王曉萍，李景春

（燕山大學(xué)，河北 秦皇島 066004）

【社會(huì)科學(xué)綜論】

政府部門責(zé)任的動(dòng)態(tài)維度與過程問責(zé)制研究

王曉萍，李景春

（燕山大學(xué)，河北 秦皇島 066004）

我國行政問責(zé)制的實(shí)施，對嚴(yán)肅吏治、整治腐敗發(fā)揮了重要作用。但是，由于忽視了政府部門責(zé)任的動(dòng)態(tài)維度，問責(zé)制停留于“事后監(jiān)督”狀態(tài)，引發(fā)了諸多新的社會(huì)問題。實(shí)施過程問責(zé)制不僅可以有效發(fā)揮問責(zé)制的追責(zé)功能，而且能夠?qū)崿F(xiàn)問責(zé)制的激勵(lì)功能和防范功能。必須采取有效措施，構(gòu)建過程問責(zé)制運(yùn)行的社會(huì)平臺，確保行政問責(zé)制常規(guī)化、法制化，維護(hù)社會(huì)公平、正義、民主。

政府部門；責(zé)任制度；行政問責(zé)制；過程問責(zé)制

我國在實(shí)施行政問責(zé)制的實(shí)踐探索中，取得了一系列重大成就，也暴露出諸多社會(huì)問題。為深化行政體制改革，不斷改進(jìn)政府部門責(zé)任制，完善行政問責(zé)制，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，增強(qiáng)政府部門和政府官員安心執(zhí)政、全心執(zhí)政和有效行政的信心，必須實(shí)行過程問責(zé)制。

一、行政問責(zé)制的實(shí)踐過程與現(xiàn)存問題

行政問責(zé)制是“對不履行法定行政義務(wù)或未承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的行政機(jī)關(guān)及其行政人員進(jìn)行定向追究的一種事后監(jiān)督制度”。[1]確實(shí)，我國目前的問責(zé)制主要是對行政責(zé)任過失的行政與司法追究，即對責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)和懲罰。但從長遠(yuǎn)看，實(shí)施行政問責(zé)制的根本目的是對行政失范行為的監(jiān)督和預(yù)防，盡可能減少因行政過失造成的社會(huì)損失。

（一）我國行政問責(zé)制的實(shí)踐過程

行政問責(zé)，自古有之?，F(xiàn)代意義上的行政問責(zé)制肇始于近代英國的彈劾程序，是西方政黨政治和憲政體制的產(chǎn)物。經(jīng)歷數(shù)百年的發(fā)展和演變，形成了頗為完整的問責(zé)制體系，主要包括明確的問責(zé)類別、專門的問責(zé)機(jī)構(gòu)、多元化的問責(zé)主體、透明的問責(zé)程序，并逐漸培育出深入人心的問責(zé)文化，在國家治理中發(fā)揮了著重要作用。

我國問責(zé)思想的提出，始于1980年鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上所做的題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話。鄧小平對領(lǐng)導(dǎo)干部明確提出，“集體決定了的事情，就要分頭去辦，各負(fù)其責(zé)，決不能互相推諉。失職者要追究責(zé)任”。[2]1995年，中共中央頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，首次使用“責(zé)令辭職”一詞。2002年，中共中央正式頒布實(shí)施《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，規(guī)定了實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度。

自2003年“非典”事件開始大批問責(zé)以來，“行政問責(zé)風(fēng)暴”愈演愈烈。2004年，中共中央頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，規(guī)定了引咎辭職的細(xì)則。2008年，行政問責(zé)制被首次寫入《國務(wù)院工作規(guī)則》和《國務(wù)院2008年工作要點(diǎn)》。2009年出臺的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，規(guī)定了問責(zé)類型，明確了問責(zé)程序，問責(zé)開始制度化。2012年，黨的十八大報(bào)告提出，“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度”。[3]

