傅 強，孫利國

(北京市朝陽區(qū)人民檢察院，中國北京 100025)

現(xiàn)行1979年人民檢察院組織法經(jīng)過了1983年、1986年兩次修改，本法明確規(guī)定人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)，較為細致地規(guī)定了我國檢察制度的基本內(nèi)容，為檢察機關(guān)的恢復重建和檢察工作順利開展提供了基本法律依據(jù)［1］。從1986年至今，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國法律從理念到具體制度都發(fā)生了很大變化。在此背景下，我國檢察事業(yè)也不斷發(fā)展，人民檢察院法律監(jiān)督職責的內(nèi)涵不斷豐富。相比之下，現(xiàn)行人民檢察院組織法的一些規(guī)定從語言形式到內(nèi)容都已明顯落后于檢察機關(guān)建設和檢察工作開展的需要，為進一步完善社會主義法治體系，固化檢察改革法治化成果，應進一步加快檢察院組織法的修訂工作。當前修改人民檢察院組織法，應堅持以下原則。

一、堅持黨的領(lǐng)導原則

我國政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多黨合作制度，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是社會主義事業(yè)的核心領(lǐng)導力量。堅持黨的領(lǐng)導，是社會主義法治的一項根本原則，也是檢察機關(guān)進行人民檢察院組織法修訂的根本原則。在對人民檢察院組織法進行修訂的過程中，只有堅持黨的思想、政治、組織領(lǐng)導，才能把握正確的政治方向，擔當起黨和人民賦予的重大政治責任和政治任務。實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家做主和依法治國三者的有機統(tǒng)一，關(guān)鍵在于黨要堅持對立法工作的領(lǐng)導［2］。具體來說，在對人民檢察院組織法中的任何制度內(nèi)容進行修改時，必須始終堅持黨的領(lǐng)導原則，嚴格貫徹黨中央對司法體制、機制改革的各項要求。

2002年11月，十六大提出，加強社會主義法制建設，到2010年形成中國特色社會主義法律體系，加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政，維護司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴格實施。推進司法改革，按照公正司法和嚴格執(zhí)法的要求，完善司法機關(guān)的機構(gòu)設置、職權(quán)劃分和管理制度，進一步健全權(quán)責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。2004年底，中共中央提出了改革和完善訴訟制度、訴訟收費制度、檢察監(jiān)督體制等10個方面的35項改革任務。2006年5月，中共中央強調(diào)人民檢察院要加大法律監(jiān)督力度，加強對訴訟活動的法律監(jiān)督，強化對人權(quán)的司法保障，促進依法行政和公正司法。2007年十七大提出，全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責。黨中央一系列有關(guān)司法體制改革及推進檢察制度建設的明確要求，為檢察工作發(fā)展和檢察體制改革指明了方向，我們在修訂人民檢察院組織法的過程中，要將黨中央的要求具體化到法律的具體條文中，強化檢察機關(guān)行使職權(quán)的法律依據(jù)。

