涂永前 張慶慶

一、問題的提出

近些年來，頻繁發(fā)生的不安全食品事件已經(jīng)使得食品安全問題成為我國民眾最為關(guān)切的民生問題。我們的生命健康正受到各種各樣的潛在威脅，不安全食品就是其中一個重要的罪魁禍?zhǔn)住＂俳鼛啄晡覈澄镏卸静±龜?shù)及死亡人數(shù)的相關(guān)情況，見我國衛(wèi)生部官方網(wǎng)站。食品安全事故發(fā)生主要源于食源性疾病，為什么食源性疾病能夠在我國頻繁大范圍發(fā)生，有人指責(zé)作為監(jiān)管者的政府監(jiān)管不到位，有人指責(zé)無良企業(yè)沒有社會責(zé)任意識，有人指責(zé)我國食品安全立法存在重大缺陷，也有人指責(zé)現(xiàn)行立法對不安全食品提供者的懲罰不力、沒有起到法律的應(yīng)有威懾作用，等等，諸多指責(zé)都有一定的理由和根據(jù)。然而，據(jù)2009年－2010年的統(tǒng)計，中國內(nèi)地供香港、澳門以及出口美國、歐盟和日本的食品安全率極高，超過同期對自美國和歐盟進(jìn)口食品的抽檢合格率?！?〕但是，為什么我國國內(nèi)有關(guān)食品安全的事故頻發(fā)呢?眾所周知，出口食品要遵守的是他國或地區(qū)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，或者采用被廣泛采納的國際標(biāo)準(zhǔn)，食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者如果提供超標(biāo)的不安全食品，其后果可想而知。從以上信息可知，中國在食品出口領(lǐng)域的安全標(biāo)準(zhǔn)及合格率明顯要高于國內(nèi)流通的食品。這一切皆因出口食品監(jiān)管體系明顯較國內(nèi)嚴(yán)格，評估標(biāo)準(zhǔn)也明顯復(fù)雜得多。因此，我國國內(nèi)食品安全問題相較于中國食品出口領(lǐng)域的問題要嚴(yán)峻得多。

既然很多食品都存在國際標(biāo)準(zhǔn)，為什么我國卻沒有在國內(nèi)明確采用并廣泛執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)呢?難道一定要把國內(nèi)流通的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和出口食品的安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人為區(qū)分開來，非要搞雙重標(biāo)準(zhǔn)嗎?本文通過對我國《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》及《食品安全法》等法律法規(guī)中有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)及國際標(biāo)準(zhǔn)問題的文本研究，以及對國際標(biāo)準(zhǔn)在一些國家的適用之比較法研究，探尋我國在對待食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)適用上應(yīng)該采取的態(tài)度、原則、步驟及具體完善路徑。

二、我國法律中對食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)所采取的態(tài)度

關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)以及國際標(biāo)準(zhǔn)的界定，目前主要有《標(biāo)準(zhǔn)化法》及《產(chǎn)品質(zhì)量法》相關(guān)條款進(jìn)行了規(guī)定。涉及到食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定，還會涉及到專門的法律規(guī)定，例如《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《動物防疫法》、《食品安全法》等法律法規(guī)及其司法解釋。

我國對于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)及國際標(biāo)準(zhǔn)的立法態(tài)度，可以通過以下主要法律條文進(jìn)行廓清。例如我國《標(biāo)準(zhǔn)化法》第7條規(guī)定:“國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)?！备鶕?jù)該條可知，涉及人身安全的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、藥品標(biāo)準(zhǔn)、獸藥標(biāo)準(zhǔn);產(chǎn)品及產(chǎn)品儲運(yùn)和使用的安全、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，勞動安全、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)輸安全標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等等都屬于要適用國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的范疇。該法第14條明確規(guī)定:“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行。不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，禁止生產(chǎn)、銷售和進(jìn)口?！逼鋵?shí)，國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)屬于最低質(zhì)量安全要求，所以該法第6條規(guī)定:“已有國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，國家鼓勵企業(yè)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)內(nèi)部適用?！倍鴮H標(biāo)準(zhǔn)，我國《標(biāo)準(zhǔn)化法》第4條明確規(guī)定:“國家鼓勵積極采用國際標(biāo)準(zhǔn)?！蔽覈懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第6條規(guī)定:“國家鼓勵推行科學(xué)的質(zhì)量管理方法，采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，鼓勵企業(yè)產(chǎn)品達(dá)到或超過行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)。對產(chǎn)品質(zhì)量管理先進(jìn)和產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)到國際先進(jìn)水平、成績顯著的單位和個人給予獎勵?！蔽覈妒称钒踩ā返?3條規(guī)定:“制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估結(jié)果，參照相關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)和國際食品安全風(fēng)險評估結(jié)果，并廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者的意見?！?/p>