（二）我國行政問責(zé)制存在的主要問題

從總體上看，我國行政問責(zé)制還處在探索階段，許多方面都不夠成熟，諸多弊端也逐漸顯露出來，產(chǎn)生一系列負(fù)面的社會(huì)效應(yīng)。

1．責(zé)任體系不完善。建立完善的責(zé)任體系是落實(shí)政府部門責(zé)任制的基本要求，是建設(shè)責(zé)任政府的前提條件，也是實(shí)施問責(zé)的基本依據(jù)。從本質(zhì)上說，“責(zé)任型政府是對人民高度負(fù)責(zé)的政府，作為國家公務(wù)人員必須科學(xué)、合理、有效地履行應(yīng)有的職權(quán)，一旦發(fā)生失職行為就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。[4]我國政府部門責(zé)任制實(shí)施多年，最顯著的成就在于大大地提高了政府官員的責(zé)任意識和政府部門辦事效率。目前的主要問題是責(zé)任過于籠統(tǒng)，職責(zé)界限模糊，既造成責(zé)任執(zhí)行過程中的扯皮搪塞，相互推諉，降低行政效能，又造成問責(zé)過程中問責(zé)客體難于落實(shí)，問責(zé)尺度難以把握。由于政府各部門職能交叉重疊，各級官員間責(zé)任難分彼此，“問責(zé)誰”的問題難于分辨。即使是政府的一些重大決策，由于職責(zé)不清晰、不具體，必然導(dǎo)致難以理順的集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人負(fù)責(zé)的矛盾。如果職責(zé)明確，責(zé)任清晰具體，政府官員一旦被問責(zé)處罰，則能使官員心服口服。而在我國，一些被問責(zé)官員直至被“雙規(guī)”仍不清楚自己到底該負(fù)什么責(zé)任，有的甚至是覺得自己不明不白地鋃鐺入獄，迫于強(qiáng)大政治壓力而口服心不服。

2、問責(zé)機(jī)制不健全。問責(zé)制的良性運(yùn)行，必須保證整個(gè)過程的規(guī)范、合理、暢通，有賴于問責(zé)程序在各層面、各環(huán)節(jié)、各節(jié)點(diǎn)的執(zhí)行上既能各司其職，又能達(dá)到政令統(tǒng)一。目前，我國行政問責(zé)制基本按照“舉報(bào)→問責(zé)→懲罰”流程展開，而且開展得轟轟烈烈、有聲有色，社會(huì)震懾力強(qiáng)大，但這一機(jī)制存在的問題也非常突出。首先，責(zé)任管理機(jī)制不健全。從橫向看，“道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任是官員責(zé)任的四個(gè)重要組成部分”。[5]應(yīng)建構(gòu)責(zé)任分類管理機(jī)制，不同的責(zé)任應(yīng)有不同的社會(huì)組織或部門來管理。不能什么問題都可訴諸于法律，更不能以行政手段替代法律手段。從縱向看，應(yīng)根據(jù)責(zé)權(quán)利均衡原則建構(gòu)責(zé)任分級管理機(jī)制，分開國家級管理、省部級管理、廳級內(nèi)部管理內(nèi)容，形成自下而上和自上而下相結(jié)合的雙向管理通路。其次，制度運(yùn)行機(jī)制不健全。到目前為止，問責(zé)主體主要是上級組織或領(lǐng)導(dǎo)者，還沒有一個(gè)可作為問責(zé)制最終依據(jù)的法律規(guī)章，對很多責(zé)任追究和處理缺乏法律依據(jù)。這些年來，有些問題的處理依據(jù)是領(lǐng)導(dǎo)講話，有些則出自黨政文件，有的來自于民法和刑法。從2004年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》到2009年的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，都還是臨時(shí)性文件，且對問責(zé)的性質(zhì)和程度的界定過于寬泛，很難調(diào)控問責(zé)過程中的問責(zé)主體的自由裁量權(quán)和長官意志。第三，民主監(jiān)督機(jī)制不健全。在問責(zé)制執(zhí)行過程中同體問責(zé)的弊端已經(jīng)得到一定程度的改變，但異體問責(zé)機(jī)制還不成型。一方面，問責(zé)啟動(dòng)還停留于“民不舉，官不究”狀態(tài)，“民舉”方“官究”，缺乏問責(zé)的常態(tài)化機(jī)制。另一方面，真正體現(xiàn)民主監(jiān)督的問責(zé)主體如人大、政協(xié)、媒體和公眾作用還遠(yuǎn)沒發(fā)揮出來。