二、以憲法為根據(jù)，與訴訟法等相協(xié)調(diào)原則

憲法是確認一國民主制度，通過規(guī)范和控制國家權(quán)力以保障公民權(quán)利，具有最高法律效力的國家根本法，在國家法律體系中居于最高的法律地位，憲法是立法的基礎與依據(jù)，任何法律、法規(guī)不得同憲法相抵觸［3］。憲法規(guī)定，人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)，通過行使檢察權(quán)，進行法律監(jiān)督，保障法律統(tǒng)一實施。人民檢察院組織法與憲法的關(guān)系，理論上有人民檢察院組織法是憲法性法律，還是憲法之下規(guī)范具體部門的部門法的爭論。對人民檢察院組織法的不同定位，決定了人民檢察院組織法規(guī)定的內(nèi)容限度及其與三大訴訟法的關(guān)系。我國《憲法》、《立法法》均規(guī)定，制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律屬于全國人大的職權(quán)。我國1954年、1979年《人民檢察院組織法》都是由全國人民代表大會審議通過的。這說明人民檢察院組織法屬于基本法律。同理，依據(jù)《憲法》、《立法法》的規(guī)定，我國的三大訴訟法也屬于基本法律。關(guān)于檢察院組織法與訴訟法的關(guān)系，有人認為，組織法，在性質(zhì)上屬于憲法性文件，受憲法統(tǒng)領(lǐng)，在所有涉及檢察的法律中居于統(tǒng)領(lǐng)的地位，檢察院組織法雖與訴訟法在理論上居于同一法律位階，但在二者的銜接上，應當按照組織法統(tǒng)領(lǐng)訴訟法的思路來理解［4］。我們認為，人民檢察院組織法雖屬于憲法性法律，是對憲法相關(guān)內(nèi)容最直接的延伸和細化，是法律體系中最靠近憲法的那部分法律，最集中、最突出地反映了憲法的規(guī)定。但不能據(jù)此認為，人民檢察院組織法的效力比三大訴訟法的法律效力高。他們的法律位階是一樣的。按照處理法律位階的沖突規(guī)則，同一位階的法律淵源之間的沖突，公認的規(guī)則有二，即特別法優(yōu)先適用于普通法，后法優(yōu)先適用于前法［5］。具體到人民檢察院組織法與三大訴訟法的關(guān)系上，它們之間主要存在先法與后法的沖突問題。由于現(xiàn)行人民檢察院組織法制定的時間比較早，同現(xiàn)行訴訟法及相關(guān)法律有不一致的地方，在對人民檢察院組織法進行修訂時，應注意和相關(guān)法律協(xié)調(diào)一致。另外，就人民檢察院組織法是否應規(guī)定檢察機關(guān)職權(quán)行使的程序問題，爭議頗大。我們認為，檢察機關(guān)進行監(jiān)督的一般程序和自偵、偵查監(jiān)督、公訴、抗訴等監(jiān)督手段，要在組織法中予以規(guī)定，但檢察機關(guān)進行訴訟活動的具體訴訟程序問題不宜在組織法中規(guī)定，而應該在訴訟法中進行規(guī)定。

人民檢察院組織法在修訂的過程中，應以憲法為指導，但憲法規(guī)范具有高度概括性、開放性、原則性，所以在組織法中不應簡單重復憲法規(guī)定，要有具體、明確的實質(zhì)內(nèi)容。如憲法規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院組織法就應在明確自身職責定位的基礎上，進一步明確法律監(jiān)督范圍，應將對刑事訴訟、民事行政檢察、民事公益訴訟、對限制人身自由的行政處罰和強制措施的監(jiān)督寫入檢察院組織法的法律監(jiān)督范圍，應把對刑事訴訟的法律監(jiān)督作為檢察機關(guān)履行監(jiān)督職責的核心內(nèi)容，組織法中還應對刑事訴訟監(jiān)督進行進一步的細化，明確檢察機關(guān)在自偵、偵查監(jiān)督、公訴、監(jiān)所檢察中的法律監(jiān)督內(nèi)容。我國實際上是在借鑒前蘇聯(lián)檢察制度和批判地繼承我國封建社會監(jiān)督制度的基礎上，將外國以公訴(內(nèi)含監(jiān)督)為主體、以其他監(jiān)督職能為補充的檢察制度進行適當?shù)母脑欤闯顺袚鲊季哂械墓V(內(nèi)含監(jiān)督)職能外，又對外國監(jiān)督職能進行適當擴充與系統(tǒng)化，賦予檢察機關(guān)公訴、審查批捕、職務犯罪偵查、訴訟監(jiān)督等職能，并將檢察機關(guān)定位于法律監(jiān)督機關(guān)［6］。

