劉萬明

一、以國(guó)資委為內(nèi)核的新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制評(píng)述

國(guó)有資產(chǎn)管理是一個(gè)世界性難題。新中國(guó)建立后，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制歷經(jīng)了多次變革，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)對(duì)構(gòu)建新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了創(chuàng)造性的偉大探索和實(shí)踐。

1．原有國(guó)有資產(chǎn)管理體制及其弊端

以2003年4月國(guó)務(wù)院成立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì) (簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”)和同年5月國(guó)務(wù)院頒布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為分水嶺，之前，我國(guó)實(shí)行的是“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)管理、部門分散履職”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。在這種體制下，中央政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理“集權(quán)”過多且身負(fù)過重管理負(fù)擔(dān)，地方政府由于“分權(quán)”不夠?qū)?guó)有資產(chǎn)的管理和保值增值興趣不大;國(guó)有企業(yè)疲于應(yīng)付“政出多門”，政府多個(gè)部門都對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行行政管理和干預(yù)，但誰都不對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)失敗負(fù)責(zé);政府履行公共管理職能與履行國(guó)有資產(chǎn)所有者職能相混淆，導(dǎo)致國(guó)有經(jīng)濟(jì)與其他所有制經(jīng)濟(jì)非公平競(jìng)爭(zhēng);國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制缺乏活力，企業(yè)治理水平低下，經(jīng)營(yíng)管理方式落后，社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重，企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益差，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

2．新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制的形成及其核心支柱

針對(duì)舊的國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在的上述弊端，2002年11月黨的十六大對(duì)深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革作出了重大決策部署。之后，國(guó)務(wù)院國(guó)資委和全國(guó)省、市 (地)兩級(jí)地方政府國(guó)資委機(jī)構(gòu)相繼建立，國(guó)資監(jiān)管法規(guī)體系逐步完善，實(shí)際監(jiān)管工作日益加強(qiáng)，以2008年10月28日《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》頒布并自2009年5月1日起施行為重要標(biāo)志，經(jīng)過近6年的努力，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)任務(wù)至此已基本完成，具有中國(guó)特色的新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制得以正式形成，這一新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制有兩大支柱，一是將過去的“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)管理”改革為“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)代表”，即國(guó)有資產(chǎn)由國(guó)家統(tǒng)一所有，中央和地方政府分別代表國(guó)家作為中央企業(yè)和地方國(guó)家出資企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表，分級(jí)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，實(shí)行行使權(quán)力與履行義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一。在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，“政府分級(jí)代表”比“政府分級(jí)管理”更有利于充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，更能促進(jìn)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有企業(yè)制度適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，使“公有制”與“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”更加和諧相容。二是將過去的“多部門分散履職”改革為“國(guó)資委統(tǒng)一履職”，即國(guó)務(wù)院和全國(guó)省、市(地)兩級(jí)地方政府分別設(shè)立特色機(jī)構(gòu)性質(zhì)的國(guó)資委，授權(quán)國(guó)資委代表本級(jí)政府履行出資人職責(zé)，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”的管理體制，并規(guī)定國(guó)資委不得干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，這種國(guó)資委體制著眼于實(shí)現(xiàn)“政企分開，政資分開，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開”，旨在從根本上改變舊國(guó)有資產(chǎn)管理體制下企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理“九龍治水”的局面?？梢姡瑖?guó)資委體制不但使“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”得以落實(shí)，同時(shí)也是克服舊國(guó)有資產(chǎn)管理體制諸多弊端的關(guān)鍵性制度安排，成為新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)核。以國(guó)資委為核心的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的形成，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)入一個(gè)全新的時(shí)期?！?〕

3．新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制運(yùn)行存在的問題及國(guó)資委管資產(chǎn)、管人和管事之間的關(guān)系

實(shí)踐證明，以“國(guó)資委”為內(nèi)核的新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制取得了重要成效，比較符合我國(guó)國(guó)情，甚至可以認(rèn)為，我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革創(chuàng)新在國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際都具有重要意義。但是，這種體制在運(yùn)行過程中還存在一些比較突出的問題，在一定程度上違背了體制設(shè)計(jì)者和決策者的初衷，影響了體制運(yùn)行的效率，比如，由于國(guó)資委同時(shí)行使公權(quán)性質(zhì)的監(jiān)督管理權(quán)和私權(quán)性質(zhì)的股東權(quán)，這將難以避免地導(dǎo)致利益沖突和權(quán)利扭曲。〔2〕在有的地方，存在上級(jí)國(guó)資委越權(quán)干預(yù)下下一級(jí)地方政府依法開展國(guó)資工作和國(guó)資委履行出資人職責(zé)的現(xiàn)象。同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)較為普遍存在的問題是，由于同級(jí)政府的過多干預(yù)以及國(guó)資委自身履職意識(shí)不強(qiáng)、履職能力不強(qiáng)等多種原因致使國(guó)資委履行出資人職責(zé)尚未全面切實(shí)到位。

