湯喆峰

我國預(yù)算制度的憲法性缺陷

湯喆峰

預(yù)算制度與憲政之間具有深刻的內(nèi)在聯(lián)系。從憲法角度看，我國預(yù)算制度存在公開性不足、權(quán)力配置失衡、民主偏于形式以及府際關(guān)系模糊四方面的缺陷。這既是我國預(yù)算制度改革的方向，同時也是我國憲政建設(shè)中必須克服的障礙。

預(yù)算；憲法；缺陷

引 言

財政為庶政之母，[1]182國家行為需要財政支持，掌握了國家的錢袋子也就控制了國家權(quán)力?，F(xiàn)代社會中，人民對國家財政權(quán)力最重要的控制手段之一即預(yù)算制度。此外，憲政的形成與發(fā)展亦在很大程度上受預(yù)算制度的推動。故早在清末民初我國已有論者指出預(yù)算制度堪稱“憲政之命脈”。[2]87目前正值我國《預(yù)算法》修改之際，《預(yù)算法》的修改不僅決定預(yù)算制度本身的發(fā)展與完善，而且也在一定程度上表征著我國社會主義憲政建設(shè)的未來走向。以憲法為視角加以剖析，我國預(yù)算制度仍存在不少缺陷。

一、預(yù)算公開不足

“無公開而談民主是可笑的”，憲政亦然。[3]115公開是實(shí)現(xiàn)憲政的前提和保障，故憲政制度唯有在陽光下運(yùn)行才能實(shí)現(xiàn)其權(quán)力制約及權(quán)利保障之目的，公開是實(shí)現(xiàn)憲政的前提與保障。一般而言，權(quán)力制約及權(quán)利保障的實(shí)效大致與信息公開的范圍和程度正相關(guān)，故憲政國家中信息公開范圍十分廣泛。概言之，純粹私人信息無公開必要，而公共信息則皆須公開，其中具備特殊屬性不宜公開者可以豁免，如軍事、外交秘密等。所謂公共信息是指涉及國家權(quán)力與公共利益的全部信息。因此我國信息公開的義務(wù)主體絕不應(yīng)僅限于《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）中規(guī)定的政府、被授權(quán)組織及公共企事業(yè)單位，還應(yīng)包括人大、法院等機(jī)關(guān)。預(yù)算涉及國家財政支出，表征財政的公共性，標(biāo)志著公民對國家財政權(quán)力的控制，是最典型的公共信息。如果預(yù)算制度不具備公開性，那么其憲政價值亦成空談。因此從憲法層面考察預(yù)算制度，公開性必然是首要標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，我國預(yù)算公開具有以下不足：

首先，預(yù)算公開制度存在先天缺陷。此次《預(yù)算法》修改原則之一即在于增強(qiáng)公開性，但2011年底《預(yù)算法》修正草案初審卻采用了閉門審議方式，初審草案至今仍未公布。①客觀而言，過程的正當(dāng)性在一定程度上對結(jié)果具有先決作用，閉門審議的方式與預(yù)算公開的目的南轅北轍。具體而言弊端有四：其一，人大是理論上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，只有通過全體公民才能限制人大濫用權(quán)力。閉門審議剝奪了公民的知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，削弱了公民對人大立法權(quán)的控制。其二，預(yù)算的憲政目的在于限制政府財政權(quán)力并保障公民財產(chǎn)權(quán)利，故預(yù)算立法的過程勢必集中表現(xiàn)為人大與政府之間的沖突。由于政治體制和人事制度的設(shè)計缺陷，我國“議行合一”長期處于“議”、“行”倒置的不正常狀態(tài)，人大實(shí)際上未必能夠有效制約政府權(quán)力。過程公開有利于導(dǎo)入公民輿論，與人大形成制約政府的合力，否則立法將在很大程度上受政府主導(dǎo)，限制政府的目的自然難以實(shí)現(xiàn)。其三，人大未必有限制政府財政權(quán)力之意愿。人大雖然是代議機(jī)關(guān)，但只要選舉、罷免、監(jiān)督等配套制度尚不健全，就存在異化的可能。已有學(xué)者指出代議機(jī)關(guān)“本身很少控制具有支出意愿之統(tǒng)治者，反而自身借由計劃及立法敦促日益增多之支出?！盵4]30在此情形下，閉門審議恰好為人大與政府合謀提供便利。其四，從技術(shù)層面看，即使人大有限制政府財政權(quán)力的能力與意愿，閉門審議也終將局限于少數(shù)專家和人大代表的智識與經(jīng)驗，能否適應(yīng)實(shí)踐中的復(fù)雜情況頗可質(zhì)疑。