3、防范功能不突出。一個(gè)健全的常態(tài)化的問責(zé)制，起碼應(yīng)具備三種基本功能：第一是激勵(lì)功能，能夠調(diào)動(dòng)官員愛崗敬業(yè)，勤政愛民，防止消極、瀆職現(xiàn)象；第二是防范功能，能夠?qū)賳T行為起到預(yù)警和約束作用，從而有效預(yù)防濫用職權(quán)和以權(quán)謀私等失范行為發(fā)生；第三是追責(zé)功能，對犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤、造成重大損失的責(zé)任人進(jìn)行追究和懲戒。從我國實(shí)施行政問責(zé)制實(shí)效看，追責(zé)功能比較突出，激勵(lì)和防范功能都沒有發(fā)揮出來。一方面，我國現(xiàn)行的政府部門責(zé)任制的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化法律制度對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，是運(yùn)用憲法、法律和法規(guī)認(rèn)定職責(zé)，制約權(quán)力。但這種制度是死板的、靜態(tài)的、冷酷的，可以寫在紙上，掛在網(wǎng)上，貼在墻上，很難使人記在心上。無論行政責(zé)任中的政治責(zé)任、法律責(zé)任還是道德責(zé)任，均成為政府官員心頭的巨大壓力，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的心理恐懼，很難激發(fā)政府官員的工作熱情。另一方面，除了“民舉”“官究”，凡被問責(zé)，就是出大事故了，損失慘重且有目共睹。損失既已造成，何種問責(zé)都不可能挽回，所謂“挽回”不過是“本應(yīng)如此”之義。因此，僅僅是追責(zé)的問責(zé)制會(huì)導(dǎo)致行政成本偏高，人文關(guān)懷不足，落實(shí)措施偏執(zhí)，社會(huì)信度不高，誘發(fā)主體恐懼等不良影響。同時(shí)，問責(zé)制過于刻板，剛性顯著，柔性不足，容易導(dǎo)致制度的“脆性斷裂”。在顧念舊的損益時(shí)造成新的損失，加大了行政體制改革的成本。行政問責(zé)的目的主要在于使政府部門和政府官員知責(zé)、履責(zé)、勝責(zé)，而不應(yīng)僅僅是“追責(zé)”的“事后諸葛”。目前我國行政問責(zé)制剛剛發(fā)展，理應(yīng)強(qiáng)化而不是弱化，如果不能使行政問責(zé)規(guī)范化、常態(tài)化，僅僅限于事后“追責(zé)”，恰恰是弱化了行政問責(zé)制的應(yīng)有功能。

二、問責(zé)制的動(dòng)態(tài)維度與過程問責(zé)制的建構(gòu)

從責(zé)任確認(rèn)到責(zé)任履行，再到責(zé)任追究，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，問責(zé)制只有與這一過程性相統(tǒng)一才可能產(chǎn)生公允性。本文提出“動(dòng)態(tài)責(zé)任”和“過程問責(zé)”理論，主張活化責(zé)任制度。這種“活化”不是強(qiáng)調(diào)制度的靈活性和可變性，而是主張重視責(zé)任制的動(dòng)態(tài)維度，使制度與執(zhí)行者的工作進(jìn)程密切關(guān)聯(lián)，從而產(chǎn)生一種生命的活力。

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（一）動(dòng)態(tài)性：建構(gòu)過程問責(zé)制的客觀依據(jù)

