●本刊編輯部

回顧：《預(yù)算法》實施二十年回眸

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編者按：2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過《預(yù)算法修正案（草案）》，并規(guī)定新《預(yù)算法》于2015年1月1日起施行。至此，歷經(jīng)十年修訂，跨越三屆人大，經(jīng)過四次審議的《預(yù)算法》修正案正式完成?！额A(yù)算法》素來享有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，新修訂的《預(yù)算法》將引領(lǐng)我國新一輪財稅體制改革，為新形勢下經(jīng)濟(jì)發(fā)展推波助力。如何認(rèn)識新《預(yù)算法》？本期專題從《預(yù)算法》修訂歷程回顧、新《預(yù)算法》解讀、專家訪談等多視角進(jìn)行深入探討，為各地積極貫徹落實新法，深入推動財稅體制改革提供指導(dǎo)。

自1994年3月22日八屆全國人大第二次會議通過《中華人民共和國預(yù)算法》以來，《預(yù)算法》在我國施行已經(jīng)整整二十年。順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，《預(yù)算法》在規(guī)范政府預(yù)算管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)形勢不斷變化，國家改革的不斷深入，《預(yù)算法》已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢需要。

《預(yù)算法》實施以來，期間經(jīng)歷多次審議修訂，終于在十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過，完成了《預(yù)算法》的首次大修?；仡欉@一歷程，對進(jìn)一步完善我國預(yù)算管理體制，全面深入推進(jìn)財稅體制改革具有重要意義。

醞釀：新中國第一部《預(yù)算法》

在1994年之前，我國并沒有一部完整而正式的規(guī)范預(yù)算行為的法律——《預(yù)算法》。新中國成立以來，在預(yù)算管理方面僅頒發(fā)過兩個行政法規(guī)：1951年由中央人民政府政務(wù)院頒布的《預(yù)算決算暫行條例》和1991年國務(wù)院頒布的《國家預(yù)算管理條例》。但由于這兩部法規(guī)的法律階次均不高，法律效力有限，難以對預(yù)算管理發(fā)揮真正的規(guī)范和約束作用。預(yù)算立法滯后，十分不利于預(yù)算職能發(fā)揮和國家宏觀調(diào)控運(yùn)行，某種程度上抑制了我國經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。

1988年，加快預(yù)算立法的呼聲漸起。七屆全國人大一次會議上，有32名代表提出了加快制定《預(yù)算法》的議案；此后歷次全國人大和政協(xié)會議上，都有不少代表委員提出關(guān)于預(yù)算立法的議案和提案。

事實上，早在1980年財政部就組織力量起草了《預(yù)算法》，但因條件不成熟而擱置。1989年，財政部根據(jù)全國人大常委會和國務(wù)院立法規(guī)劃要求，重新起草了《預(yù)算法》，幾經(jīng)修改，最終形成《預(yù)算法（草案）》，并于1990年1月報國務(wù)院審議?？紤]到財政體制尚不健全及各種變化因素影響，國務(wù)院在審議草案時，決定先以預(yù)算條例的形式頒發(fā)，再總結(jié)經(jīng)驗不斷完善。這即是1991年國務(wù)院出臺的《國家預(yù)算管理條例》，于1992年1月1日起施行。

1993年以后，預(yù)算立法步伐加快。《預(yù)算法》被列入《八屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，財政部在總結(jié)《國家預(yù)算管理條例》實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于1993年 8月完成《預(yù)算法（草案）》，并于9月提交國務(wù)院審議。1993年10月，八屆全國人大常委會四次會議對《中華人民共和國預(yù)算法（草案）》進(jìn)行了認(rèn)真審議和修改。1994年，八屆全國人大二次會議審議通過了《預(yù)算法》，并于1995年1月1日起施行。至此，新中國第一部規(guī)范預(yù)算行為的法律正式出臺。

《預(yù)算法》總結(jié)了新中國成立以來的預(yù)算管理經(jīng)驗，從預(yù)算管理職權(quán)劃分、預(yù)算審批、財政赤字、預(yù)算管理體制、預(yù)算調(diào)整等方面做出了明確的法律規(guī)定，構(gòu)建了系統(tǒng)規(guī)范的預(yù)算管理體制，有效強(qiáng)化了預(yù)算法律約束機(jī)制，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革發(fā)揮了重要作用。

完善：十年修訂之路

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財政體制建立，《預(yù)算法》在實施多年后，其問題和弊病逐漸彰顯，已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。步入21世紀(jì)以后，不少專家學(xué)者逐漸認(rèn)識并反映現(xiàn)行《預(yù)算法》中存在的問題。高培勇在《我們期待一部怎樣的預(yù)算法？》一文中提到：“事實上，這幾年來，主客觀兩個方面的巨大變化，已經(jīng)一再向我們提出修訂《預(yù)算法》的要求?！倍鴮嶋H上在 2000年，就有研究者發(fā)出關(guān)于修改《預(yù)算法》的聲音與建議，提出《預(yù)算法》要順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律做出相應(yīng)的調(diào)整與改革。