其次，我國預(yù)算公開制度缺乏完整的憲政意義。從憲政角度而言，信息公開具有工具價值，其根本目的在于權(quán)力制約及權(quán)利保障，故有助于達(dá)成此目的的公開制度才具備完整的憲政意義。為此，信息公開必須同公民參與相互關(guān)聯(lián)，從而引導(dǎo)法律程序進(jìn)入權(quán)利與權(quán)力博弈階段，否則即使國家權(quán)力公開僭越，公民也無合法反抗途徑，權(quán)力制約及權(quán)利保障則無從談起。具體到我國，《預(yù)算法》修正草案規(guī)定“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開”，這是我國預(yù)算法律規(guī)范首次涉及公開制度。此項規(guī)定雖然彌補(bǔ)了預(yù)算公開的法律空白，但仍有不足之處，主要問題在于它將預(yù)算草案排除在預(yù)算公開范圍之外。預(yù)算草案編制一般由政府主導(dǎo)，但政府主導(dǎo)與公開并不相互排斥。如美國加州預(yù)算編制由財政部門主要負(fù)責(zé)技術(shù)性環(huán)節(jié)，同時“在整個預(yù)算編制過程中，各部門、公眾均可充分表達(dá)其意愿、偏好，最后由代議機(jī)關(guān)投票表決。”[5]我國預(yù)算草案編制與其說是政府主導(dǎo)，不如說是政府包辦?！额A(yù)算法》及其修正草案都規(guī)定，“國務(wù)院編制中央預(yù)算、決算草案”、“縣級以上地方各級政府編制本級預(yù)算、決算草案”、“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級預(yù)算、決算草案”，具體編制工作由各級財政部門負(fù)責(zé)。預(yù)算編制過程完全封閉于行政系統(tǒng)內(nèi)部，其間是否應(yīng)以聽證會、座談會等正式或非正式形式聽取人大代表或公眾意見，法律未置一詞。按照反對解釋，“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開”說明預(yù)算草案經(jīng)人大批準(zhǔn)前，行政機(jī)關(guān)并無公開之法定義務(wù)。對于公民參與而言，在草案編制階段公開預(yù)算顯然更加便捷和有效，公民只須通過法定途徑表達(dá)相關(guān)意見與訴求，由政府與人大決定是否接受并說明理由即可。預(yù)算草案經(jīng)人大批準(zhǔn)后就具有法律效力，此時公民雖然有權(quán)依法監(jiān)督政府有無違反預(yù)算的行為，但對于預(yù)算本身，公民即使持有異議也無合法途徑要求對其進(jìn)行撤銷、變更或廢止。此外，如果預(yù)算遭到撤銷、變更或廢止，那么必然涉及責(zé)任追究問題。從理論上說，預(yù)算草案經(jīng)批準(zhǔn)后即應(yīng)由人大承擔(dān)法律責(zé)任，這不僅在我國尚無成例，而且在當(dāng)前的政治與法律制度中也無現(xiàn)實(shí)可能性。因此，修正草案規(guī)定的預(yù)算公開制度并未考慮公民參與的可能性，無助于權(quán)力制約及權(quán)利保障，至多產(chǎn)生公示效果，而不具備完整的憲政意義。