行政問責(zé)的目的主要是讓政府部門和政府官員知責(zé)、履責(zé)、勝責(zé)，而不應(yīng)僅僅是追責(zé)。問責(zé)制應(yīng)以責(zé)任明晰為前提，以防患意識為先導(dǎo)，以增進(jìn)效益為目標(biāo)，以責(zé)任追究為手段。問責(zé)不是目的，僅僅是手段而已。從本質(zhì)上說，所謂問責(zé)制，當(dāng)屬于責(zé)任制的組成部分。在常態(tài)下，責(zé)任確認(rèn)、責(zé)任履行、責(zé)任追究是責(zé)任制的幾個(gè)基本階段，表明責(zé)任制本身是動(dòng)態(tài)的，不是靜態(tài)的。

1．責(zé)任體系的關(guān)聯(lián)性。政府的責(zé)任是一個(gè)整體，由若干相互關(guān)聯(lián)的職能部門責(zé)任、官員個(gè)體責(zé)任構(gòu)成。每一個(gè)職能部門的責(zé)任都與其他部門的責(zé)任相關(guān)聯(lián)，每一官員個(gè)體的責(zé)任都與其他官員個(gè)體的責(zé)任相關(guān)，相互依存，相互交叉。職能部門間的分工、官員個(gè)體間的分工是相對的、暫時(shí)的，合作則是絕對的、長期的。這種分工與合作的既對立又統(tǒng)一，推動(dòng)著政府部門整體責(zé)任向著既定目標(biāo)進(jìn)展。也正是政府責(zé)任的這一特征，造成職能部門間、尤其是官員個(gè)體間的責(zé)任很難精確區(qū)分，問責(zé)誰的問題常常變得很棘手。

2．責(zé)任履行的過程性。任何一項(xiàng)目標(biāo)責(zé)任都是分步驟、按階段實(shí)現(xiàn)的，只有將責(zé)任分解到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程的每個(gè)步驟或階段，責(zé)任的履行才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。即使是獨(dú)立的職能部門或官員個(gè)體的責(zé)任行為，也都是由復(fù)雜的多環(huán)節(jié)構(gòu)成的因果關(guān)系鏈條。因此，問責(zé)制不能脫離過程，只看結(jié)果。脫離過程的“結(jié)果問責(zé)制”存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，它客觀上誘導(dǎo)責(zé)任執(zhí)行者為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)不擇手段或掩飾結(jié)果的真實(shí)性。

3．政府管理的遲效性。政府部門在經(jīng)濟(jì)上的責(zé)任是宏觀調(diào)控，在政治上的責(zé)任是制定政策和協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的關(guān)系，在文化上的責(zé)任是提供方針和目標(biāo)導(dǎo)向，從而實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)管理職能。政府的這種責(zé)任客觀上決定了它與企業(yè)責(zé)任的巨大差異，即政府對社會(huì)的管理不可能立竿見影，過程周期長，結(jié)果到來遲。一旦造成損失，損失常常是巨大的，不可挽回的，這是“結(jié)果問責(zé)制”的另一個(gè)巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）過程問責(zé)制的運(yùn)行機(jī)理

主張過程問責(zé)制并不否認(rèn)“結(jié)果問責(zé)制”，而是強(qiáng)調(diào)二者有機(jī)結(jié)合。“結(jié)果問責(zé)制”運(yùn)行機(jī)制相對簡單，過程問責(zé)制運(yùn)行機(jī)制比較復(fù)雜。弄清過程問責(zé)制的運(yùn)行機(jī)理，旨在使這種問責(zé)制科學(xué)化、合理化和可操作。