從立法法原理及所制定法律的覆蓋范圍角度來講，在食品安全標(biāo)準(zhǔn)問題上，以上《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》兩法中的相關(guān)規(guī)定相當(dāng)于《食品安全法》中相關(guān)規(guī)定的上位法，前述兩個法律就標(biāo)準(zhǔn)問題所做的規(guī)定是沒有更為具體的立法條文時才適用，如果后者就相關(guān)具體問題進(jìn)行更為細(xì)致的規(guī)定，則依照后者;如果后者沒有就相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行具體規(guī)定，則依照前述兩法律的規(guī)定來適用法律。通過對以上法律條文的話語分析，就國家標(biāo)準(zhǔn)及國際標(biāo)準(zhǔn)問題的適用上，我們可以得出以下結(jié)論:首先，我國優(yōu)先采用的是國家標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然國家標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)，也是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn);其次，國家對國際標(biāo)準(zhǔn)的態(tài)度是鼓勵、支持和獎勵;第三，具體到食品安全標(biāo)準(zhǔn)方面，國際標(biāo)準(zhǔn)僅僅起到參考作用;第四，國家鼓勵產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)、甚至國際標(biāo)準(zhǔn)，但是具體到《食品安全法》中，國際標(biāo)準(zhǔn)僅僅是參考，而對于一些暫時沒有國際標(biāo)準(zhǔn)但卻有相關(guān)其他國家或區(qū)域性食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，則根本沒有明確提及其可資參考。

以下將就我國食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)的適用情況，其他國家對待食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)的立法態(tài)度，WTO背景下國際食品法典委員會 (Codex Alimentarius Commission，以下簡稱“CAC”)所制定的食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)范本—— 《國際食品法典》(Codex)以及其他國際動植物衛(wèi)生組織所制定的國際組織標(biāo)準(zhǔn)等在國際食品貿(mào)易爭端解決中的適用情況進(jìn)行深入研究，探尋食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)未來在我國的適用及立法完善。

三、食品安全標(biāo)準(zhǔn)的國際比較:以農(nóng)藥最大殘留限量 (MRLs)為例

根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》，我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)最高制定機(jī)構(gòu)應(yīng)該是國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會，在《食品安全法》頒布之前，農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部也有權(quán)制定在全國施行的要求較低的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn);《食品安全法》頒布后，該法第23條規(guī)定:“食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會審查通過。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家以及國務(wù)院有關(guān)部門的代表組成?！钡?，沒有法律條款對之前其他部委各自頒行的國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理整合，所以實(shí)踐中仍舊是標(biāo)準(zhǔn)林立，混亂叢生。這種局面明顯是導(dǎo)致我國食品標(biāo)準(zhǔn)與食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的程度一直很低的主要原因。目前，就所有產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)的接軌程度來說，我國只有40%等同采用了國際標(biāo)準(zhǔn)，具體到食品行業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)對國際標(biāo)準(zhǔn)的采標(biāo)率僅為14.63%。在與食品安全衛(wèi)生國際標(biāo)準(zhǔn)接軌方面，“早在20世紀(jì)80年代初，英、法、德等國家采用國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)80%，日本國家標(biāo)準(zhǔn)有90%以上采用國際標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國家目前采用國際標(biāo)準(zhǔn)的面更廣，某些標(biāo)準(zhǔn)甚至高于現(xiàn)行的CAC標(biāo)準(zhǔn)水平?！薄?〕我國食品安全衛(wèi)生國家標(biāo)準(zhǔn)對相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的接受度與發(fā)達(dá)國家的差距由此可見一斑。

