韓述欽

(河南省新鄭監(jiān)獄，河南鄭州451150)

2012年10月23日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第一次全體會(huì)議。會(huì)議認(rèn)為隨著《刑事訴訟法》的修改，現(xiàn)行的《監(jiān)獄法》等七部法律的18個(gè)條款，有與修改后的《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定不一致、不銜接之處，需要進(jìn)行修改。2012年10月26日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議發(fā)布了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法〉的決定》，《決定》對(duì)《監(jiān)獄法》的7個(gè)條文做了修改。自《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》修改至《監(jiān)獄法》修訂發(fā)布僅歷時(shí)7個(gè)月，效率不可謂不高，但高效率并不必然導(dǎo)致高效益、高質(zhì)量。本次修改并沒(méi)有解決《監(jiān)獄法》修改應(yīng)該解決的問(wèn)題。本次修改完全是因應(yīng)《刑事訴訟法》的銜接，我們稱(chēng)這種修改為因應(yīng)性修改。因應(yīng)性修改有其必要性也有其可行性，但因應(yīng)性修改是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的缺乏宏觀設(shè)計(jì)的修改，并沒(méi)有觸及《監(jiān)獄法》在國(guó)家法律體系的定位問(wèn)題，并沒(méi)有回應(yīng)《監(jiān)獄法》頒布18年來(lái)累積的制度需求，沒(méi)有對(duì)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行切合實(shí)際的配置，沒(méi)有設(shè)計(jì)權(quán)利受到損害的救濟(jì)途徑，因此，作者認(rèn)為《監(jiān)獄法》此次修訂只能算一次小修，并且此種因應(yīng)性修改并非《監(jiān)獄法》修改的正途，或者說(shuō)因應(yīng)性修改并非《監(jiān)獄法》修改的唯一路徑。

一、《監(jiān)獄法》修改應(yīng)注重自身在國(guó)家法律體系中的定位

《監(jiān)獄法》1994年12月29日公布時(shí)，中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系尚未形成?！侗O(jiān)獄法》究竟是一部什么性質(zhì)的法的問(wèn)題并沒(méi)有根本解決。有人主張《監(jiān)獄法》是基本法，但基本法應(yīng)由全國(guó)人大頒布，《監(jiān)獄法》是由全國(guó)人大常委會(huì)頒布的，故《監(jiān)獄法》不能算是基本法。有人說(shuō)《監(jiān)獄法》是執(zhí)行法，是刑法的執(zhí)行法，與《刑法》、《刑事訴訟法》共同構(gòu)成我國(guó)完整的刑事法律制度。但這只是監(jiān)獄工作者的一廂情愿，并未得到大多數(shù)學(xué)者的一致認(rèn)可，并且依照實(shí)體法——程序法——執(zhí)行法這種模式構(gòu)造的法律體系即使是在歐洲大陸法系國(guó)家也并不多見(jiàn)。監(jiān)獄是國(guó)家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，但并非國(guó)家的刑法執(zhí)行機(jī)關(guān)，刑罰決不是刑法的全部。若要正確確定《監(jiān)獄法》在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的位置，決不能自說(shuō)自話，應(yīng)該弄清楚中國(guó)法律體系的頂層設(shè)計(jì)者對(duì)《監(jiān)獄法》的定位。要弄清楚這三個(gè)問(wèn)題，要認(rèn)真研究三個(gè)白皮書(shū)即《中國(guó)的法治建設(shè)》白皮書(shū)(2008年2月28日由國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表)、《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)(2011年10月27日由國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表)、《中國(guó)的司法改革》白皮書(shū)(2012年10月9日由國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表)。這三個(gè)白皮書(shū)對(duì)《監(jiān)獄法》都有定位，并且定位是一貫的。2008年的《中國(guó)的法治建設(shè)》白皮書(shū)把《監(jiān)獄法》定位于行政法，作為79部行政法之一，列于第35位，與《公安派出所組織條例》、《公務(wù)員法》、《警察法》、《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》等行政法并列?！?〕2011年10月《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)對(duì)《刑法》、《刑事訴訟法》均有專(zhuān)段論述，而對(duì)《監(jiān)獄法》的定位則是在《行政法》一段，對(duì)2008年白皮書(shū)對(duì)《監(jiān)獄法》的定位進(jìn)行了進(jìn)一步確認(rèn)。并明確指出，行政法是關(guān)于行政權(quán)的授予、行政權(quán)的行使以及對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督的法律規(guī)范，調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間，因行政管理活動(dòng)發(fā)生的關(guān)系遵循職權(quán)法定、程序法定、公正公開(kāi)、有效監(jiān)督等原則，既保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，又注重保障公民、法人和其他組織的權(quán)利。〔2〕2012年10月的《中國(guó)的司法改革》白皮書(shū)中將人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)作為中國(guó)司法體系的三大支柱，對(duì)監(jiān)獄并沒(méi)有做相應(yīng)的定位，只是在擴(kuò)大司法公開(kāi)部分提到“公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)將主要職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果及警務(wù)工作紀(jì)律向社會(huì)廣泛公開(kāi)”;在加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督部分提到“加強(qiáng)對(duì)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)的法律監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，探索建立刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督機(jī)制，開(kāi)展保外就醫(yī)、看守所械具和禁閉使用情況專(zhuān)項(xiàng)檢查”。第(八)部分完善服刑人員社區(qū)矯正和刑滿釋放人員幫扶制度，主要是針對(duì)監(jiān)獄具體工作內(nèi)容的?！?〕綜上所述，應(yīng)放棄對(duì)《監(jiān)獄法》不切實(shí)際的定位，把《監(jiān)獄法》定位于行政法，在正確定位的基礎(chǔ)上開(kāi)展《監(jiān)獄法》的修改和修訂及相關(guān)的研究。