二、權(quán)力配置失衡

“如果沒有財稅方面的分權(quán)及具體制度安排，就沒有近代意義上的憲法，就沒有代議機(jī)關(guān)與政府的真正分立，也就不可能存在以有效分權(quán)為基礎(chǔ)的憲政?！盵6]38-47分權(quán)是預(yù)算制度最原始，同時也是其重要的憲政功能之一。由憲政史可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算制度有效地推動了財政權(quán)力的分割與重置。代議機(jī)關(guān)在政治生活中扮演日益重要的角色，專制權(quán)力受到嚴(yán)格控制，憲政才得以逐步形成。具體而言，預(yù)算通過編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)等權(quán)力的分離，有效地限制了專斷的財政權(quán)力。目前我國預(yù)算制度實(shí)效之所以不彰，其原因之一就在于分權(quán)尚未確立，這主要表現(xiàn)在以下三個方面：

首先，人大權(quán)力弱化。從理論上說，審批權(quán)居于預(yù)算的核心地位，預(yù)算審批不僅直接決定政府全部財政行為的合法性，而且能夠產(chǎn)生間接控制預(yù)算編制、執(zhí)行等階段的效果。因此，只要代議機(jī)關(guān)有效地掌握預(yù)算審批權(quán)，即可達(dá)成財政分權(quán)之目的。從形式上看，我國《憲法》、《預(yù)算法》都已明確授予人大預(yù)算審批權(quán)，但問題在于上述法律對預(yù)算審批的法律后果卻付之闕如。這一明顯的缺漏導(dǎo)致人大審批權(quán)在實(shí)質(zhì)上落空。純粹法學(xué)派強(qiáng)調(diào)，法律規(guī)范在邏輯上必須能夠證成，凱爾森認(rèn)為“一個規(guī)則之所以是一個法律規(guī)則是由于它規(guī)定了一個制裁。”[7]30我國學(xué)者也認(rèn)為法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)要素包括“假定、處理和法律后果”，“三要素缺一不可，缺少任何一種，不僅意味著該要素的不存在，而且也意味著該法律規(guī)則也是不存在的”，“法律后果部分的省略原則上是不允許的，尤其是其中的制裁性規(guī)定絕不可以省略”。[8]116-118因此，從邏輯結(jié)構(gòu)上分析，我國人大預(yù)算審批權(quán)的授權(quán)條文并不足以構(gòu)成完整的法律規(guī)范。也即在理論上，我國人大預(yù)算審批權(quán)其實(shí)并不存在或僅具宣示意義。此外，預(yù)算審批權(quán)還應(yīng)當(dāng)包括對預(yù)算草案的修正權(quán)，即人大對預(yù)算草案中款項直接進(jìn)行增、減及科目流用之權(quán)力。在不宜否決預(yù)算草案的情形下，修正權(quán)是代議機(jī)關(guān)扼制政府財政行為的有效途徑。我國法律未明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)，人大無權(quán)直接修改草案內(nèi)容，僅能提出修改意見，如財經(jīng)委員會對預(yù)算編制機(jī)關(guān)提出的初審意見。由于法律后果和相關(guān)應(yīng)對措施規(guī)定的不甚明確，預(yù)算草案一旦遭到否決，政府全部財政行為即陷入非法之窘境，其危害后果難以預(yù)期，嚴(yán)重時足以引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)甚至是憲政危機(jī)。面對巨大的政治壓力，人大代表即使對預(yù)算草案存有異議，也不能加以修正，更不敢輕易否決?？梢哉f，由于法律規(guī)定的漏洞，人大審批權(quán)在很大程度上已經(jīng)被架空，很難對政府財政權(quán)形成實(shí)質(zhì)性制約。