所謂國(guó)資委履行出資人職責(zé)，就是國(guó)資委通過統(tǒng)一行使“管資產(chǎn)、管人管事”，代表本級(jí)人民政府對(duì)所監(jiān)管的國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。在“管資產(chǎn)、管人和管事”中，管資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)是管資本〔3〕，其主要內(nèi)容是產(chǎn)權(quán)管理和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理。管事是行使出資人的事權(quán)，這需要?jiǎng)澢宄鲑Y人權(quán)利和經(jīng)營(yíng)者權(quán)利之間的界限。管事主要體現(xiàn)為出資者參與國(guó)家出資企業(yè)的重大事項(xiàng)決策。而管人就是“管作為出資人該管的人”，實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表進(jìn)行管理。

關(guān)于“管資產(chǎn)、管人和管事”三者的關(guān)系，管資產(chǎn)是管人和管事的前提，從法理上講，沒有資本投入的管理，也就不可能去管人和管事，企業(yè)產(chǎn)權(quán)發(fā)生變更，管人的主體和管事的內(nèi)容將由此而改變。管事是實(shí)現(xiàn)管資產(chǎn)目的的手段，管好事有利于促進(jìn)資產(chǎn)保值增值。但是，不論是管資產(chǎn)還是管事，都需要通過管人才能有效達(dá)到其目的，如果管不住人、管不好人，管資產(chǎn)和管事都將難以管住和管好?？梢姡苋耸菄?guó)資委“三管”中的關(guān)鍵。

二、國(guó)有資產(chǎn)管理中的多級(jí)委托代理關(guān)系與國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的界定及其范圍

1．新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制下我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理委托代理關(guān)系

我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定:國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。國(guó)務(wù)院和地方人民政府依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)利。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！?〕因此，作為各級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的國(guó)資委是履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的政府特色機(jī)構(gòu)，在職能性質(zhì)和履職方式上，與履行公共行政管理職能的其他政府部門有著根本區(qū)別。國(guó)資委履行出資人職責(zé)不是一種抽象行為，而是通過其派出的產(chǎn)權(quán)代表對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)際的經(jīng)營(yíng)、管理和監(jiān)督，具體行使出資人權(quán)利?？梢詫⑿滦蛧?guó)有資產(chǎn)管理體制下我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理的委托代理鏈條概述為:全民 (國(guó)家)→國(guó)務(wù)院→國(guó)務(wù)院國(guó)資委 (→產(chǎn)權(quán)代表)、地方人民政府→地方人民政府國(guó)資委→產(chǎn)權(quán)代表。

2．國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表的界定、分類與范圍

國(guó)資委行使管人職責(zé)，不是對(duì)國(guó)家出資企業(yè)所有經(jīng)營(yíng)決策管理人員進(jìn)行管理，更不是對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的員工進(jìn)行管理，而是專門針對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表所實(shí)施的管理。所謂國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表，就是接受國(guó)資委委托或授權(quán) (通過直接或間接方式)，代表國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益，依法具體行使國(guó)家出資企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)利，或者行使參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)利、監(jiān)督控制權(quán)利的代理人，包括企業(yè)類國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表和個(gè)人國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表，其中后者是指具有獨(dú)立民事行為能力自然人性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)代表。

在上述多極委托代理鏈條中，個(gè)人國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表處在最后一個(gè)鏈條中，是替國(guó)資委具體履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的代理人，而國(guó)資委是委托者或授權(quán)者。如果國(guó)資委授權(quán)法人企業(yè)作為國(guó)家出資企業(yè)的國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表，并只以持股方式實(shí)施資本經(jīng)營(yíng)，而不參與國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，那么這樣的特殊法人企業(yè)即是上文所說的企業(yè)類國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表。在這種情形下，國(guó)資委委托或授權(quán)個(gè)人國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表履行出資人職責(zé)需要通過企業(yè)類國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表這一中間環(huán)節(jié)?，F(xiàn)實(shí)中，國(guó)資委下屬的國(guó)有獨(dú)資性質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司(以下簡(jiǎn)稱國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司)和國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司 (以下簡(jiǎn)稱國(guó)資集團(tuán)公司)在性質(zhì)上都屬于企業(yè)類國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表。而個(gè)人國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表則包括:國(guó)資委委派的參加國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司股東會(huì) (股東大會(huì))的國(guó)有股東代表，國(guó)資委向國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司股東會(huì) (股東大會(huì))推薦并經(jīng)股東會(huì)(股東大會(huì))選舉產(chǎn)生的公司董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員 (董事和監(jiān)事);國(guó)資委向國(guó)有獨(dú)資公司委派的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員;國(guó)資委向國(guó)有獨(dú)資企業(yè)委派的經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和其他高級(jí)管理人員;國(guó)資委通過企業(yè)類國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表委派或者推薦并選舉產(chǎn)生的上述相應(yīng)股東代表、董事、監(jiān)事等。