檢察機關(guān)要更好地履行憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職責，還應進一步明晰檢察機關(guān)法律監(jiān)督與其他監(jiān)督的界限。法律監(jiān)督是指為了維護國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實施，專門的國家機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，運用法律規(guī)定的手段對法律實施情況進行檢查督促并能產(chǎn)生法定效力的專門工作。將檢察機關(guān)的監(jiān)督定位為司法監(jiān)督、檢察監(jiān)督、訴訟監(jiān)督的觀點都是不科學的。檢察機關(guān)的監(jiān)督應當定位為法律監(jiān)督，即根據(jù)法律的授權(quán)，運用法律規(guī)定的手段，對法律實施情況進行的具有法律效力的監(jiān)督。法律監(jiān)督與人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督具有重要區(qū)別。就法律監(jiān)督與人大監(jiān)督而言，人大監(jiān)督是一種權(quán)力監(jiān)督，其監(jiān)督的對象廣泛、不特定，具有決策的性質(zhì)，檢察機關(guān)的監(jiān)督是一種法律監(jiān)督，監(jiān)督對象具體、特定，具有請求建議的性質(zhì)。法律監(jiān)督與紀律檢查、行政監(jiān)察和國家審計等行政監(jiān)督相比，行政監(jiān)督主要是一種內(nèi)部監(jiān)督，是一種上級對下級的監(jiān)督，具有實體處分權(quán)，而法律監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，是一種平等主體對平等主體的監(jiān)督，不具有實體處分權(quán)。與社會監(jiān)督相比，法律監(jiān)督的主要特點是監(jiān)督的法定性和強制性［7］。

三、保障人權(quán)原則

2004年憲法修正案明確規(guī)定:“國家尊重和保障人權(quán)?！备鲊鴮W者在人權(quán)的基本價值與核心理念上達成的共識是:人權(quán)的本質(zhì)在于尊重人作為人的尊嚴，也正是因為如此，無論侵害主體如何，國家的義務都應該是保持其統(tǒng)治下的所有個人享有人作為人所具有的尊嚴［8］。我國憲法在列舉了基本權(quán)利的基礎上，新增國家尊重和保障人權(quán)的規(guī)定，為在更廣的范圍內(nèi)尊重和保障人權(quán)，提供了憲法性的價值指引，為多樣化的人權(quán)價值的實現(xiàn)，提供了憲法性的依據(jù)和約束，有利于推動各法律部門，尤其是刑事法律部門強化人權(quán)保障的觀念，為進一步保障人權(quán)進行不懈的努力［9］。人權(quán)保障原則不僅僅是刑事訴訟的一項重要任務，更是刑事訴訟的一項重要指導原則，刑訴法的立法和執(zhí)法，都要以人權(quán)保障作為一項重要的指導原則［10］。刑事檢察工作是人民檢察院的核心工作，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，更應當切實樹立尊重和保障人權(quán)的理念，把犯罪者作為“人”來對待，尊重人性，尊重他人的人格尊嚴，依法處罰，而不能對他人施加法律之外的、不人道的懲罰［11］。在修改人民檢察院組織法的過程中，要貫徹保障人權(quán)原則。

一是嚴格貫徹憲法“尊重和保護人權(quán)”的原則，牢固樹立保障人權(quán)的現(xiàn)代執(zhí)法理念。首先是要樹立公正執(zhí)法的理念。公正是人類基本的價值追求，是執(zhí)法活動的生命，司法實踐證明，一切執(zhí)法活動離開了公正，就必然喪失公信力。其次是要樹立公開執(zhí)法的理念，只有讓檢察機關(guān)的執(zhí)法活動公開在陽光之下，才能保證公正和公信，檢察機關(guān)執(zhí)法的法律效果和社會效果才可能得到最大限度的發(fā)揮，這要求我們在對檢察機關(guān)的活動進行制度設計時，應最大限度地將檢察機關(guān)的活動程序及活動結(jié)果及時公開，接受社會和民眾監(jiān)督。再次是要樹立平等、文明的執(zhí)法理念。平等要求我們在進行人民檢察院組織法的制度設計時，要平等保護嫌疑人、被告人和被害人等重要訴訟利益關(guān)系人的訴訟權(quán)利。