其次，政府權(quán)力突出。雖然法律文本中有較嚴(yán)格與細(xì)致的規(guī)定，但政府預(yù)算權(quán)力卻呈現(xiàn)出集中與強(qiáng)化的特點(diǎn)。由于實(shí)踐中人大幾乎沒有否決預(yù)算草案的可能，政府的預(yù)算編制權(quán)形同預(yù)算決定權(quán)。此外，不僅在預(yù)算執(zhí)行中普遍存在隨意追加、追減及科目流用等預(yù)算調(diào)整行為，而且挪用、私分、截留等違法現(xiàn)象也時有發(fā)生，似乎政府財政權(quán)無須受預(yù)算約束，預(yù)算毫無權(quán)威可言。除預(yù)算草案編制不公開和人大權(quán)力弱化等前文已述之原因外，政府權(quán)力的膨脹與以下兩點(diǎn)是密不可分的：其一，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部尚未形成有效的職權(quán)劃分，這不僅降低了財政效率，而且也強(qiáng)化了財政機(jī)關(guān)的權(quán)力。如學(xué)者所言，“財政機(jī)關(guān)長期以來預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的職能分工界限不清晰，預(yù)算撥款部門集編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，逐漸形成了比較嚴(yán)重的本位主義思想。預(yù)算資金的主管部門在預(yù)算編制時竭盡全力爭取更多的資金，預(yù)算撥款時卻總是愿意以各種各樣的方式顯示自己的權(quán)威，至于預(yù)算監(jiān)督一般是無暇顧及，即使偶爾為之也很難逃脫本部門和系統(tǒng)長期形成的利益圈子的制約。”[9]133-139其二，監(jiān)督權(quán)羸弱?！额A(yù)算法》依監(jiān)督主體不同分別規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和審計監(jiān)督。人大監(jiān)督最主要的方式是預(yù)算審批，預(yù)算執(zhí)行期間的調(diào)查、質(zhì)詢只起輔助作用。在人大審批權(quán)已經(jīng)弱化的前提下，調(diào)查、質(zhì)詢的效果更加有限，特別是人大閉會期間，監(jiān)督權(quán)基本虛置。行政監(jiān)督屬于自我監(jiān)督，其中立性在很大程度上依賴于監(jiān)督人的道德操守，因此一般僅在針對下級機(jī)關(guān)時才可能產(chǎn)生有限的效果。審計機(jī)關(guān)雖然具有名義上獨(dú)立的地位，但由于機(jī)構(gòu)設(shè)置的原因，存在與行政監(jiān)督類似的弊端。

再次，司法權(quán)力缺位。除立法權(quán)與行政權(quán)外，分權(quán)機(jī)制中的另一要素是司法權(quán)。三角型的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)更加高效和穩(wěn)定，并且能夠降低權(quán)力直接沖突的風(fēng)險。然而在我國財政領(lǐng)域內(nèi)，司法權(quán)卻一直處于缺位狀態(tài)。預(yù)算具有法律效力，行政機(jī)關(guān)的財政違法行為理應(yīng)受法院審查。例如在美國，公民可以以納稅人的身份對行政機(jī)關(guān)的財政違法行為提起訴訟，要求其停止違法支出并返還稅款，即納稅人訴訟制度。[10]146-154③但依我國現(xiàn)行法律，與被訴行為之間存在直接利害關(guān)系者方為適格當(dāng)事人。由于稅款征收與財政支出并不直接對價，公民在起訴時大多難以主張與被訴行為存在直接利害關(guān)系，故在我國此類案件法院一般都不予受理。在理論上，行政機(jī)關(guān)的預(yù)算執(zhí)行權(quán)具有動態(tài)與靈活的特點(diǎn)，人大的預(yù)算與決算審批卻是靜態(tài)和僵化的。即使人大嚴(yán)格行使其審批權(quán)，也難以確保行政機(jī)關(guān)的財政行為不脫出預(yù)算設(shè)定的軌道。因此法院的個案審查應(yīng)成為人大審批的重要補(bǔ)充，同時也是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡不可或缺的要素。司法權(quán)缺位在一定程度上降低了行政機(jī)關(guān)財政違法的風(fēng)險成本，從而成為政府財政權(quán)力過度膨脹的制度誘因之一。