三、產(chǎn)權(quán)代表制度建設(shè)現(xiàn)狀、存在問題與成因

1．產(chǎn)權(quán)代表管理制度的內(nèi)涵及構(gòu)成

基于對(duì)制度和制度結(jié)構(gòu)的廣義理解以及對(duì)其制度概念的使用，本文認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表制度應(yīng)包括規(guī)范國(guó)資委與其產(chǎn)權(quán)代表之間委托代理關(guān)系的正式規(guī)則和非正式規(guī)則。由個(gè)人國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表制度和企業(yè)類國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表制度組成。個(gè)人國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表制度是在國(guó)資委主導(dǎo)下形成的對(duì)個(gè)人國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表的選擇委派、產(chǎn)權(quán)代表履職內(nèi)容、程序和方式、產(chǎn)權(quán)代表激勵(lì)約束、產(chǎn)權(quán)代表培訓(xùn)、產(chǎn)權(quán)代表文化等多方面的行為規(guī)范體系，包括強(qiáng)制執(zhí)行的正式規(guī)則和自覺執(zhí)行的非正式規(guī)則。產(chǎn)權(quán)代表的選擇關(guān)乎產(chǎn)權(quán)代表組織制度的建立，產(chǎn)權(quán)代表規(guī)則制度是產(chǎn)權(quán)代表制度的核心，而產(chǎn)權(quán)代表規(guī)則制度中正式規(guī)則和非正式規(guī)則發(fā)揮作用大小的動(dòng)態(tài)關(guān)系體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)代表制度的實(shí)施機(jī)制，企業(yè)類國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表制度是國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表組織制度和企業(yè)類國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表行為規(guī)則的統(tǒng)一體，涉及企業(yè)類國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表的建立，國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)資集團(tuán)公司之間的出資人和職責(zé)關(guān)系的界定。上述內(nèi)容一起構(gòu)成國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表制度結(jié)構(gòu)。

2．國(guó)資委產(chǎn)權(quán)代表制度建設(shè)現(xiàn)狀與存在問題

全國(guó)各級(jí)政府、國(guó)資委對(duì)產(chǎn)權(quán)代表制度的建設(shè)總體上重視不夠，目前，只有浙江省、沈陽(yáng)市、珠海市、鎮(zhèn)江市等少數(shù)省市國(guó)資委或政府先后建立了與產(chǎn)權(quán)代表管理有關(guān)的管理制度，分別出臺(tái)了《浙江省省屬企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表報(bào)告制度 (試行)》(2006)、《沈陽(yáng)市國(guó)資委國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表管理暫行辦法》(2006)、《珠海市市屬國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表請(qǐng)示報(bào)告工作暫行辦法》(2007)、《鎮(zhèn)江市國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表管理試行辦法》(2011)。出臺(tái)上述產(chǎn)權(quán)代表管理辦法有利于加強(qiáng)這些省市國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表的管理，但是由于出臺(tái)制度的發(fā)文層次總體不高，影響了產(chǎn)權(quán)代表管理的效果。同時(shí)，在制度規(guī)范上也存在一些不足和問題，一是產(chǎn)權(quán)代表制度的內(nèi)容不全面，缺乏系統(tǒng)性，產(chǎn)權(quán)代表過程管理不平衡，比較而言，重產(chǎn)權(quán)代表的委派推薦而輕后續(xù)的持續(xù)管理，同時(shí)國(guó)資委主要執(zhí)行的是產(chǎn)權(quán)代表的程序性而非自覺意義上的實(shí)質(zhì)性委派推薦;重產(chǎn)權(quán)代表激勵(lì)機(jī)制而輕約束機(jī)制建設(shè);二是產(chǎn)權(quán)代表對(duì)象管理不平衡，相對(duì)意義上，重董事而輕監(jiān)事、股東代表管理，同時(shí)重內(nèi)部董事、執(zhí)行董事而輕外部董事、獨(dú)立董事管理，重首席產(chǎn)權(quán)代表而輕一般產(chǎn)權(quán)代表管理;三是產(chǎn)權(quán)代表組織制度運(yùn)行的行政化趨勢(shì)明顯;四是在產(chǎn)權(quán)代表制度結(jié)構(gòu)中，與產(chǎn)權(quán)代表規(guī)則制度和組織制度比較，產(chǎn)權(quán)代表制度實(shí)施機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后。

3．產(chǎn)權(quán)代表制度建設(shè)存在問題的成因

上述問題的形成原因有多種，包括歷史遺留、工作研究探索等因素，但主要是思想意識(shí)、管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變方面的。一是相關(guān)各方對(duì)新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制尤其是國(guó)資委“管人”職責(zé)的全面深刻理解未到位，國(guó)資委等對(duì)系統(tǒng)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)代表制度的重要性尚缺乏充分的認(rèn)識(shí)，對(duì)如何構(gòu)建產(chǎn)權(quán)代表管理制度體系的研究投入和實(shí)踐探索還不夠;二是在干部管理體制上，堅(jiān)持“黨管干部”原則與落實(shí)國(guó)資委“管人”職責(zé)沒有實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合;三是在行政管理體制上，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政企不分、政資不分問題還比較普遍地存在;四是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來的國(guó)有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人的行政級(jí)別問題根深蒂固;五是國(guó)資委產(chǎn)權(quán)代表的“委托代理”意識(shí)淡薄。