二、監(jiān)獄法修改應(yīng)回應(yīng)《監(jiān)獄法》頒布18年來(lái)累積的制度需求

監(jiān)獄法頒布18年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的形成。監(jiān)獄法頒布后《憲法》已經(jīng)進(jìn)行了兩次修訂。1999年的憲法修正案規(guī)定了國(guó)家實(shí)行依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，提出了依法治國(guó)的治國(guó)方略。2004年1月憲法修訂案規(guī)定了公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)，國(guó)家尊重和保障人權(quán)等，在這期間中國(guó)參加了22項(xiàng)國(guó)際人權(quán)公約。1996年頒布了新的《刑事訴訟法》，2012年3月對(duì)《刑事訴訟法》進(jìn)行了全面的修改，在《刑事訴訟法》中第一次將尊重和保障人權(quán)寫(xiě)入總則，確立了不得強(qiáng)迫自證其罪的原則，制定了非法證據(jù)的排除規(guī)則。1997年頒布了新《刑法》。截至2011年，共頒布了8個(gè)刑法修正案。頒布了《人民警察法》、《公務(wù)員法》、《律師法》、《職業(yè)教育法》、《義務(wù)教育法》、《國(guó)家賠償法》。這個(gè)時(shí)期國(guó)家突出加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法。堅(jiān)持以人為本，圍繞保障和改善民生，在促進(jìn)社會(huì)事業(yè)、健全社會(huì)保障、創(chuàng)新社會(huì)管理等方面，逐步完善勞動(dòng)就業(yè)、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、收入分配，教育、醫(yī)療、住房以及社會(huì)組織等法律制度，不斷創(chuàng)新社會(huì)管理的體制機(jī)制，深入推進(jìn)社會(huì)事業(yè)建設(shè)。以上制度環(huán)境的變化，累積了許多對(duì)《監(jiān)獄法》的制度需求。比如對(duì)監(jiān)獄在押罪犯的法律援助，罪犯的醫(yī)療救治問(wèn)題，罪犯出獄后的醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助問(wèn)題，對(duì)刑滿釋放人員的幫扶教育問(wèn)題，這些問(wèn)題都要通過(guò)對(duì)《監(jiān)獄法》的修改加以解決。

三、《監(jiān)獄法》應(yīng)對(duì)法律主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行切合實(shí)際的配置