從食品安全標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)角度來看，食品安全標(biāo)準(zhǔn)大致可以分為以下幾類:食品中有毒有害物質(zhì)限量標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)、食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)、食品安全檢測方法標(biāo)準(zhǔn)、食品安全基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、食品安全控制及管理標(biāo)準(zhǔn)，以及其他標(biāo)準(zhǔn)?！?〕以食品有毒有害物質(zhì)限量標(biāo)準(zhǔn)中的 MRLs標(biāo)準(zhǔn)為例，①食品安全限量標(biāo)準(zhǔn)主要包括農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)、獸藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)、污染物限量標(biāo)準(zhǔn)、生物毒素限量標(biāo)準(zhǔn)、有害微生物限量標(biāo)準(zhǔn)等。目前我國在農(nóng)藥殘留限量國家標(biāo)準(zhǔn)方面僅僅覆蓋了100種污染物，大部分指標(biāo)都集中在六六六、滴滴涕、敵敵畏、樂果、馬拉硫磷等少數(shù)幾種農(nóng)藥，污染物覆蓋面范圍明顯過窄。而近些年來，政府對三農(nóng)問題的重視使得農(nóng)業(yè)的支持力度不斷加大，農(nóng)民增收明顯，隨之對農(nóng)藥的需求量大增，農(nóng)藥品種也在不斷改善，常年用于生產(chǎn)的農(nóng)藥已經(jīng)達(dá)到260個品種，3000多個制劑產(chǎn)品，除了國產(chǎn)農(nóng)藥在我國使用外，還有大批國外進(jìn)口農(nóng)藥在我國使用?！?〕這一情況說明，我們的農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面窄，根本無法緊跟現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，而對于一些國外農(nóng)藥根本就不存在限量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，這方面近乎完全空白。其次，我國的殘留限量指標(biāo)值少。到2004年為止，CAC共制定了210多種農(nóng)藥在農(nóng)產(chǎn)品及食品中的3000多個農(nóng)藥殘留最大限量值;歐盟共制定出了200多種農(nóng)藥活性物質(zhì)在食品中的30000多項(xiàng)農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，其中有3/4以上的MRLs標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在檢測限上;〔5〕美國共制定320多種農(nóng)藥的9600多項(xiàng)最高農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)。而我國國家標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)藥限量的規(guī)定僅涉及136種農(nóng)藥的480項(xiàng)農(nóng)藥殘留限量指標(biāo)，相比這些國家或地區(qū)，我國在這方面無論是MRLs標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量，還是指標(biāo)數(shù)量都少得多。例如以茶葉中的農(nóng)藥MRLs標(biāo)準(zhǔn)為例，我國迄今為止只制定了包括六六六、滴滴涕等在內(nèi)的9項(xiàng)農(nóng)藥MRLs值，而日本對茶葉農(nóng)藥殘留的MRLs值多達(dá)276項(xiàng)，歐盟則多達(dá)153項(xiàng)?！?〕第三，我國的MRLs標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，農(nóng)藥MRLs標(biāo)準(zhǔn)對糧食、蔬菜和水果等食品的限定不如CAC、歐盟、美國和加拿大標(biāo)準(zhǔn)中具體。CAC、歐盟、美國和加拿大在農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的食品詳細(xì)劃分到具體的每一種糧食、蔬菜、水果品種。例如在我國國家標(biāo)準(zhǔn)中樂果在蔬菜上的MRLs值統(tǒng)一限定為1mg/kg，而CAC國際標(biāo)準(zhǔn)中針對菠菜、番茄、胡蘿卜等蔬菜品種制定了不同的農(nóng)藥樂果MRLs標(biāo)準(zhǔn)。歐盟、美國、加拿大及澳大利亞等發(fā)達(dá)國家的食品分類及各種農(nóng)藥限量標(biāo)準(zhǔn)其專業(yè)程度及標(biāo)準(zhǔn)都比我國要精細(xì)得多，②相關(guān)數(shù)據(jù)，參見馬愛進(jìn)《中外食品中農(nóng)藥殘留量標(biāo)準(zhǔn)差異的研究》，《中國食物與營養(yǎng)》，2008年第1期;周才瓊主編《食品標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)》，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2009年，199頁。很明顯，我國針對具體食品制定農(nóng)藥MRLs標(biāo)準(zhǔn)尚處在初級階段。

盡管我國食品中農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)部分與CAC、歐盟、美國或加拿大規(guī)定的農(nóng)藥殘留限量指標(biāo)相同或一致，有極個別的甚至超過國際標(biāo)準(zhǔn)或一些發(fā)達(dá)國家制定的標(biāo)準(zhǔn)，但總體上來看我國的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)與CAC、歐盟、美國和加拿大等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的農(nóng)藥殘留MRLs標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)藥限量指標(biāo)數(shù)量、食品限定范圍、農(nóng)藥種類限定、限量指標(biāo)值等各方面存在較大差距，存在農(nóng)藥殘留限量指標(biāo)較少、食品限定過于籠統(tǒng)、限定的農(nóng)藥品種較少、有些限量指標(biāo)高等問題?！?〕

總之，我國對食品安全標(biāo)準(zhǔn)國際化立法的相對局限性的現(xiàn)狀，直接導(dǎo)致了我國目前現(xiàn)行食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)與國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)相比顯得明顯滯后。

四、食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)—— 《國際食品法典》在WTO爭端解決中的法律地位