四、國(guó)資委產(chǎn)權(quán)代表制度構(gòu)建需要的外部環(huán)境條件

構(gòu)建國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表制度應(yīng)該在國(guó)資委主導(dǎo)下進(jìn)行。但是，建立這項(xiàng)制度涉及面廣，而且觸及的問題有的還很敏感很復(fù)雜，因此絕不能視為只是國(guó)資委的事。需要有關(guān)各方大力支持和參與，全社會(huì)共同為構(gòu)建國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表制度積極營(yíng)造良好的外部環(huán)境條件。

1．優(yōu)化思想認(rèn)識(shí)環(huán)境，深刻理解建立國(guó)資新體制和產(chǎn)權(quán)代表制度的重大意義

各級(jí)黨委、政府、組織部門、國(guó)資委與國(guó)有企業(yè)、產(chǎn)權(quán)代表應(yīng)進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，深刻理解以“國(guó)資委”為內(nèi)核的新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制對(duì)深化國(guó)有企業(yè)改革、完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大意義，真正堅(jiān)持“管資產(chǎn)、管人和管事”相結(jié)合，確保國(guó)資委代表本級(jí)政府依法切實(shí)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)。同時(shí)要正確理解國(guó)資委“管人”職責(zé)的實(shí)質(zhì)，牢牢把握“管人”在“管資產(chǎn)、管人和管事”中的關(guān)鍵地位。同時(shí)，要科學(xué)理解和認(rèn)識(shí)國(guó)資委產(chǎn)權(quán)代表制度的內(nèi)涵和外延。充分認(rèn)識(shí)在全國(guó)建立健全以國(guó)資委為主導(dǎo)的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表制度的重大意義，不但有利于規(guī)范國(guó)資委與其產(chǎn)權(quán)代表之間的委托代理關(guān)系，激勵(lì)和約束產(chǎn)權(quán)代表為國(guó)資委忠實(shí)勤勉地履行受托職責(zé)和義務(wù)，增強(qiáng)工作積極性和履職能力，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，確保企業(yè)股東會(huì) (股東大會(huì))、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層之間既相互制衡又相互協(xié)調(diào)，且有利于完善國(guó)資委履職方式，避免對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政企分開，確保國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有效分離，保障企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立有效地行使，從而，對(duì)于促進(jìn)國(guó)資委加強(qiáng)和改進(jìn)“管人”工作，切實(shí)履行出資人職責(zé)，完善公司法人治理，提高公司治理水平，確保新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制有效運(yùn)行和促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度加快建立具有重要意義。

2．完善國(guó)資干部管理體制，推進(jìn)政府國(guó)資管理職能轉(zhuǎn)變

黨的十八大報(bào)告明確指出，“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”，“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”。“法治是治國(guó)理政的基本方式”，“要善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志”。將十八大報(bào)告中的這些重要主張和要求運(yùn)用到國(guó)資管理領(lǐng)域，有效建立和實(shí)施國(guó)資委產(chǎn)權(quán)代表管理制度，必須加快形成堅(jiān)持黨管干部原則和落實(shí)國(guó)資委“管人”職責(zé)有效結(jié)合的國(guó)資干部管理體制。對(duì)國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表的管理，黨管干部原則主要應(yīng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是國(guó)資委黨委對(duì)產(chǎn)權(quán)代表進(jìn)行直接管理，黨委、政府、組織部門對(duì)國(guó)資委黨委管理產(chǎn)權(quán)代表實(shí)施以“政治性、合法性、合規(guī)性、先進(jìn)性”為重要內(nèi)容的指導(dǎo)性、監(jiān)督性、原則性管理，而非具體操作性管理。要善于將黨的意志通過組織程序和法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)資委出資人的意志，同時(shí)黨的意志又要主動(dòng)充分考慮和采納國(guó)資委出資人意志。二是充分發(fā)揮國(guó)家出資企業(yè)中黨組織的政治核心作用，加強(qiáng)黨組織對(duì)企業(yè)董事、監(jiān)事以及股東代表的政治性監(jiān)督、考核、指導(dǎo)和服務(wù)，在國(guó)資產(chǎn)權(quán)代表的產(chǎn)生過程中實(shí)行推薦、考察，提出履職考核獎(jiǎng)懲建議等。從當(dāng)前我國(guó)國(guó)資委產(chǎn)權(quán)代表管理現(xiàn)狀出發(fā)，各級(jí)黨委、政府和組織部門應(yīng)從改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，依法做好國(guó)資國(guó)企工作的高度，變對(duì)產(chǎn)權(quán)代表的直接管理為通過國(guó)資委間接管理，在產(chǎn)權(quán)代表的提名、推薦、選拔、考核、任免、獎(jiǎng)懲等管理環(huán)節(jié)，在制度安排上，過渡期至少應(yīng)增設(shè)充分征求國(guó)資委意見的剛性規(guī)定，最終將國(guó)資委設(shè)置為實(shí)質(zhì)性的管理主體而非象征性管理主體，以此保障國(guó)資委依法履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)權(quán)代表的全面有效管理。需要指出的是，國(guó)資委履行管人職責(zé)和出資人職責(zé)真正到位后，黨委、政府和組織部門及其他監(jiān)管部門必須強(qiáng)化對(duì)國(guó)資委履職的監(jiān)督，防止出現(xiàn)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督真空。