1．動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)理?，F(xiàn)行“結(jié)果問責(zé)制”最大弊端在于問責(zé)制僅僅是“秋后算賬”，問責(zé)目的僅僅是追究責(zé)任，引發(fā)諸多不公平現(xiàn)象。雖說“亡羊補(bǔ)牢未為晚也”，但重大損失已經(jīng)造成，無可挽回。同時(shí)，由于責(zé)任制不夠健全，問責(zé)機(jī)制沒有很好理順，問責(zé)制與責(zé)任制匹配性差，問責(zé)制剛性顯著，柔性欠缺，導(dǎo)致其震懾作用強(qiáng)大，激勵(lì)效能低微。過程問責(zé)制強(qiáng)調(diào)依據(jù)責(zé)任過程的動(dòng)態(tài)性，實(shí)施目標(biāo)調(diào)控、節(jié)點(diǎn)調(diào)控和損益調(diào)控，使責(zé)任執(zhí)行者在各項(xiàng)日常工作中自覺地想到責(zé)任和制度，在履責(zé)過程中不斷按照預(yù)期目標(biāo)修正行為，制度才有可能同時(shí)兼具約束和激勵(lì)雙效功能。

2．協(xié)同共生機(jī)理。行政問責(zé)制度主要由問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、責(zé)任體系等要素構(gòu)成，作為問責(zé)主體和問責(zé)客體的人的因素是問責(zé)制的核心。從理論上看我國行政問責(zé)制的要素齊備，但在實(shí)踐上并不能因?yàn)橐佚R備而輕言制度的完善，關(guān)鍵在于由各要素功能構(gòu)成的整體功能的性質(zhì)與強(qiáng)弱。過程問責(zé)制強(qiáng)調(diào)人的因素及其功能過程，充分發(fā)揮公眾、政府和官員參與問責(zé)過程的積極性和主動(dòng)性，形成共識基礎(chǔ)上的高度凝聚力，使在此過程中無論是作為問責(zé)主體還是問責(zé)客體的個(gè)人和組織共同受益，最終產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益。

3．整體優(yōu)化機(jī)理。現(xiàn)行的“結(jié)果問責(zé)制”是問題嚴(yán)重了才問責(zé)，損失慘重了才問責(zé)，“問責(zé)”僅僅在于“追責(zé)”。而過程問責(zé)制則主張將問責(zé)分解于責(zé)任目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的全過程，將過程問責(zé)機(jī)制與動(dòng)態(tài)責(zé)任機(jī)制高度統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)問責(zé)過程的整體優(yōu)化。另一方面，過程問責(zé)理論依據(jù)利益最大化原則，主張建立一種科學(xué)合理的問責(zé)程序，改變“秋后算賬”式的問責(zé)弊端，通過問責(zé)制的實(shí)施實(shí)現(xiàn)個(gè)人績效突出，政府效能提升，社會(huì)效益顯著。

（三）建構(gòu)過程問責(zé)制的重要意義

總體而言，我國實(shí)施行政問責(zé)制取得了輝煌的成就，功不可沒。但是，我國行政問責(zé)制畢竟仍在探索之中，缺陷和問題在所難免。認(rèn)真總結(jié)我國行政問責(zé)制實(shí)踐，留住成功經(jīng)驗(yàn)，克服“結(jié)果問責(zé)制”的弊端，構(gòu)建過程問責(zé)制，是我國政治體制改革深入開展的客觀要求。

1．強(qiáng)化防范功能，降低損益比例。過程問責(zé)制是將責(zé)任追究與責(zé)任確認(rèn)和責(zé)任履行緊密結(jié)合起來，實(shí)施全程問責(zé)。責(zé)任確認(rèn)階段既確定責(zé)任目標(biāo)、責(zé)任性質(zhì)、履責(zé)規(guī)劃，也確定問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)；責(zé)任履行階段既是目標(biāo)責(zé)任的落實(shí)，也是對是否偏離既定目標(biāo)的階段性考問；責(zé)任追究階段對履責(zé)結(jié)果和履責(zé)過程進(jìn)行綜合評價(jià)，以“算總賬”的方式進(jìn)行問責(zé)。這樣的過程問責(zé)制問責(zé)有據(jù)，可令被問責(zé)者心服口服。更重要的是通過分階段全程問責(zé)，有效利用問責(zé)制的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，充分發(fā)揮問責(zé)制的激勵(lì)與防范功能，使損失降到最低，收益升到最大。