《監(jiān)獄法》中對(duì)警察和罪犯這兩大主體的權(quán)利義務(wù)配置有一定程度的偏差。20世紀(jì)90年代初，國(guó)務(wù)院發(fā)表了《中國(guó)改造罪犯狀況白皮書(shū)》，在許多國(guó)際會(huì)議上，中國(guó)的監(jiān)獄工作受到普遍關(guān)注和好評(píng)。但是也有一些別有用心的國(guó)家以所謂的“政治犯”、“酷刑”、“監(jiān)獄產(chǎn)品出口”等問(wèn)題對(duì)我國(guó)進(jìn)行攻擊。特別是美國(guó)每年都要以《中國(guó)的人權(quán)狀況》為題對(duì)我國(guó)的監(jiān)獄工作指手畫(huà)腳。所以制定《監(jiān)獄法》時(shí)對(duì)罪犯的權(quán)利保障規(guī)定得多，對(duì)罪犯的義務(wù)規(guī)定得過(guò)少。而另一個(gè)方面對(duì)監(jiān)獄人民警察的權(quán)力規(guī)定得少，而義務(wù)規(guī)定過(guò)多。根據(jù)法理學(xué)的一般原理，對(duì)公權(quán)力沒(méi)有規(guī)定即禁止，對(duì)私權(quán)利沒(méi)有限制即自由，故《監(jiān)獄法》實(shí)施后，罪犯片面強(qiáng)調(diào)權(quán)利的多，講義務(wù)的少;警察權(quán)力限制較多，義務(wù)較多;工作受到影響，可以說(shuō)是動(dòng)輒得咎。罪犯的畸形維權(quán)，使警察戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢如臨深淵、如履薄冰，甚至出現(xiàn)罪犯公開(kāi)辱罵警察的現(xiàn)象，各種懲戒性的手段都被束之高閣。比如出現(xiàn)罪犯非正常死亡或正常死亡事件，罪犯及罪犯親屬和媒體經(jīng)常借機(jī)大肆炒作，彌天要價(jià)，獅子大開(kāi)口，并以上訪要脅監(jiān)獄機(jī)關(guān)。上級(jí)機(jī)關(guān)此時(shí)也往往不堅(jiān)持原則，以息事寧人為目標(biāo)，這樣造成監(jiān)獄處于被動(dòng)狀態(tài)。監(jiān)獄作為司法行政機(jī)關(guān)，作為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的公信力受到很大的破壞。任何一部法律都應(yīng)該較為平衡地配置權(quán)利和義務(wù)，不允許只享受權(quán)利不履行義務(wù)，也不能只履行義務(wù)而不享有權(quán)利。監(jiān)獄人民警察作為行政行為的一方當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)具有法定的權(quán)力，這種權(quán)力應(yīng)該能夠保證其有效地完成改造、矯正、重塑罪犯的任務(wù)。能夠保證行政行為具有必要的公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力。麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第五十一篇中精辟地指出:“假如人都是神，那么政府就沒(méi)有必要存在了，如果能夠以神來(lái)統(tǒng)治人，那么無(wú)論外部或內(nèi)部的政府的制約也就沒(méi)有必要存在了。要形成一個(gè)以人管理人的政府，其最大的困難在于，你首先必須使政府能夠控制被統(tǒng)治者;其次必須迫使政府控制自己?！薄?〕罪犯作為行政相對(duì)方，有其法定的義務(wù)。行政法律關(guān)系不同于民事法律關(guān)系，雙方當(dāng)事人的法律地位是不平等的:一方享有國(guó)家的行政權(quán)，能依法對(duì)對(duì)方當(dāng)事人實(shí)施管理，作出影響對(duì)方當(dāng)事人權(quán)益的行政行為;而另一方當(dāng)事人則有義務(wù)服從管理，依法履行相應(yīng)行政行為確定的義務(wù)?！?〕當(dāng)前部分罪犯沒(méi)有身份意識(shí)，以為監(jiān)獄人民警察只能科學(xué)文明管理而不應(yīng)該依法嚴(yán)格管理，不應(yīng)該執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，警察嚴(yán)格管理罪犯就鼓動(dòng)家人聯(lián)絡(luò)媒體進(jìn)行所謂的維權(quán)上訪?！侗O(jiān)獄法》如果不對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系加以明確和平衡，監(jiān)獄作為國(guó)家暴力機(jī)器的功能將不能充分得以發(fā)揮;監(jiān)獄懲罰犯罪、改造罪犯，預(yù)防和減少犯罪的目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