食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)在協(xié)調(diào)國際貿(mào)易、消除貿(mào)易技術(shù)壁壘中發(fā)揮著重要作用，協(xié)調(diào)一致的食品國際標(biāo)準(zhǔn)可以起到降低或消除動物衛(wèi)生、植物衛(wèi)生和其他技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)成為國際貿(mào)易壁壘的風(fēng)險。涉及到食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，CAC的地位極其重要，該委員會是由聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)和世界衛(wèi)生組織 (WHO)共同建立，以保障消費(fèi)者的健康和確保食品貿(mào)易公平為宗旨的一個制定國際食品標(biāo)準(zhǔn)的政府間組織。目前CAC已有181個成員國和1個成員國組織 (歐盟)加入，覆蓋全球99%的人口。其制定的《國際食品安全法典》得到世界各國廣泛認(rèn)可，所有《國際食品法典》標(biāo)準(zhǔn)都主要在其各下屬委員會中討論和制定，然后經(jīng)CAC大會審議后通過。CAC標(biāo)準(zhǔn)都是以科學(xué)為基礎(chǔ)，③制定CAC標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則或規(guī)范的關(guān)鍵因素是采用危害分析和關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制點(diǎn) (HACCP)方法，這一到目前為止最為科學(xué)的方法包括危險性評估、危險性管理和危險性信息。CAC要求所有的分委會介紹其使用的HACCP方法，這些資料是所有未來標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。此外，質(zhì)量保證體系已成為CAC工作的重點(diǎn)，CAC最近通過了應(yīng)用HACCP體系的指南，把HACCP看作是評估危害和建立強(qiáng)調(diào)預(yù)防措施 (而非依賴于最終產(chǎn)品的檢測)的管理體系的一種工具，CAC非常強(qiáng)調(diào)和推薦HACCP與GMP(Good Manufacturing Practice，良好操作規(guī)范)的聯(lián)合使用。并在獲得所有成員國一致同意的基礎(chǔ)上制定出來的。CAC成員國參照和遵循這些標(biāo)準(zhǔn)，既可以避免重復(fù)性工作又可以節(jié)省大量人力和財力，而且有效地減少國際食品貿(mào)易摩擦，促進(jìn)貿(mào)易的公平和公正。近年來，為了適應(yīng)新形勢，該法典一直都在醞釀修改、完善。該國際標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為國際間技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)合格評定以及人類、動植物健康和安全保護(hù)措施的協(xié)調(diào)基礎(chǔ)，是解決國際貿(mào)易爭端的唯一參考依據(jù)。

《國際食品法典》關(guān)涉到所有食品的安全及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，包括食品添加劑、獸藥、殺蟲劑、污染物、分析方法及抽樣，以及衛(wèi)生規(guī)范或準(zhǔn)則。這些規(guī)范或準(zhǔn)則由國際食品規(guī)范委員會、世界動物衛(wèi)生組織 (OIE)及聯(lián)合國糧農(nóng)組織等國際公認(rèn)的機(jī)構(gòu)制定標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)則。雖然這類規(guī)范或準(zhǔn)則本身不具有法律約束力，但得到國際社會成員的一般性認(rèn)可，在國際貿(mào)易當(dāng)中成為廣為接受的規(guī)范，同時也意味著只要這個領(lǐng)域沒有國內(nèi)立法約束，為了保護(hù)世界食品安全及與食物有關(guān)的援助之安全，該組織的標(biāo)準(zhǔn)就可以直接適用。實(shí)際上，《國際食品法典》制定的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)被視為是食品安全領(lǐng)域最為基本的參考標(biāo)準(zhǔn)。盡管是自愿性質(zhì)的，但其適用得到極大激勵，因?yàn)槭称飞a(chǎn)要是達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)就通常會被認(rèn)為是有利于食物出口及可以提升食物出口比例的。

為了確保該組織制定的國際標(biāo)準(zhǔn)在成員國或者貿(mào)易國之間得到有效實(shí)施，WTO的兩個重要協(xié)定專門明確了其在解決國際貿(mào)易爭端中的重要性。例如《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》(TBT)明確指出:當(dāng)WTO成員國需要制定技術(shù)法規(guī)和成員國的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)制定標(biāo)準(zhǔn)時，如果已有相應(yīng)的國際標(biāo)準(zhǔn)或該國際標(biāo)準(zhǔn)即將完成，則成員國必須使用這些國際標(biāo)準(zhǔn)或其相應(yīng)部分作為制定本國技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)?！秳又参镄l(wèi)生檢疫協(xié)議》(SPS)對國際標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)組織的重要性作了更為明確的定義和闡述，要求在不改變各國有關(guān)人類、動植物生命健康的適當(dāng)保護(hù)水平的前提下，成員國間的衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)調(diào)一致，以有關(guān)的國際組織，包括食品法典委員會，世界動物衛(wèi)生組織以及《國際植物保護(hù)公約》(IPPC)框架中的有關(guān)國際和地區(qū)組織所制定的國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議為基礎(chǔ)。符合國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議的SPS措施視為是保護(hù)人類、動物和植物的生命和健康所必需的?！?〕