黨的十八大報(bào)告還提出，“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。”這要求各級(jí)政府加快推進(jìn)國(guó)資管理職能轉(zhuǎn)變，通過依法合理界定政府和國(guó)資委的國(guó)資管理職能關(guān)系，明確國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)范圍和“管資產(chǎn)、管人、管事”的權(quán)限，做到對(duì)國(guó)資委高度信任，充分授權(quán)，使國(guó)資委有職有權(quán)有責(zé)。同時(shí)，充實(shí)配強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管人員，增強(qiáng)國(guó)資委履職能力，增加監(jiān)管資源，保障監(jiān)管經(jīng)費(fèi)，從而為國(guó)資委對(duì)產(chǎn)權(quán)代表履職進(jìn)行規(guī)范高效的管理創(chuàng)造良好條件。政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理在性質(zhì)和方式上都應(yīng)實(shí)現(xiàn)重要轉(zhuǎn)變，即由行政干預(yù)管理向出資人授權(quán)管理轉(zhuǎn)變，由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。堅(jiān)決制止和糾正國(guó)有資產(chǎn)管理的行政化傾向，杜絕政府對(duì)產(chǎn)權(quán)代表、國(guó)有企業(yè)以及國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)直接“發(fā)號(hào)施令”。按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)以及公司章程規(guī)定，完善政府對(duì)國(guó)資委進(jìn)而國(guó)資委對(duì)產(chǎn)權(quán)代表的國(guó)有資產(chǎn)委托授權(quán)管理制度，從而真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開。

3．打破既得利益格局，取消國(guó)有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人的行政級(jí)別

國(guó)有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人享有行政級(jí)別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，已經(jīng)很不合時(shí)宜。一是影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，行政級(jí)別高的國(guó)有企業(yè)相比行政級(jí)別低的國(guó)有企業(yè)可以依賴政府公共權(quán)力擁有和支配更多更好的社會(huì)資源;享有行政級(jí)別的國(guó)有企業(yè)甚至比民營(yíng)企業(yè)在社會(huì)資源占有上也更有優(yōu)勢(shì)。這種情況的存在顯然違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)法則，從而影響整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率。二是導(dǎo)致對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的行政化而非市場(chǎng)化選擇?，F(xiàn)實(shí)中，為保持國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別，實(shí)際上廣泛存在通過組織行政程序，享有一定行政級(jí)別的黨政官員被安排任職于相應(yīng)行政級(jí)別的國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)象，一般來說，黨政官員并不適合經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)。近幾年來，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的市場(chǎng)化選聘在有的中央企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)中進(jìn)行了試點(diǎn)，但是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人的行政級(jí)別問題，試點(diǎn)還很難發(fā)展成為普遍趨勢(shì)。三是嚴(yán)重影響國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)代表管理的有效性。一般來說，國(guó)資委是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)代表而不是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理，但是國(guó)有企業(yè)是國(guó)有資產(chǎn)的承載體，而國(guó)有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人實(shí)際享有的行政級(jí)別同國(guó)資委的行政級(jí)別相當(dāng)，有的甚至比國(guó)資委的行政級(jí)別還高。在這種情況下，要讓國(guó)資委實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)代表的有效管理，其難度可想而知。因此，取消國(guó)有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人的行政級(jí)別其意義非同一般，勢(shì)在必行，但是這會(huì)遭到利益集團(tuán)的強(qiáng)力阻撓，也會(huì)遇到傳統(tǒng)觀念的激烈抵抗。必須解放思想，提高認(rèn)識(shí)，堅(jiān)定信心，勇于改革，敢于碰硬，強(qiáng)化改革的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，實(shí)施根本性的制度改革，采取各個(gè)擊破、分化瓦解的策略，徹底打破既得利益格局，如此方能根治根深蒂固的國(guó)有企業(yè)行政級(jí)別問題。

五、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表制度構(gòu)建原則

系統(tǒng)構(gòu)建是產(chǎn)權(quán)代表制度建設(shè)的根本原則。同時(shí)，還必須遵循以下基本原則:

1．分層分類進(jìn)行制度構(gòu)建

為更好地實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開，有效經(jīng)營(yíng)和管理國(guó)有資產(chǎn)，我國(guó)各級(jí)政府廣泛建立了國(guó)資委—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)，國(guó)資委—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司—國(guó)有企業(yè)，以及國(guó)資委—國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司—國(guó)有企業(yè)的多層次國(guó)有資產(chǎn)管理體系。在這些體系中，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司是國(guó)資委直接或間接的企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表，而在作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)體的國(guó)有企業(yè)中代表國(guó)有資本權(quán)益的股東代表、董事、監(jiān)事等則是國(guó)資委委派的個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表。從法理關(guān)系來看，國(guó)資委應(yīng)該按層次建立國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表管理制度，同時(shí)，既建立產(chǎn)權(quán)代表組織制度又建立產(chǎn)權(quán)代表規(guī)則制度;為便于實(shí)施分類管理，還應(yīng)該按類別分別建立企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表管理制度和個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表管理制度，即使對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司這兩種企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表以及股東代表、董事、監(jiān)事，也應(yīng)該建立既有共性也有個(gè)性的差別化產(chǎn)權(quán)代表管理制度。

2．依法規(guī)范進(jìn)行制度構(gòu)建

產(chǎn)權(quán)代表制度的整體構(gòu)建和具體條款應(yīng)符合《公司法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)以及公司章程規(guī)定，不得有與其違背或相抵觸的情形。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)代表管理制度也要與企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)的規(guī)范性文件相互協(xié)調(diào)配套，不能出現(xiàn)制度沖突與矛盾。

3．科學(xué)有效進(jìn)行制度構(gòu)建

構(gòu)建產(chǎn)權(quán)代表制度應(yīng)尊重制度構(gòu)建的一般規(guī)律，堅(jiān)持協(xié)同一致的原則。產(chǎn)權(quán)代表管理制度的各個(gè)部分、各個(gè)層次、各個(gè)環(huán)節(jié)要目標(biāo)方向一致，功能協(xié)調(diào)配合，形成制度合力;堅(jiān)持剛?cè)嵯酀?jì)的原則。產(chǎn)權(quán)代表正式制度建設(shè)和非正式制度建設(shè)要并重，既重視產(chǎn)權(quán)代表激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，也重視產(chǎn)權(quán)代表約束機(jī)制建設(shè)，既重視產(chǎn)權(quán)代表制度的強(qiáng)制性執(zhí)行機(jī)制建設(shè)，也重視產(chǎn)權(quán)代表制度的非強(qiáng)制性執(zhí)行機(jī)制建設(shè);堅(jiān)持靜動(dòng)一致的原則?！八^靜是指制度的相對(duì)穩(wěn)定性，動(dòng)是指制度的適應(yīng)性和可變性。”〔5〕產(chǎn)權(quán)代表制度一旦建立，在一定時(shí)間內(nèi)必須保持基本不變，這樣才能使其發(fā)揮作用，也才可能有序高效地規(guī)范國(guó)資委的產(chǎn)權(quán)代表管理行為和產(chǎn)權(quán)代表履職行為。但是，沒有任何制度是一成不變的，產(chǎn)權(quán)代表制度應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。隨著時(shí)間推移，隨著外部環(huán)境條件變化，國(guó)資委應(yīng)對(duì)其制度進(jìn)行修改和完善，以此提高產(chǎn)權(quán)代表制度的適應(yīng)性，防止制度僵化;堅(jiān)持客觀高效的原則。所建立的產(chǎn)權(quán)代表制度一定要符合各地各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理體制、國(guó)有企業(yè)以及國(guó)資委自身實(shí)際。在正式形成產(chǎn)權(quán)代表管理制度之前，一定要做好廣泛而充分的調(diào)查研究和意見征求工作，集思廣益。建立產(chǎn)權(quán)代表管理制度往往意味著制度變革，這或多或少會(huì)觸及某些人的利益，甚至很可能因此對(duì)制度變革人為設(shè)置障礙，擾亂改革進(jìn)程。遇到這種情況，應(yīng)做好耐心細(xì)致的解釋說服工作，尤其要爭(zhēng)取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持，制定好制度改革策略，注重建立“改革統(tǒng)一戰(zhàn)線和聯(lián)盟”。建立產(chǎn)權(quán)代表制度要體現(xiàn)“管用”的要求，在制度設(shè)計(jì)上確保其能夠高效運(yùn)行，降低運(yùn)行成本。

六、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表制度框架構(gòu)想

在有關(guān)各方的理解支持下，國(guó)資委應(yīng)牽頭建立國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表制度，形成制度框架。這一制度框架的基本構(gòu)成是企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表制度和個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表制度，前者是關(guān)于企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表的設(shè)立、履行職責(zé)、激勵(lì)約束、能力培養(yǎng)和文化建設(shè)等方面的制度;后者是關(guān)于個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表的選拔委派、履行職責(zé)、激勵(lì)約束、能力培養(yǎng)和文化建設(shè)等方面的制度。

1．規(guī)范建立企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表制度，理順國(guó)資委同企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表之間的出資人關(guān)系和職能關(guān)系