三、民主偏于形式

對于憲政，民主既是重要的價值追求，又是不可或缺的制度保證。預(yù)算是現(xiàn)代民主制度的重要支撐。[11]102-107反之，預(yù)算如果背離民主機(jī)制也將喪失其憲政功能。因此“為了防止政府活動脫離公共目標(biāo)，必須在程序上引入民主的機(jī)制。預(yù)算民主強(qiáng)調(diào)的正是對預(yù)算過程施加外部的政治控制，政府的收支行為都是置于人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下?！盵12]40-44要言之，符合民主要求的預(yù)算制度才是真實(shí)有效的。在預(yù)算制度的諸多環(huán)節(jié)中，民主性最集中地表現(xiàn)于審批階段：一方面，預(yù)算審批采用多數(shù)決的民主機(jī)制；另一方面，代議機(jī)關(guān)行使審批權(quán)意味著國家財政權(quán)力處于人民控制之下。隨著民主化程度的提升，預(yù)算民主不僅限于審批階段，而將逐步擴(kuò)展至預(yù)算全部過程，特別是在預(yù)算草案編制與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等方面均應(yīng)具備充分的開放性。然而審批民主奠定了預(yù)算民主的基準(zhǔn)，在審批民主實(shí)現(xiàn)之前，草案編制、預(yù)算執(zhí)行的民主化缺乏堅實(shí)的基礎(chǔ)，因此預(yù)算民主的建設(shè)必須從審批階段著手。目前，我國預(yù)算審批民主仍在很大程度上流于形式，主要原因包括以下個幾方面：

首先，預(yù)算審批時間過短。民主體現(xiàn)為多種意見表達(dá)、協(xié)商與集中的過程，即使采用少數(shù)服從多數(shù)的原則，也不能剝奪任何人的異議表達(dá)權(quán)，否則民主機(jī)制將淪為多數(shù)人的暴政。因此，充裕的時間保障是民主機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)的基本要件。但在我國，預(yù)算審批時間顯然不能滿足民主性的要求。以中央預(yù)算審批為例，法律規(guī)定國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)在人大會議舉行的一個月前將預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國人大財經(jīng)委員會進(jìn)行初步審查，財經(jīng)委員會提出初步審查意見，政府有關(guān)部門就初步審查意見中反映的問題進(jìn)一步處理后，將處理情況反饋給財經(jīng)委員會。在初步審查的過程中，預(yù)算草案及初步審查意見是否應(yīng)同時提交給人大代表，《預(yù)算法》語焉不詳。因此，人大代表獲知預(yù)算草案主要內(nèi)容的時間一般不會超過一個月，實(shí)踐中人大代表一般是在開會前才收到預(yù)算草案。真正用于預(yù)算草案審議的時間，按照會議日程安排通常在半天至一天以內(nèi)。在如此短的時間里，詳盡地閱讀內(nèi)容龐雜且極具專業(yè)性的預(yù)算草案存在很大的困難，就預(yù)算草案進(jìn)行細(xì)致地質(zhì)詢、辯論進(jìn)而達(dá)成一致意見則更加不具可能性。事實(shí)上，多數(shù)代表在表決時其實(shí)并不知道預(yù)算草案的內(nèi)容，自然也無法對其真實(shí)性與合理性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。[13]270有人大代表明確表示，“許多代表憑著對財政部門和人大預(yù)算工作委員會的信任投贊成票”。[14]可以說，過短的審批時間已經(jīng)動搖了預(yù)算民主機(jī)制的基礎(chǔ)。

其次，人大議事機(jī)制存在缺陷。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，人大代表的個人作用受到很大限制。人民代表大會中對預(yù)算草案的討論一般首先在各代表團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行，如須在全體會議上發(fā)言，則受到諸多程序性限制。如《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》（以下簡稱《全國人大議事規(guī)則》）第50條規(guī)定：“代表在大會全體會議上發(fā)言的，每人可以發(fā)言兩次，第一次不超過十分鐘，第二次不超過五分鐘。要求在大會全體會議上發(fā)言的，應(yīng)當(dāng)在會前向秘書處報名，由大會執(zhí)行主席安排發(fā)言順序；在大會全體會議上臨時要求發(fā)言的，經(jīng)大會執(zhí)行主席許可，始得發(fā)言?！痹陬A(yù)算草案經(jīng)過各代表團(tuán)的審議后，依《全國人大議事規(guī)則》第32條，“財政經(jīng)濟(jì)委員會根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)的專門委員會的審查意見，對……關(guān)于國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報告進(jìn)行審查，向主席團(tuán)提出審查結(jié)果報告，主席團(tuán)審議通過后，印發(fā)會議，并……提請大會全體會議表決?！笨梢?，預(yù)算審批主要受人大主席團(tuán)、專門委員會等機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，代表個人意見的影響范圍一般限于其所在的代表團(tuán)。另一方面，會議未給予人大代表必要的輔助。對審議對象具備基本的理性認(rèn)識，是人民代表審議的前提條件。因此有必要幫助人大代表消除審議過程中的認(rèn)知障礙，如《全國人大議事規(guī)則》規(guī)定會議應(yīng)為少數(shù)民族代表準(zhǔn)備必要的翻譯。但語言并非唯一的認(rèn)知障礙，與之相似，財政專業(yè)知識的缺乏完全可能影響人民代表對預(yù)算草案的審查結(jié)論。因此，會議同樣應(yīng)該為不具備財政知識的代表配備輔助人員或者提供聘請輔助人員的經(jīng)費(fèi)，但法律并無相關(guān)規(guī)定，實(shí)踐中也無類似做法，結(jié)果導(dǎo)致許多代表表示“看不懂，更無法審查預(yù)算草案。”[15]