在WTO《動植物衛(wèi)生檢疫協(xié)議》中，“根據(jù)第5.7條的規(guī)定，有權(quán)利根據(jù)第5.1、5.5及5.6條就風(fēng)險評估要求作出的規(guī)定采取相關(guān)臨時性措施”。該協(xié)議一直在努力平衡兩種相互沖突的利益:一方面，成員國在其認(rèn)為合理的健康保護(hù)水平方面所享有的自主權(quán);另一方面，則需要確保衛(wèi)生和檢疫要求不會對國際貿(mào)易造成一種不必要的、武斷的、歧視性的、科學(xué)上不合理的或隱蔽性的限制。為了達(dá)到這個目的，《動植物衛(wèi)生檢疫協(xié)議》的《前言》及附件A第3(a)段提出，鼓勵成員國適用現(xiàn)存的國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則及推薦規(guī)范;明確建議各國參照《國際食品法典》的標(biāo)準(zhǔn)，承認(rèn)該食品法典的權(quán)威性，并以此作為國際一致規(guī)范的優(yōu)先根據(jù);由于認(rèn)識到前述《國際植物保護(hù)公約》(IPPC)在植物衛(wèi)生方面所起的重要作用，《動植物衛(wèi)生檢疫協(xié)議》規(guī)定IPPC組織為影響貿(mào)易的植物衛(wèi)生國際標(biāo)準(zhǔn) (ISPMs)的制定機(jī)構(gòu)，向WTO成員國推廣該組織制定的植物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。

《國際食品法典》標(biāo)準(zhǔn)的重要性后來得到WTO上訴機(jī)構(gòu)所作判例的進(jìn)一步支持，WTO上訴機(jī)構(gòu)將該標(biāo)準(zhǔn)視為國際標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對各國根據(jù)《世界貿(mào)組織協(xié)議》規(guī)定的法律標(biāo)準(zhǔn)對內(nèi)國的食品措施及監(jiān)管進(jìn)行低于該國際標(biāo)準(zhǔn)的評估。尤為重要的是，在涉及歐共體沙丁魚 (EC－Sardines)及歐共體－荷爾蒙 (EC－Hormones)兩個爭議案件當(dāng)中，上訴機(jī)構(gòu)報告指出將《國際食品法典》的標(biāo)準(zhǔn)視為是“相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)”(relevant international standards)，得到各成員國的適用，并且暗示其中的標(biāo)準(zhǔn)可能會被各成員國一直接受。在認(rèn)定了這種可能性之后，上訴機(jī)構(gòu)的此舉明顯推動了《國際食品法典》決策過程及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定程序的泛政治化，因?yàn)椴杉{該標(biāo)準(zhǔn)時要是沒有一致同意就意味著存在這種可能，即成員國會被要求去遵守其當(dāng)初沒有投票支持的所謂標(biāo)準(zhǔn)。

《國際食品法典》還得到了WTO貿(mào)易裁判機(jī)構(gòu)的支持，因?yàn)椴蛔袷亍秶H食品法典》的國家將會自動輸?shù)襞c那些遵守《國際食品法典》的國家的食品貿(mào)易爭端，除非這些不遵守法典的國家有合理理由證明他們針對相關(guān)食品所采取的制裁措施是在得到了充分的科學(xué)證據(jù)支持后進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險評估基礎(chǔ)上作出的。這種處理路徑在歐共體－石棉案 (EC－Asbestos)及歐共體－荷爾蒙兩案中都有體現(xiàn)，在這兩個案件中，上訴機(jī)構(gòu)專門為那些可能會對人類健康造成威脅的產(chǎn)品創(chuàng)設(shè)了相關(guān)貿(mào)易限制基本原則，其中最為重要的是:其認(rèn)為公眾健康利益必須任何時候都置于優(yōu)先位置，除非單邊風(fēng)險預(yù)防措施隱藏了保護(hù)主義者的利益，并且這些風(fēng)險預(yù)防措施沒有得到國際標(biāo)準(zhǔn)或者風(fēng)險評估所提供的保護(hù)措施的支持;其次，該判例認(rèn)定讓內(nèi)國保護(hù)措施處于較高層次的合理性，他們源于其可以得到相關(guān)科學(xué)信息的支撐，這就意味著在保護(hù)措施和風(fēng)險評估之間存在一種合理的關(guān)系;第三，該判例強(qiáng)調(diào)了一點(diǎn)，成員國基于風(fēng)險預(yù)防原則所采取的保護(hù)措施必須延續(xù)其科學(xué)研究及對風(fēng)險預(yù)防措施繼續(xù)進(jìn)行嚴(yán)肅的審核，并且要提交顯示其誠信的證據(jù)。通過這個路徑，上訴機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)“在重視人類健康和安全考量的同時，充分重視國際標(biāo)準(zhǔn)的重要性，維護(hù)以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制，從而確保市場準(zhǔn)入安全并且可預(yù)測”?！?〕