國(guó)資委構(gòu)建企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表制度的首要一步是成立全資國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，直接組建或者通過國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司間接組建國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司，并授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或者國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司經(jīng)營(yíng)管理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)體企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)。組建的具體途徑是將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)體企業(yè)中國(guó)資委持有的國(guó)有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)至這兩種企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表，國(guó)資委也可以將其持有的國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司國(guó)有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)給國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。

現(xiàn)實(shí)中，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司持有的國(guó)有股權(quán)大多是通過無償劃轉(zhuǎn)形成的，而國(guó)有獨(dú)資集團(tuán)(控股)公司持有的國(guó)有股權(quán)大多通過其自身對(duì)外投資形成。另外，國(guó)務(wù)院國(guó)資委和地方政府國(guó)資委成立企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表的目的可能不盡相同，除了都能夠更好地實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開和都便于實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)外，前者的目的還包括減少國(guó)有資產(chǎn)橫向管理幅度、減輕管理負(fù)擔(dān)、提高管理效率;而后者的目的還包括建立地方政府融資平臺(tái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從目前來看，全國(guó)各級(jí)政府尤其是地方政府普遍已經(jīng)成立了上述兩類或其他形式的企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表，但是隨著情況的變化，有必要以企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表為平臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的整合、調(diào)整，實(shí)施資本運(yùn)作，從而不斷完善企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表制度。

企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表組建后，國(guó)資委即應(yīng)制定公司章程對(duì)授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)有獨(dú)資集團(tuán)(控股)公司經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有資產(chǎn)的行為進(jìn)行全面規(guī)范，包括國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的范圍、種類、數(shù)量、形式、基本職責(zé)、權(quán)限和義務(wù)、履職程序等，同時(shí)理順國(guó)資委同二者之間的關(guān)系，科學(xué)合理地界定它們之間的職責(zé)邊界。國(guó)資委是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的出資人，同時(shí)，國(guó)資委也直接是或通過國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司間接是國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司的出資人。按照職能匹配的要求，應(yīng)賦予資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力和履行出資人職責(zé)能力較強(qiáng)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)類代表更多更重要的職責(zé)權(quán)力，相反則賦予較輕的工作職責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中，國(guó)資委賦予了國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司相對(duì)完整的“管資產(chǎn)、管人、管事”的職責(zé)權(quán)力，而賦予國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的職責(zé)權(quán)力多限于國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)和有限度的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，而管人、管事的權(quán)力多掌握在國(guó)資委手中。此外，國(guó)資委還應(yīng)建立企業(yè)績(jī)效考核評(píng)價(jià)、資產(chǎn)損失責(zé)任追究和引咎辭職等激勵(lì)約束制度，要求企業(yè)建立班子建設(shè)、干部管理、人才引進(jìn)、員工培訓(xùn)、職務(wù)晉升等多方面的有關(guān)企業(yè)能力培養(yǎng)增強(qiáng)方面的制度，同時(shí)注重強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司的委托代理意識(shí)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)意識(shí)、集團(tuán)管控意識(shí)、履職責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，牢固樹立政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，以及國(guó)有資產(chǎn)保值增值、做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有企業(yè)的思想和理念。

2．全面系統(tǒng)建立個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表制度，正式規(guī)則與非正式規(guī)則建設(shè)并重

我國(guó)國(guó)有企業(yè)的公司制改革已基本完成，現(xiàn)存的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)數(shù)量很少，經(jīng)營(yíng)規(guī)模一般也不大，個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表制度主要應(yīng)針對(duì)實(shí)行公司制的國(guó)家出資企業(yè) (包括企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表公司即國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)有關(guān)成員，以及國(guó)資委委派的出席國(guó)家出資企業(yè)股東會(huì) (股東大會(huì))的股東代表而建立。按照《公司法》規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司，包括國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和國(guó)有獨(dú)資集團(tuán) (控股)公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)資委履行股東會(huì)職責(zé)，這類公司中的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表只包括公司的非職工董事和監(jiān)事。而國(guó)有資本控股公司和參股公司中的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表則包括國(guó)有股東代表以及代表國(guó)有資本權(quán)益的公司董事、監(jiān)事。

從性質(zhì)上看，個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表制度屬于產(chǎn)權(quán)代表規(guī)則制度，包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則。正式規(guī)則主要規(guī)范產(chǎn)權(quán)代表的履職行為和國(guó)資委對(duì)產(chǎn)權(quán)代表的選拔委派、激勵(lì)約束、考核獎(jiǎng)懲、能力培養(yǎng)等方面的行為，依靠強(qiáng)制性執(zhí)行機(jī)制發(fā)揮作用。而非正式規(guī)則依靠自覺性執(zhí)行機(jī)制發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)代表有關(guān)履職的思想觀念和工作習(xí)慣、傳統(tǒng)。建立正式規(guī)則和非正式規(guī)則都很重要。在個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表制度建立初期，非正式規(guī)則還沒有有效建立，個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表制度主要依靠正式規(guī)則發(fā)揮作用，但只能發(fā)揮有限的作用。隨著時(shí)間的推移，當(dāng)非正式規(guī)則逐漸形成后，個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表制度發(fā)揮的作用將越來越大，且制度運(yùn)行的成本也會(huì)逐漸降低。非正式規(guī)則對(duì)有效建立個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表制度、使其充分發(fā)揮作用是不可或缺的。