于是，我們都沉默了。原來看似幸福，并不一定是真的幸福。我們都只是仰望著別人的幸福，拿自己的不開心的一面在跟別人比較。沒錢時以為有錢才是幸福的，有了錢以為有權(quán)才是幸福的，錢和權(quán)都有了還終日抱怨活得不自在。田間勞作的羨慕車間工作的，車間工作的羨慕坐享空調(diào)辦公室的，坐辦公室的羨慕終日天南海北飛來飛去的。也不知這樣羨慕來羨慕去，到底誰活得更好些？不想著別人也有不如你的地方，也許還在羨慕你的。

再次，缺乏有效的公民參與途徑。公民參與屬于直接民主的一種形式。公民參與的便捷化、多樣化、普遍化以及直接化是民主制度發(fā)展和變革的重要趨勢。但我國現(xiàn)行《預(yù)算法》并未設(shè)置任何公民參與途徑，修正草案也僅在公眾監(jiān)督方面進(jìn)行了有限補(bǔ)充。對于我國預(yù)算制度而言，公民參與能夠發(fā)揮以下兩方面作用：其一，對間接民主的矯正作用。人民代表大會制度屬于間接民主。間接民主存在先天不足，如由選舉機(jī)制衍生的化約效果、人民代表的異化等。限于客觀條件，我國不可能實(shí)行直接民主制度，但可以通過引入直接民主的因素彌補(bǔ)前述缺陷，因此有必要建立有效的公民參與途徑。其二，對行政機(jī)關(guān)的制約作用。權(quán)力制約包含兩種方式：一是權(quán)力間的相互制衡；二是私權(quán)利對公權(quán)力的監(jiān)督。二者并行不悖且相互補(bǔ)充。如前所述，我國預(yù)算制度中存在權(quán)力配置失衡的弊端，人大及法院對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡在很大程度上難以發(fā)揮應(yīng)有的效果。此時，廣泛的公民參與能夠在一定程度上規(guī)范行政權(quán)力。