中國作為WTO成員國，CAC標(biāo)準(zhǔn)對我國的食品工業(yè)發(fā)展和國際貿(mào)易將產(chǎn)生巨大的影響，因?yàn)槲覈隹诘氖称窙]有達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)或者相關(guān)進(jìn)口國的國家標(biāo)準(zhǔn)，每年被拒收的出口食品占整個食品出口貿(mào)易總量的比例并不低，給我國食品出口造成重大損失。從我國食品貿(mào)易領(lǐng)域這些年所遭遇的“國際標(biāo)準(zhǔn)壁壘”來看，《國際食品法典》所制定的食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該成為我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂過程中的重要參考依據(jù)。

五、食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該成為我國食品安全優(yōu)先適用的標(biāo)準(zhǔn)

1960年代以來，我國初步建立起一個以國家標(biāo)準(zhǔn)為主體，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相互補(bǔ)充的較為完整的食品標(biāo)準(zhǔn)體系。我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系在保障食品安全，促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面曾發(fā)揮了重要作用?！?0〕

2012年8月13日，國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部聯(lián)合公布的《食品工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》指出，到2015年，我國將制 (修)訂國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1000項(xiàng)，使食品質(zhì)量抽檢合格率達(dá)到97%以上，人民群眾對食品滿意度顯著提高。 《規(guī)劃》特別要求重點(diǎn)制(修訂)食品添加劑、方便食品、肉制品、乳制品、飲料等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和檢測方法標(biāo)準(zhǔn)。其中強(qiáng)調(diào)指出“加強(qiáng)對國際標(biāo)準(zhǔn)的參與程度及對相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的追蹤研究”。該政府規(guī)劃很明顯再次突出了對國際標(biāo)準(zhǔn)的重視程度，但是我們認(rèn)為光有政策及《食品安全法》中的簡單表述還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一些食品安全立法及監(jiān)管水平高的發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的實(shí)踐表明，必須突出食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)化和優(yōu)先適用。

對于食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)的態(tài)度，發(fā)達(dá)國家基本比較一致，要么是優(yōu)先適用，要么是直接轉(zhuǎn)化為國家標(biāo)準(zhǔn)，要么是修改后采用國際標(biāo)準(zhǔn)。例如，(1)在加拿大，其國家標(biāo)準(zhǔn)的制定通常有兩種方法，即采用國際標(biāo)準(zhǔn)、制定國家標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)在制訂一個新標(biāo)準(zhǔn)時，加拿大標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(CSA)首先調(diào)查是否有國際標(biāo)準(zhǔn)，能否全部等同采用，或?qū)H標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，使其符合加拿大的實(shí)際情況。如果沒有現(xiàn)成的國際標(biāo)準(zhǔn)，那么加拿大標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會就調(diào)查美加自由貿(mào)易協(xié)議范圍內(nèi)的合作伙伴是否有合適的標(biāo)準(zhǔn)可資借鑒作為該協(xié)會的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)。如果還是找不到可資參考的現(xiàn)成標(biāo)準(zhǔn)，才會考慮制定新的加拿大國家標(biāo)準(zhǔn)。①See http://www.csa.ca ＆ http://www.csa－international.org.(2)在澳大利亞，澳大利亞標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會 (SAA)是澳大利亞最高層的非政府標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，其遵從關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)制定的《良好操作規(guī)范》(GMP)，在任何可能的情況下積極、主動地采用國際標(biāo)準(zhǔn)。(3)在德國，作為工業(yè)品出口大國，德國的國家標(biāo)準(zhǔn)僅次于國際標(biāo)準(zhǔn)，主要是執(zhí)行國際標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)只占10%，而國際標(biāo)準(zhǔn)和歐洲標(biāo)準(zhǔn)則占到90%。(4)日本非常注重國際食品法典委員會的食品標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合日本國情對該國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，使其更具有可操作性。(5)法國積極參加國際標(biāo)準(zhǔn)化活動，以擴(kuò)大其世界影響，目前法國是多個國際標(biāo)準(zhǔn)組織的成員及秘書處所在國，在國際標(biāo)準(zhǔn)化工作中，法國的地位舉足輕重，因?yàn)樵S多國際標(biāo)準(zhǔn)就是根據(jù)法國標(biāo)準(zhǔn)制定的。②See http://www.aspartame.org/pdf/AFSSA － Eng.pdf.法國作為歐洲標(biāo)準(zhǔn)化委員會 (CEN)的成員，其國家標(biāo)準(zhǔn)必須采用歐洲標(biāo)準(zhǔn)，每一項(xiàng)歐洲標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)CEN正式公布后，法國必須在6個月內(nèi)將其采用為國家標(biāo)準(zhǔn)，并撤銷與此標(biāo)準(zhǔn)相抵觸的本國國家標(biāo)準(zhǔn)。③See htp://www.cen.eu/cen/aboutus/pages/default.aspx.