在建立健全正式規(guī)則方面，國(guó)資委應(yīng)在黨委、政府和組織部門的支持下，規(guī)定產(chǎn)權(quán)代表的任職資格和提名推薦、選拔委派、任職免職程序和辦法;明確產(chǎn)權(quán)代表的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)代表的履職程序;實(shí)行產(chǎn)權(quán)代表工作請(qǐng)示報(bào)告制度，細(xì)化需要請(qǐng)示報(bào)告的情形和報(bào)告內(nèi)容，密切產(chǎn)權(quán)代表同國(guó)資委的工作溝通，加強(qiáng)國(guó)資委對(duì)重大事項(xiàng)的管理;建立產(chǎn)權(quán)代表履職監(jiān)督檢查制度和產(chǎn)權(quán)代表工作調(diào)研制度;完善產(chǎn)權(quán)代表激勵(lì)約束機(jī)制，制定產(chǎn)權(quán)代表履職和能力素質(zhì)提升考核評(píng)比獎(jiǎng)懲辦法、責(zé)任追究和引咎辭職制度。實(shí)施產(chǎn)權(quán)代表業(yè)務(wù)培訓(xùn)、會(huì)議舉行、工作交流和崗位輪換制度;提出企業(yè)支持配合產(chǎn)權(quán)代表有效履職的具體要求。國(guó)資委在制定個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表制度時(shí)，應(yīng)充分考慮首席產(chǎn)權(quán)代表 (董事長(zhǎng)、董事總經(jīng)理和監(jiān)事會(huì)主席)與一般產(chǎn)權(quán)代表之間以及股東代表、董事和監(jiān)事這些不同產(chǎn)權(quán)代表之間在任職資格、能力素質(zhì)要求、履職內(nèi)容、程序和方式，激勵(lì)約束和考核獎(jiǎng)懲等多方面的差別，絕不能簡(jiǎn)單地搞一刀切或整齊劃一。由于角色特殊且發(fā)揮的作用大，尤其要高度重視和大力加強(qiáng)首席產(chǎn)權(quán)代表制度，但同時(shí)也不能忽略、輕視其他個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表管理制度的建立健全。在建立個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表制度的非正式規(guī)則方面，全社會(huì)都要關(guān)心、理解和支持產(chǎn)權(quán)代表的工作和產(chǎn)權(quán)代表管理工作，積極營(yíng)造良好的工作氛圍和社會(huì)環(huán)境條件;要大力宣傳建立健全我國(guó)新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重大意義、基本特征和改革要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開，取消國(guó)企行政級(jí)別，改進(jìn)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)管理經(jīng)濟(jì)的方式方法，讓國(guó)資委和個(gè)人產(chǎn)權(quán)代表都真正認(rèn)為產(chǎn)權(quán)代表制度是確實(shí)管用的制度，進(jìn)而從內(nèi)心尊重和自覺執(zhí)行這一制度。同時(shí)，國(guó)資委自身要提高認(rèn)識(shí)，理直氣壯地履行其法定職責(zé)，增強(qiáng)履職能力，提高履職水平，切實(shí)加強(qiáng)和不斷改進(jìn)產(chǎn)權(quán)代表管理工作，以實(shí)實(shí)在在的工作成效取信于黨委政府、取信于社會(huì)，取信于企業(yè);要重視對(duì)產(chǎn)權(quán)代表的宣傳教育培訓(xùn)工作，加強(qiáng)“責(zé)任、民主、包容、法治”文化建設(shè)，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)代表的委托代理意識(shí)、科學(xué)發(fā)展意識(shí)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、工作程序意識(shí)、公司治理意識(shí)、議事規(guī)則意識(shí)和接受監(jiān)督意識(shí)，不斷補(bǔ)充和更新知識(shí)，增強(qiáng)個(gè)人綜合素質(zhì)，提高業(yè)務(wù)水平和能力，牢固樹立為國(guó)有股東、為公司忠實(shí)勤勉履職的職業(yè)理念，妥善處理企業(yè)不同利益相關(guān)者之間的關(guān)系。

〔1〕沈志漁，林衛(wèi)凌．國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的制度變遷及目標(biāo)模式〔J〕．新視野，2005，(1):16－18．

〔2〕燕春，史安娜．國(guó)有資產(chǎn)出資人制度批判與重構(gòu)——從國(guó)資委到人民代表股東會(huì)〔J〕．社會(huì)科學(xué)研究，2008，(2):62－68．

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〔5〕謝傳倉(cāng)．和諧社會(huì)制度建設(shè)的基本原則探析〔J〕．社會(huì)科學(xué)論壇，2008，(1)(下):27－30．