二是基于保障人權(quán)的原則，應將訴訟和行政執(zhí)法活動及其他可能侵犯人權(quán)的國家權(quán)力行為都納入檢察機關(guān)的法律監(jiān)督范圍之內(nèi)。如在刑事司法活動中，公安機關(guān)要逮捕犯罪嫌疑人必須由人民檢察院批準，但實際上公安機關(guān)對嫌疑人實施刑事拘留的權(quán)力本身仍然過大，公安機關(guān)很容易以各種理由將嫌疑人的拘留期限延長至30天，對于這種情況，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督仍不充分。與此同時，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，還存有如行政拘留、勞動教養(yǎng)等未納入檢察機關(guān)法律監(jiān)督范圍的情況。人民檢察院組織法中應設立一條基本原則，將一切涉及公民人身自由的處分行為，均納入人民檢察院法律監(jiān)督的范圍。

三是在對人民檢察院行使職權(quán)的程序等進行條文設計時，要更加注重體現(xiàn)對人權(quán)的尊重和保障。如新修訂的刑訴法對律師辯護制度進行了較大的修正，提前了辯護律師的介入訴訟時間，擴大了律師的辯護權(quán)，把律師參加刑訴活動落實到了各個階段。新修訂的刑訴法還對嚴禁刑訊逼供、加強對弱勢群體的人道主義保護等多方面進行了新的規(guī)定，以體現(xiàn)對人權(quán)的尊重和保護，人民檢察院組織法在修訂的過程中，在對職權(quán)行使程序進行制度設計時，應在參考相關(guān)法律規(guī)定的基礎上，結(jié)合檢察機關(guān)的活動特點，重視吸收體現(xiàn)人權(quán)保護的內(nèi)容。

四、立足國情借鑒國外經(jīng)驗原則

一切從實際出發(fā)的實事求是原則是馬克思主義的核心，是辯證唯物主義的精髓。“馬克思主義叫我們看問題不要從抽象的定義出發(fā)，而要從客觀存在的事實出發(fā)，從分析這些事實中找出方針、政策、方法來?！薄鞍凑諏嶋H情況決定工作方針，這是一切共產(chǎn)黨員所必須牢記的最基本的工作方法?！保?2］

制定人民檢察院組織法，首先必須立足于我國的人民代表大會制度。我國的人民檢察制度，是由人民代表大會制度決定和產(chǎn)生的一項法律監(jiān)督制度。檢察權(quán)是統(tǒng)一的國家權(quán)力的一個方面，法律監(jiān)督職能徹底從行政、司法(審判)權(quán)中分離出來，得以專門化。在我國的政體結(jié)構(gòu)中，檢察權(quán)和行政權(quán)、司法(審判)權(quán)處于同一序列之中，它既不屬于行政權(quán)，也不隸屬于司法權(quán)，而且按照法律規(guī)定的范圍和程序，對行政權(quán)和司法行為的合法性實行監(jiān)督。但它無權(quán)對實質(zhì)問題做出決定，而是把問題交給主管機關(guān)去處理［13］。在西方“三權(quán)分立”制度下，檢察職能并不是一種獨立的和單一的國家職能，而是一種附屬性質(zhì)的和混合性質(zhì)的職能，還沒有從其他國家職能中完全分離出來。在法國，檢察官受政府的司法部領(lǐng)導，屬于行政官員，執(zhí)行著某些行政職權(quán)，如領(lǐng)導司法警察官，參與法院的內(nèi)部管理工作等，但其主要職能仍然是參加訴訟，被稱為“站著的法官”，實際上兼有司法和行政兩重屬性［14］。如果不了解我國基于人民代表大會制度構(gòu)建的檢察制度與西方基于“三權(quán)分立”制度構(gòu)建的檢察制度的不同，簡單按照西方的檢察制度來對我國的檢察制度進行改革，會嚴重損害我國基本的政治制度。