四、監(jiān)獄人民警察的權(quán)利缺乏救濟(jì)的途徑

《監(jiān)獄法》中規(guī)定了廣泛的各個(gè)主體的權(quán)利，但對(duì)權(quán)利的實(shí)施過(guò)程中遇到困難時(shí)或權(quán)利受到損害時(shí)如何維護(hù)自身的權(quán)利缺乏救濟(jì)的途徑。法律諺語(yǔ)說(shuō):“不能得到救濟(jì)的權(quán)利就不是權(quán)利，只是畫(huà)在紙上不能充饑的餅?！碑?dāng)前罪犯在監(jiān)獄中受到錯(cuò)誤對(duì)待有諸多的救濟(jì)途徑，但監(jiān)獄人民警察的權(quán)利受到損害時(shí)卻不能得到有效的救濟(jì)。罪犯的生命健康權(quán)、心理健康權(quán)能得到有效的保障，而警察的生命健康權(quán)、心理健康權(quán)成了無(wú)人過(guò)問(wèn)的空白地帶。監(jiān)獄人民警察超體力、超負(fù)荷地運(yùn)轉(zhuǎn)，不能得到有效的休整，如果警察稍有怨言，就會(huì)被領(lǐng)導(dǎo)扣上各種帽子。另外警察的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)既無(wú)法化解，又無(wú)法規(guī)避。刑法上監(jiān)獄工作人員的專(zhuān)有罪名有私放在押人員罪，失職致使在押人員脫逃罪，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪，虐待被監(jiān)管人員罪等共4種。其中部分罪實(shí)行嚴(yán)格無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，只要發(fā)生后果，就會(huì)用后果倒推出警察有罪。如失職致使在押人員脫逃罪，只要發(fā)生罪犯脫逃，必然有警察受到刑事追究。近年來(lái)不斷發(fā)生此類(lèi)事件。客觀上講，只要有罪犯被關(guān)押，就可能出現(xiàn)罪犯脫逃，這是一種幾乎不可避免的事件，但現(xiàn)在處理的原則是:“跑了人要下課(不管什么原因)，死了人要說(shuō)事(不管是正常死亡，還是非正常死亡)，出了事要丟人?！北O(jiān)獄到了不敢出事、出不起事的地步。監(jiān)獄人民警察頭上時(shí)刻懸著一把“達(dá)摩克里斯”之劍，不知什么時(shí)候會(huì)掉下來(lái)。全國(guó)近30萬(wàn)監(jiān)獄人民警察時(shí)刻生活在憂心忡忡之中，許多人心理高度緊張，處于應(yīng)激狀態(tài)，對(duì)身心健康造成了極大的影響。

五、《監(jiān)獄法》修改勢(shì)在必行，刻不容緩

2012年12月4日，中共中央總書(shū)記習(xí)近平同志在《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》中指出:“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力;努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好的法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。我們要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn);堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！薄?〕法治有兩方面的涵義，已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律。英國(guó)著名學(xué)者哈耶克認(rèn)為:“法治的意思就是指政府的一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)?！薄侗O(jiān)獄法》已實(shí)施18年，已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)的法律體系已完善，這都為監(jiān)獄法的全面修改創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。黨的十八大已勝利召開(kāi)，依法治國(guó)的治國(guó)方略將堅(jiān)定不移地執(zhí)行下去。為了迅速結(jié)束警察執(zhí)法時(shí)由于過(guò)分考慮罪犯的權(quán)益，在執(zhí)法過(guò)程中畏首畏尾、投鼠忌器的狀態(tài)，為了使目前監(jiān)管、教育、改造工作陷入“監(jiān)獄不像監(jiān)獄，警察不像警察，罪犯不像罪犯”的怪圈的現(xiàn)象不再持續(xù)下去，《監(jiān)獄法》全方位的修改刻不容緩，勢(shì)在必行。

《周易·系辭傳下》有云:危者，安其位者也;亡者，保其存者也;亂者，有其治者也。是故君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，是以身安而后國(guó)家可保也。《易》曰:“其亡其亡，系于苞桑，作《易》者，其有憂患乎?”〔7〕我們監(jiān)獄人民警察對(duì)監(jiān)獄工作的改革和發(fā)展要有冷靜的頭腦，清醒的認(rèn)識(shí)和憂患意識(shí)，以負(fù)責(zé)任的心態(tài)去呼喚《監(jiān)獄法》的修改和完善，爭(zhēng)取監(jiān)獄有一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境，為建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明的全面的小康社會(huì)而努力。

〔1〕國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的法治建設(shè)白皮書(shū)〔M〕.北京:人民出版社，2008.

〔2〕國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系白皮書(shū)〔M〕.北京:人民出版社，2011.

〔3〕國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的司法改革白皮書(shū)〔M〕.北京:人民出版社，2012.

〔4〕〔美〕漢密爾頓·杰伊·麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集〔M〕.北京:商務(wù)印書(shū)館，1980.264.

〔5〕姜明安.行政法與行政訴訟法〔M〕.北京:高等教育出版社，2002.133.

〔6〕習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實(shí)施30周年大會(huì)上的講話〔J〕.人民日?qǐng)?bào)，2012－12－04.

〔7〕楊天才，張善文.周易〔M〕.北京:中華書(shū)局，2011.622.