2004年，時值《預(yù)算法》實施整整十年，《預(yù)算法》修訂再次納入十屆全國人大的立法規(guī)劃，由預(yù)算工委承擔(dān)《預(yù)算法》修訂起草任務(wù)組織單位，《預(yù)算法》修訂被正式提上日程。此次修訂的核心思路是，新的《預(yù)算法》將真正實行部門預(yù)算。

2006年，由全國人大預(yù)算工委牽頭起草了《預(yù)算法》修正案第一稿。但該草案在征求意見中因分歧太大，未能在人大常委會上進(jìn)行審議，《預(yù)算法》修法也隨之?dāng)R置。

2009年，《預(yù)算法》修訂工作再次啟動，但起草單位變成了兩家，分別由財政部和全國人大同時起草修改稿，最后將各自起草稿匯集到一起，進(jìn)行討論征求意見。修改稿綜合了雙方修改意見，最終形成《預(yù)算法》修正案第二稿，并從2010年3月至5月在全國各省、市、自治區(qū)以及中央部門、社會團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行征求意見。

原計劃2010年提交全國人大常委審議的修正稿，后又因為一些部門存在分歧意見而被推遲初審。由人大和財政部共同參與的《預(yù)算法》修訂工作被移交給國務(wù)院法制辦，直到2011年11月，《預(yù)算法修正案（草案）》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，并決定提交全國人大常委會審議。然而，初審后的《預(yù)算法修正（草案）》并沒有對外公開。

直到2012年6月，十一屆全國人大常委會對 《預(yù)算法修正案 （草案）》進(jìn)行二審，并在其官網(wǎng)上對外公開征集意見。二審稿在征求意見時收到了30多萬條回復(fù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)打破了全國人大立法史上單項立法征求意見數(shù)紀(jì)錄。由于對《預(yù)算法》修改稿爭議過大，其修訂進(jìn)程再次陷入停滯狀態(tài)。部分專家認(rèn)為，二審稿在程序法層面（即技術(shù)層面）做了較多修改，但在基本法層面并未有太多調(diào)整，未觸及財政體制問題，特別是此前討論較多的地方政府發(fā)債問題。

2013年10月召開的十八屆三中全會為重啟《預(yù)算法》修訂提供了新的契機(jī)，有力地推進(jìn)了《預(yù)算法》三審、四審進(jìn)程。2014年4月提交全國人大常委審議的《預(yù)算法》三審稿實現(xiàn)了若干重大修改，如：明確“四本賬”定義，確定全口徑預(yù)算體系；地方債開閘；“三公”經(jīng)費(fèi)、政府采購等全部納入預(yù)算公開范圍；強(qiáng)化人大預(yù)算審查權(quán)等。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《預(yù)算法》四審稿，新《預(yù)算法》于2015年1月1日起施行。至此，《預(yù)算法》修訂工作正式完成。新《預(yù)算法》充分體現(xiàn)了全面深化財稅改革總體要求，實現(xiàn)了幾方面重大突破：一是預(yù)算公開首次入法，要求健全透明預(yù)算制度；二是在預(yù)算控制方式上，改變過去“收支平衡”的規(guī)定，轉(zhuǎn)為建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和財政宏觀調(diào)控的需要；三是鑒于已形成的大規(guī)模地方政府債務(wù)，允許地方政府舉借債務(wù)，但需嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險；四是完善轉(zhuǎn)移支付制度，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制?！?/p>

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我國《預(yù)算法》實施及修訂歷程

1994年3月22日，《中華人民共和國預(yù)算法》通過全國人民代表大會第二次會議，并于1995年1月1日起施行。作為我國第一部規(guī)范預(yù)算行為的法律，它改變了我國預(yù)算管理無法可依的狀況，標(biāo)志著我國預(yù)算管理納入法制化軌道。

2004年，《預(yù)算法》修訂首次列入全國人大的立法規(guī)劃，修訂工作由人大牽頭，并成立《預(yù)算法》修訂領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，正式啟動《預(yù)算法》修訂工作。

2006年，全國人大預(yù)算工委牽頭起草了《預(yù)算法》修正案第一稿。但由于各部門意見不統(tǒng)一等原因，此次修訂最終擱置。

2009年2月，《預(yù)算法》修訂小組再次組建，由全國人大常委會預(yù)工委、財政部、審計署等部門成立了《預(yù)算法》修訂領(lǐng)導(dǎo)小組，重啟《預(yù)算法》修訂。

2011年11月，《預(yù)算法修正案（草案）》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，并決定提交全國人大常委會審議。

2011年12月31日，十一屆全國人大常委會第24次會議初次審議 《預(yù)算法修正案 （草案）》，但草案并未對外公開。

2012年6月，十一屆全國人大常委會第27次會議二次審議《預(yù)算法修正案（草案）》，并對外公開征集意見，征得意見數(shù)超過33萬多條，打破了全國人大立法史上單項立法征求意見數(shù)紀(jì)錄。

2013年8月，原定三審的《預(yù)算法修正案（草案）》“缺席”十二屆全國人大常委會四次會議，三審延期。

2014年4月21日，十二屆全國人大常委會第八次會議三次審議 《預(yù)算法修正案 （草案）》。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過 《預(yù)算法修正案 （草案）》，新《預(yù)算法》于2015年1月1日起施行。至此，《預(yù)算法》完成首次大修。