我國《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃》中也充分認(rèn)識到了參與國際食品法典事務(wù)的重大意義。其中指出“根據(jù)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)需要，積極參與國際食品法典委員會工作，學(xué)習(xí)和借鑒國際食品標(biāo)準(zhǔn)管理經(jīng)驗(yàn)，同時參與國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂工作，維護(hù)我國食品貿(mào)易利益。到2015年，實(shí)現(xiàn)全面參與國際食品法典委員會各項(xiàng)活動，動態(tài)跟蹤食品法典標(biāo)準(zhǔn)工作，全面了解WTO主要貿(mào)易成員食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，跟蹤其食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)工作進(jìn)展，做好WTO/SPS通報及評議工作，參與或牽頭與我國食品貿(mào)易利益密切相關(guān)的國際食品標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂和相關(guān)技術(shù)交流，不斷完善國際食品添加劑法典委員會和農(nóng)藥殘留法典委員會主持國、亞洲地區(qū)執(zhí)行委員工作”。④參見中華人民共和國衛(wèi)生部《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃》，衛(wèi)生部官方網(wǎng)站。

但在食品安全國際合作中，中國在一些核心領(lǐng)域的參與度仍然非常有限。因?yàn)橹袊?984年才正式加入CAC，到現(xiàn)在才28年時間，雖然成績不少，但是目前為止，中國的國家標(biāo)準(zhǔn)只有40%左右等同采用或等效采用了國際標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。中國目前主要參與了CAC農(nóng)藥殘留及食品添加劑兩個委員會的工作，參與度還不是很高。對照中國的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，無論是框架體系還是標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容和指標(biāo)都存在較大差距。中國的食品標(biāo)準(zhǔn)與國際食品標(biāo)準(zhǔn)相比，除了在整體格局上不一致外，在具體的技術(shù)要求上也存在差別?！?1〕

目前，我國在食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制定方面尚存在以下制約因素:一是食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)研究滯后，風(fēng)險評估工作尚處于起步階段，食品安全暴露評估等數(shù)據(jù)儲備不足，監(jiān)測評估技術(shù)水平有待提高。二是保障機(jī)制有待建立完善，目前缺乏專門的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)管理機(jī)構(gòu)，人員力量嚴(yán)重不足，標(biāo)準(zhǔn)工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，與當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂工作不相適應(yīng)，在一定程度上也影響了標(biāo)準(zhǔn)工作的質(zhì)量。三是標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)研制基礎(chǔ)薄弱，專業(yè)人才不足且較分散，研制標(biāo)準(zhǔn)的能力不足。⑤參見中華人民共和國衛(wèi)生部《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃》，衛(wèi)生部官方網(wǎng)站。但是，我們參照以上發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該把參與食品國際法典委員會的工作及其《國際食品法典》中所制定的國際標(biāo)準(zhǔn)列為未來我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)工作的優(yōu)先位置。畢竟，采用國際標(biāo)準(zhǔn)，可以協(xié)調(diào)國際貿(mào)易伙伴的要求，減少或避免出現(xiàn)貿(mào)易摩擦;其次，采用國際標(biāo)準(zhǔn)，可以使本國產(chǎn)品或服務(wù)更容易打入及占領(lǐng)國際市場;第三，在廣泛適用國際標(biāo)準(zhǔn)的同時，也能夠提高我國的技術(shù)水準(zhǔn)，使食品生產(chǎn)者形成良好操作規(guī)范，按照國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，從而在根本上大幅度提高我國食品的安全標(biāo)準(zhǔn)及國際競爭力。