其次，在進行人民檢察院組織法的修訂時，還必須深刻認識到我國正處于并將長期處于社會主義初級階段的社會發(fā)展現(xiàn)實，社會主義初級階段的基本現(xiàn)實是，經(jīng)濟體制不斷變革，社會結(jié)構(gòu)不斷變動，利益格局不斷調(diào)整，思想觀念不斷變化，社會矛盾多發(fā)，社會問題凸顯，新需求、新形勢、新挑戰(zhàn)層出不窮。這一判斷是我們制定所有法律和政策的基本出發(fā)點。我們在這樣一個特定的歷史階段進行人民檢察院組織法的修訂工作，既不能對諸多實際上還不成熟的問題，作過多細致的規(guī)定，為今后法律的改進人為地設置不必要的障礙，也不能因為當前各相關(guān)法律制度變化較快，就故步自封，在人民檢察院組織法修訂的過程中猶豫不定，應基于我們在實踐中對人民檢察院組織法研究的成熟成果，積極借鑒國外的一些好的做法，及時修正，以更好地指導我們的檢察實踐。

最后，在立足我國國情的前提下，我們應積極借鑒國外檢察制度的先進做法。近年來，學者們普遍意識到簡單的“拿來主義”不能解決中國檢察實踐中的問題，紛紛開始探究外國檢察制度形成的深層次原因，立足我國國情，更多地對我國司法體制改革和檢察改革密切相關(guān)的問題展開比較研究［15］。不同國家基于各自不同的法律傳統(tǒng)及法律發(fā)展背景，在檢察官起訴裁量權(quán)、檢察機關(guān)偵查制度、民事檢察制度、行政檢察制度等諸多方面都具有差異，在深入分析各國檢察制度差異的歷史背景及實際效果的基礎上進行積極借鑒，對完善我國檢察制度無疑具有重要的意義。如法國刑訴法規(guī)定，法國的檢察官在刑事訴訟中的職權(quán)主要包括受理犯罪舉報，領(lǐng)導和監(jiān)督偵查，調(diào)控公訴范圍，出庭支持公訴和監(jiān)督刑罰執(zhí)行。在非刑事領(lǐng)域，檢察官可以參與民事訴訟，以保護國家利益，保護弱勢群體。在商業(yè)領(lǐng)域，企業(yè)也在檢察院的監(jiān)督范圍之內(nèi)。在行政管理領(lǐng)域，檢察院有權(quán)監(jiān)督司法輔助人員、律師、司法鑒定人員、司法和解人員等，并可監(jiān)督民事判決的執(zhí)行及對醫(yī)生、監(jiān)獄、精神病醫(yī)院、私人教育機構(gòu)、酒業(yè)零售業(yè)等進行監(jiān)督［16］。國外有關(guān)檢察院職權(quán)的規(guī)定和我國的相關(guān)法律規(guī)定及實踐做法既有相同的地方也有諸多差異，有許多值得我們借鑒的地方。

［1］萬春．人民檢察院組織法修改的基本原則［J］．人民檢察，2007，(2)．

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［3］胡錦光，韓大元．中國憲法［M］．北京:法律出版社，2007:27．

［4］張步洪．深化司法體制改革與修訂人民檢察院組織法的基本問題研究［A］．第七屆國家高級檢察官論壇會議文章(上冊)［C］．2011:4．

［5］舒國瀅．法理學導論［M］．北京:北京大學出版社，2006:77．

［6］朱孝清．中國檢察制度的幾個問題［J］．中國法學，2007，(2)．

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［8］(日)大沼保昭．人權(quán)國家與文明［M］．上海:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003:21．

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［10］樊崇義．人權(quán)保障原則得到充分具體體現(xiàn)［J］．檢察日報，2012－5－9(3)．

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［13］王桂五．中華人民共和國檢察制度研究［M］．北京:中國檢察出版社，2008:115．

［14］王桂五．中華人民共和國檢察制度研究［M］．北京:中國檢察出版社，2008:113．

［15］孫謙．檢察理論研究綜述［M］．北京:中國檢察出版社，2009:163．

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