四、府際關(guān)系模糊

府際關(guān)系包括中央與地方以及地方各級政府之間的關(guān)系，屬于重要的憲法關(guān)系。我國府際關(guān)系在法律上長期處于比較模糊的狀態(tài)。政治因素的影響在很大程度上超越了法律，導(dǎo)致我國府際關(guān)系喪失了法律上的穩(wěn)定性，表現(xiàn)為“一統(tǒng)就死，一放就亂”的循環(huán)怪圈。因此，我國府際關(guān)系憲政化的首要任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)法治化，即逐步剔除政治因素的影響轉(zhuǎn)而以法律為主要調(diào)整方式。具體而言，單純“下級服從上級”原則必然導(dǎo)致權(quán)力逐層向上集中，府際關(guān)系最終不免淪為科層體制，無益于權(quán)力之縱向分離與制衡，并不可取?，F(xiàn)代憲政體制下的府際關(guān)系應(yīng)當(dāng)既具有統(tǒng)一性和整體性，又具有獨(dú)立性和自主性。簡言之，即集權(quán)與分權(quán)的適度結(jié)合。一般而言，中央大多具有集權(quán)的意愿，因此府際關(guān)系法治化的核心在于建立分權(quán)機(jī)制，即法律賦予各級政府適當(dāng)?shù)莫?dú)立和自主的地位，明確各級政府的權(quán)力邊界，特別是對下級政府的合法權(quán)力加以保障。政府間的縱向分權(quán)具有合理性，目前有多種理論支持地方自主權(quán)，主要包括：固有權(quán)力說，即認(rèn)為自主權(quán)乃地方固有的權(quán)力；承認(rèn)說，即地方自主權(quán)乃由國家賦予，此時地方并無真正獨(dú)立于國家的人格；制度保障說，即地方自主權(quán)乃因“歷史緣故”而形成，不能由國家輕易限制；人民主權(quán)說，即認(rèn)為一切權(quán)力屬于人民，地方政府亦不例外，因此本地方人民有權(quán)決定自身之事務(wù)。[16]3-29而從實(shí)踐方面看，英、美、法、德、日等國法律均已賦予地方政府一定程度的自主權(quán)，并不因聯(lián)邦或單一制而受阻礙。綜上，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)注重給予地方政府適度的自主權(quán)和獨(dú)立的地位。

府際關(guān)系包括諸多方面，財政是其中的重要維度。從1951年《預(yù)算決算暫行條例》到2012年《預(yù)算法》修正草案，我國府際關(guān)系在財政方面逐漸呈現(xiàn)出了各級政府相對獨(dú)立的發(fā)展趨勢。然而我國現(xiàn)行的預(yù)算制度仍有一些基本問題尚待厘清：

其一，我國法律對各級政府財政的相互獨(dú)立表現(xiàn)出矛盾的態(tài)度。一方面，《預(yù)算法》及其修正草案規(guī)定：“國家實(shí)行一級政府一級預(yù)算”，另一方面，又規(guī)定縣級以上各級地方人大有權(quán)審議下級地方總預(yù)算。前者意味著各級政府財政獨(dú)立，財力分配應(yīng)當(dāng)充分考慮本地公眾利益，并且最終由本級人大審批，符合財政聯(lián)邦主義的要求；后者出于下級服從上級最終統(tǒng)一于中央的管理目的，便于上級政府的干預(yù)，符合“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的要求。事實(shí)上，審議下級地方總預(yù)算不僅違背了各級政府財政獨(dú)立的原則，而且“導(dǎo)致極大的制度性資源浪費(fèi)，也很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的積極效果。”[17]6-12

其二，地方政府的財政權(quán)力缺乏完整性。由于目前地方政府性債務(wù)已高達(dá)10萬億元，地方政府舉債權(quán)問題在預(yù)算法修改中備受關(guān)注。我國預(yù)算法長期禁止地方政府自主舉債，這一態(tài)度在修正草案初審時出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，草案規(guī)定：“國務(wù)院確定的地方政府舉借的債務(wù)限額，經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)。省級政府依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，作為赤字列入本級預(yù)算調(diào)整方案。”但第二次審議時考慮到地方政府已經(jīng)負(fù)擔(dān)巨額債務(wù)，故仍采取了從嚴(yán)控制的態(tài)度，禁止地方政府自主發(fā)債。[18]然而舉債權(quán)不僅屬于財政權(quán)的組成部分，而且從發(fā)展趨勢來看其重要性日益上升：一方面，原屬地方政府的大量財政收入因分稅制改革而被中央上收；②另一方面，由于福利國家觀念確立及行政職權(quán)下移，地方政府所承擔(dān)之職能激增。簡言之，即財權(quán)上收而事權(quán)下移，隨之產(chǎn)生的是地方政府出現(xiàn)財政缺口。在稅源有限，支出又難以縮減時，舉債其實(shí)已經(jīng)成為地方政府不可避免的選擇。[19]2-8④在此前提下，舉債權(quán)應(yīng)當(dāng)視為地方財政權(quán)的構(gòu)成部分，否認(rèn)地方自主舉債權(quán)其實(shí)已經(jīng)損害了地方財政自主權(quán)的完整性。進(jìn)一步而言，按照全國人大法律委員會的報告，禁止地方舉債的原因在于控制公債風(fēng)險，但這一理由其實(shí)恰好與憲政理念相悖。具體而言，我國《預(yù)算法》對公債采取了區(qū)別性規(guī)定：地方政府不得自主舉債，但中央有權(quán)發(fā)行國債和外債。這一雙重標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上隱含著下述預(yù)設(shè)，即政府債務(wù)的風(fēng)險與舉債政府的層級呈反比，只有中央政府能夠控制公債的風(fēng)險，而地方政府舉債則違背財政健全主義的要求。然而憲政國家對公債的風(fēng)險控制，關(guān)鍵在于建構(gòu)完善的法律制度并使之有效地運(yùn)行，與發(fā)行公債的政府層級無關(guān)。更重要的是，禁止地方政府舉債的效果可能適得其反。當(dāng)稅收、財政轉(zhuǎn)移支付等合法途徑不能滿足財政需求時，地方政府不得不采用其他途徑增加收入，巨額隱性債務(wù)其實(shí)正是地方財政收入途徑過窄導(dǎo)致的不利后果，近期甚至出現(xiàn)了部分地方政府為填補(bǔ)財政缺口而預(yù)征稅款、濫用行政罰款等明確違法的現(xiàn)象。[20]如果法律不能合理地設(shè)定府際財政關(guān)系，我國地方財政狀況難以得到有效改善，財政違法現(xiàn)象也將隨之繼續(xù)，并嚴(yán)重?fù)p害我國財政法治建設(shè)。