為了使我國的食品安全得到有效保障，我國《食品安全法》將“食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估”放在“第二章”近乎首要的位置，明顯突出了食品安全風(fēng)險評估的地位和作用，并勾勒了相關(guān)制度，其宗旨與《國際食品法典》及WTO《動植物衛(wèi)生檢疫協(xié)議》等國際食品安全規(guī)范文本非常契合。但實(shí)際上，“目前，我國只有一部分食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定是建立在風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，而大部分的標(biāo)準(zhǔn)則沒有進(jìn)行風(fēng)險評估。”〔12〕這種局面必須改變，呼吁政府及決策者在這方面加大人財物的投入，按照國際認(rèn)可的手段或者參照相關(guān)發(fā)達(dá)國家在此領(lǐng)域的新進(jìn)展，加強(qiáng)對食品有關(guān)的化學(xué)、微生物及新的食品相關(guān)技術(shù)等危險因素的評估，使中國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)，甚至超過相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)，從戰(zhàn)略角度看，甚至還應(yīng)該創(chuàng)新食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，在未來更多參與或主導(dǎo)一些食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)的制定。

鑒于《國際食品法典》及CAC等國際標(biāo)準(zhǔn)組織所設(shè)置的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在WTO、WHO及FAO等諸多國際組織和機(jī)構(gòu)視為類似于“國際慣例”①盡管在國際法的國內(nèi)適用問題上，《國際法院規(guī)約》第38條將國際條約、國際習(xí)慣法、一般法律原則及各國權(quán)威最高之公法學(xué)家學(xué)說等列為國際法律淵源，但是對于諸如一些得到廣泛認(rèn)同和參與的國際組織制定的標(biāo)準(zhǔn)是否可認(rèn)定為國際法淵源問題尚沒有言明。不過，從目前的情形來看，從《國際食品法典》及CAC標(biāo)準(zhǔn)在大多數(shù)成員國、相關(guān)國際組織及相關(guān)國際判例中的廣泛接受度來看，其被視為國際法淵源只是一個時間問題。得到認(rèn)可和采納，考慮到中國在食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面的落后局面，中國《食品安全法》及其實(shí)施條例中完全可以直接規(guī)定:“食品尚未制定國家標(biāo)準(zhǔn)而有相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)存在的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用該食品的國際標(biāo)準(zhǔn)，但相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)不存在時，適當(dāng)參照相關(guān)國家在該食品上設(shè)置的更高標(biāo)準(zhǔn)，除非這些標(biāo)準(zhǔn)已不適合我國的食品安全保護(hù)要求?！边@樣規(guī)定，既可以彌補(bǔ)中國食品，尤其是在一些新資源食品監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)的法律漏洞和技術(shù)真空，節(jié)約立法成本;同時還可以使中國的食品因?yàn)榉蠂H標(biāo)準(zhǔn)而更容易被貿(mào)易伙伴接受，不失為“兩全其美”的上策。

〔1〕文靜.《中國的對外貿(mào)易》白皮書顯示中國出口歐美食品合格率近100% 〔N〕.京華時報，2011－12－08(4).

〔2〕石階平主編.食品安全風(fēng)險評估〔M〕.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2010.189.

〔3〕〔4〕〔6〕〔11〕周才瓊主編.食品標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)〔M〕.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2009.196，198，199，190.

〔5〕張志恒，陳麗萍.歐盟農(nóng)藥MRL標(biāo)準(zhǔn)及中國的主要差距〔J〕.世界農(nóng)業(yè)，2004，(10):47－48.

〔7〕馬愛進(jìn).中外食品中農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)差異的研究〔J〕.中國食物與營養(yǎng)，2008，(1):12－15.

〔8〕錢富珍.國際食品法典委員會 (CAC)組織機(jī)制及其標(biāo)準(zhǔn)體系研究〔J〕.上海標(biāo)準(zhǔn)化，2005，(12):21－25.

〔9〕Sabrina Shaw and Risa Schwartz，Trading Precaution:The Precautionary Principle and the WTO，UNU － IAS，Report(2005)，available at http://www.ias.unu.edu/binaries2/Precautionary%20Principle%20and%20WTO.pdf，at 11.

〔10〕房慶，劉文，王菁.我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)狀與展望〔J〕.世界標(biāo)準(zhǔn)化與質(zhì)量管理，2004，(12).

〔12〕中華人民共和國衛(wèi)生部.食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃〔Z〕.