2．回歸以人為本，體恤人文關(guān)懷?！白鳛楝F(xiàn)代權(quán)力監(jiān)督與政府信用維護(hù)制度，行政問責(zé)制既是對官員全面履職的約束機(jī)制，又是一種官員合法權(quán)益的保護(hù)機(jī)制，更是切實(shí)保障民眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實(shí)踐機(jī)制”。[6]目前問責(zé)制實(shí)施中過多強(qiáng)調(diào)約束和懲戒，對官員的保護(hù)機(jī)制明顯弱化。過程問責(zé)理論主張加強(qiáng)問責(zé)過程中的人文關(guān)懷，更加注重問責(zé)制的激勵(lì)功能，注重保護(hù)官員的合法權(quán)益。但是，這種人文關(guān)懷并非一般意義上的“人情”或“面子”，而是使問責(zé)制兼具約束和激勵(lì)兩種功能，可以大大提高政府部門和政府官員工作積極性和主動(dòng)性，不至于使問責(zé)制成為人們心目中可怕的洪水猛獸，也不至于使黨和國家精心培養(yǎng)起來的干部一失足成千古恨。

3．增強(qiáng)制度韌性，提高問責(zé)效能。我國執(zhí)行的行政問責(zé)制剛性顯著，柔性不足。剛性是指制度的嚴(yán)肅性，柔性是制度的人文關(guān)懷。剛性過度會(huì)造成制度本身的“脆性斷裂”，引發(fā)執(zhí)法者行為偏激；柔性過多有可能造成執(zhí)法者主觀臆斷，誘發(fā)自由裁量權(quán)的無限放大。純粹的剛性和純粹的柔性是制度的兩極，都會(huì)產(chǎn)生一系列負(fù)面效應(yīng)，降低問責(zé)效能。保持制度剛性，適當(dāng)增加柔性，從而產(chǎn)生一種韌性，即制度的適度性，才是制度應(yīng)有的品質(zhì)。

三、實(shí)施過程問責(zé)制的改革對策

構(gòu)建過程問責(zé)制的目標(biāo)是：增加制度的預(yù)警功能，強(qiáng)化制度的糾錯(cuò)功能；克服一次性“秋后算賬”弊端，避免損失的不可追回性；恢復(fù)制度的人本屬性，避免問責(zé)中的執(zhí)偏和冤假錯(cuò)案；提高制度的效度和信度，體現(xiàn)制度的公平正義；注重制度的激勵(lì)功能，將制度的約束功能與激勵(lì)功能有機(jī)統(tǒng)一起來。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須采取相應(yīng)措施，改革行政問責(zé)制的弊端，構(gòu)建過程問責(zé)制的社會(huì)平臺，最大限度地發(fā)揮問責(zé)制應(yīng)有的優(yōu)勢功能。

（一）建立動(dòng)態(tài)評價(jià)系統(tǒng)

過程問責(zé)制的立意，強(qiáng)調(diào)健全一整套全過程問責(zé)制度，在責(zé)任履行的每個(gè)階段都要問責(zé)，問責(zé)內(nèi)容與履責(zé)內(nèi)容完全吻合，一一對應(yīng)，使問責(zé)常態(tài)化。這樣，問責(zé)制不僅具有監(jiān)督與懲戒功能，而且具有了預(yù)警和糾錯(cuò)功能，能有效預(yù)防政府部門和政府官員的行政行為因個(gè)別環(huán)節(jié)的疏漏而鑄成大錯(cuò)，將損失程度降到最低。行政問責(zé)制的基本內(nèi)涵是“政府及行政官員的行為和業(yè)績都要受到監(jiān)督，必須公開自己的政治活動(dòng)，對自己的言行舉止、工作方法和工作績效負(fù)責(zé)，接受來自上級和選民的評判，乃至罷免和起訴”。[7]為使責(zé)任評價(jià)更加科學(xué)、公正，必須建立一套職責(zé)明確、目標(biāo)具體、評判有據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的行政問責(zé)制的動(dòng)態(tài)評價(jià)系統(tǒng)。