結(jié) 語

隨著法治觀念的深入與納稅人法律意識的提升，人們越來越清晰地認(rèn)識到現(xiàn)代國家中預(yù)算制度的重要作用。然而我國現(xiàn)行預(yù)算制度實(shí)效不彰，預(yù)算缺乏應(yīng)有的法律效力與權(quán)威，財政法治發(fā)展相對滯后。這些現(xiàn)狀與我國法治建設(shè)及社會公眾的要求形成了鮮明反差?？梢哉f我國預(yù)算制度改革勢在必行，此次《預(yù)算法》修改正是良好契機(jī)。本文著重分析的公開性不足、權(quán)力配置失衡、民主偏于形式以及府際關(guān)系模糊等憲法性缺陷正是限制現(xiàn)行預(yù)算制度實(shí)效的決定性因素，因而也是《預(yù)算法》修改過程中應(yīng)當(dāng)著重解決的問題。雖然預(yù)算制度改革受到諸多條件限制，前述問題也不可能經(jīng)由此次《預(yù)算法》修改得以根除，但是筆者認(rèn)為，只要將注意力更多地集中于深層的憲法性缺陷而非表層技術(shù)性漏洞，我國預(yù)算制度便能夠得以逐步完善，并最終推動我國憲政建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

注釋：

① 這一情況在《預(yù)算法》二審時有所改善，第二次審議草案做到了及時向社會公布并引起了熱烈的討論，然而二審草案與初審草案之間進(jìn)行了哪些修改，仍然只能依靠全國人大法律委員會所作匯報中的只言片語加以推測。

② 根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年中央稅收收入為40509．30億元，而地方稅收收入僅為32701．49億元，但是中央本級支出僅為15989．73億元，對地方財政轉(zhuǎn)移支付則高達(dá)32341．09億元。

③ 納稅人訴訟是指以納稅人的身份，針對不符合憲法和法律的不公平稅制、不公平征稅行為特別是政府的違法使用稅款等侵犯國家和社會公共利益的行為向法院提起的訴訟。英、美、法、日等國都建立了類似制度。

④ 世界53個主要國家中，有37個允許地方舉債。

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[18] 全國人民代表大會法律委員會關(guān)于《中華人民共和國預(yù)算法修正案（草案）》修改情況的匯報[EB/OL]．(2012-07-05)[2013-5-3]． http://www．npc．gov．cn/npc/fujian/site1/20120706/00247e0e3df711608b451d．doc．

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（責(zé)任編輯：蘇 婷）

D922.21

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1674-8557（2013）04-0072-07

2013-06-09

湯喆峰（1986-），男，江西九江人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院教師。