建立政府部門責(zé)任的動(dòng)態(tài)評價(jià)系統(tǒng)，需要具備相應(yīng)的管理?xiàng)l件。第一，按照行政工作流程，建立職責(zé)相配、明確具體的過程責(zé)任制；第二，根據(jù)行政職責(zé)的目標(biāo)性和過程性，健全與動(dòng)態(tài)責(zé)任制相協(xié)調(diào)的過程問責(zé)機(jī)制；第三，問責(zé)必須與履責(zé)有機(jī)結(jié)合，使行政問責(zé)規(guī)范化、常態(tài)化。

（二）培育公民社會(huì)體系

公民社會(huì)，“指的是國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，是民間的公共領(lǐng)域。其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來的運(yùn)動(dòng)等，它們又被稱為介于政府與企業(yè)之間的第三部門”。[8]現(xiàn)代公民社會(huì)是民主政治的基礎(chǔ)，是制約和監(jiān)督政治國家的重要力量，監(jiān)督政府及其權(quán)力執(zhí)行者行為是公民社會(huì)最本質(zhì)的功能。

人大及其常委會(huì)、民主黨派、社會(huì)公眾自愿組織的民間組織是公民社會(huì)的基本要素。公民社會(huì)的民間組織具有組織性、非官方性、非盈利性和志愿性等特征。公民社會(huì)能夠有效激勵(lì)政治參與，維護(hù)利益表達(dá)，孕育民主政治文化，防止政府權(quán)力過度擴(kuò)張和權(quán)力腐敗。在公民社會(huì)中，社團(tuán)組織和公共領(lǐng)域?yàn)楣竦恼螀⑴c提供制度化、組織化的參與途徑，提供參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)和手段。目前，我國政府正在促使政府績效評價(jià)導(dǎo)向由GDP導(dǎo)向轉(zhuǎn)換為社會(huì)公眾滿意度導(dǎo)向，加速這一轉(zhuǎn)換進(jìn)程是培育公民社會(huì)的重要舉措。

（三）建設(shè)行政問責(zé)文化

廣義的行政文化包括物質(zhì)文化、制度文化和精神文化三個(gè)層次，中義的行政文化包括制度文化和精神文化兩個(gè)層次，狹義的行政文化指作為精神文化的行政意識形態(tài)。在我們將行政制度與行政文化并提的時(shí)候，一般僅指精神文化，是在長期的行政實(shí)踐過程中積淀而成的行政價(jià)值觀、行政習(xí)慣、行政態(tài)度、行政動(dòng)機(jī)、行政信念和行政情感等。在這個(gè)意義上，行政問責(zé)文化也主要指精神文化，“包括行政思想、行政理想、行政道義、行政倫理、行政觀念、行政習(xí)慣、行政法等，它具有現(xiàn)代行政文化法制性、競爭性、平等性、開放性等特征”。[9]

行政問責(zé)文化是行政文化的重要組成部分，行政文化是行政問責(zé)文化存在的前提?！敖】档男姓幕梢栽鰪?qiáng)行政主體的免疫力,提高其執(zhí)政為民的自覺性,促進(jìn)行政行為的規(guī)范化,推動(dòng)政治進(jìn)程的民主化和法治化,最終促進(jìn)社會(huì)和諧”。[10]受傳統(tǒng)文化的影響，在我國的行政問責(zé)文化中存在著人治傳統(tǒng)、宗法血緣制度和身份等級制度等封建殘余，行政問責(zé)文化滯后于行政問責(zé)制發(fā)展的要求。同時(shí)，“結(jié)果問責(zé)制”造成政府官員在依法行政過程中巨大的心理壓力，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰地工作，行政效率會(huì)因此而大大降低。因此，建設(shè)先進(jìn)的行政問責(zé)文化，為過程問責(zé)制提供良好的精神環(huán)境，有利于行政問責(zé)制的健康發(fā)展。

（四）強(qiáng)化問責(zé)心理契約

盧梭的社會(huì)契約理論認(rèn)為，“行政權(quán)力的受任者絕對不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他們，也可以撤換他們”。[11]行政契約由制度契約、法律契約和心理契約三部分構(gòu)成。制度契約是政府官員與政府之間的關(guān)于責(zé)權(quán)利關(guān)系的約定，存在形式為行政制度；法律契約是行政權(quán)力委托人和受任者之間關(guān)于權(quán)力行使的約定，存在形式為行政法；心理契約是社會(huì)公眾對政府官員的心理預(yù)期與政府官員心理認(rèn)可之間的約定，存在形式為社會(huì)心理。

雖然我國行政問責(zé)制尚未實(shí)現(xiàn)制度化和法制化，但行政官員一旦接受了某種權(quán)力就意味著制度契約和法律契約開始生效，并可藉此實(shí)施行政問責(zé)，但行政問責(zé)心理契約未必因此而達(dá)成。從我國行政問責(zé)制運(yùn)行實(shí)際看，行政官員接受制度契約和法律契約多是被動(dòng)的、迫不得已而為之，根本原因在于行政問責(zé)心理契約的缺失。行政問責(zé)心理契約的建立，能夠充分調(diào)動(dòng)政府官員履行責(zé)任的積極性和主動(dòng)性，而且能夠自覺地對自身的行為后果負(fù)責(zé)，有效抑制行為失范的發(fā)生，一旦被問責(zé)則能夠心悅誠服。因此，行政問責(zé)心理契約是行政問責(zé)制激勵(lì)功能實(shí)現(xiàn)的重要條件。

（五）規(guī)范問責(zé)法律程序

司法介入問責(zé)是必要的，有法可依是司法介入的前提，依法辦事是司法制度的基本精神。但是，“由于目前行政問責(zé)尚未步入法制化和制度化的軌道，因而責(zé)任追究制度現(xiàn)有的規(guī)定大多數(shù)是粗線條的?！僮髌饋黼y以達(dá)到真正的行政問責(zé)效果”。[12]當(dāng)務(wù)之急是建立一整套嚴(yán)肅、透明、具體的法律程序，通過法律維護(hù)問責(zé)制實(shí)施過程的政治民主，實(shí)現(xiàn)問責(zé)制運(yùn)行的公平正義。首先，建立層次分明的司法介入程序，規(guī)定哪些問題由政府部門內(nèi)部負(fù)責(zé)，哪些問題交由上級組織或人大處理，哪些問題必須由法律部門查辦；其次，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的法律評價(jià)程序，核心是建立一套明確而具體的評價(jià)體系，抑制問責(zé)過程中的人治傾向、政治腐敗和社會(huì)不公；最后，建立客觀公正的法官裁決程序，嚴(yán)格控制執(zhí)行法官的自由裁量權(quán)，嚴(yán)防司法腐敗。

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[2]鄧小平.鄧小平文選（第二卷）[M].北京:人民出版社,1994:341.

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（責(zé)任編輯：王友才）

本文是河北省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)2013年度行政管理體制和機(jī)構(gòu)編制研究課題（項(xiàng)目編號：201320023）的階段性研究成果。

D922.1

A

1008—6153（2013）05—0152—04

2013-08-14

王曉萍（1979-），女，河北張家口人，碩士，燕山大學(xué)里仁學(xué)院講師。研究方向：社會(huì)管理。李景春（1955-），男，吉林松原人，大學(xué)學(xué)歷，燕山大學(xué)文法學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師。研究方向：公共管理。