楊治坤

（深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 深圳 518055）

政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的前提，但是，漸進(jìn)式改革進(jìn)程中的具體行政改革舉措必須在整體行政改革戰(zhàn)略系統(tǒng)框架指引下分層級(jí)、分步驟地實(shí)施。因此，作為行政改革系統(tǒng)中一種局部性、階段性改革努力，部門(mén)行政職權(quán)相對(duì)集中[1]是按照一定的原則與標(biāo)準(zhǔn)將行政職能部門(mén)的行政職權(quán)相對(duì)集中起來(lái)，交由一個(gè)行政部門(mén)統(tǒng)一行使的行為及所形成的行政執(zhí)法體制創(chuàng)新，以解決行政職能交叉、部門(mén)林立、執(zhí)法擾民與執(zhí)法低效等問(wèn)題。它要求政府職能轉(zhuǎn)變不能仍以一種宏大敘事的統(tǒng)帥性而遮蔽了局部性改革對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的精準(zhǔn)化訴求。在行政體制改革整體系統(tǒng)中，轉(zhuǎn)變政府職能在實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)”的總體定位后，還必須與各層級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)、事權(quán)、財(cái)權(quán)及其實(shí)現(xiàn)手段相吻合，實(shí)現(xiàn)政府職能的層級(jí)配置。只有滿(mǎn)足這兩個(gè)邏輯前提，依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各層級(jí)政府職能進(jìn)行橫向整合，才是真正解決了部門(mén)行政職權(quán)相對(duì)集中改革的突破口。

一、政府職能外結(jié)構(gòu)的總體定位

政府職能是政府活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，政府職能決定著政府組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制。中國(guó)現(xiàn)時(shí)的行政體制改革，無(wú)論是發(fā)展行政還是行政發(fā)展，旨在推進(jìn)中國(guó)政府的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，所以其實(shí)際改革步驟無(wú)論是從“無(wú)限政府”到“有限政府”、從“裁判員”到“守夜人”、從“投資沖動(dòng)”到“宏觀調(diào)控”、從“多頭管理”到“有效整合”，不同時(shí)期的政府職能變革實(shí)乃是政府轉(zhuǎn)型和發(fā)展的有力注腳。

盡管學(xué)界與實(shí)務(wù)界達(dá)成共識(shí)，即轉(zhuǎn)變政府職能構(gòu)成了中國(guó)行政體制改革成功的關(guān)鍵，包括推行部門(mén)行政職權(quán)相對(duì)集中改革。然而，制度變革的核心不在于政府職能部門(mén)規(guī)模大小，而在于政府職能的包容和精確，其實(shí)質(zhì)就是優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)。政府職能結(jié)構(gòu)包括外結(jié)構(gòu)和內(nèi)結(jié)構(gòu)兩部分，其中政府職能的外結(jié)構(gòu)是指政府職能的總體配置，表明政府管理與外部環(huán)境之間的關(guān)系，主要由政府的政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能、文化職能等構(gòu)成；政府職能的內(nèi)結(jié)構(gòu)是政府的總體職能在政府系統(tǒng)內(nèi)部分解的結(jié)果，表明的是政府權(quán)力在政府系統(tǒng)內(nèi)部的配置情況[2]（P60）。因此，重構(gòu)和優(yōu)化我國(guó)政府職能結(jié)構(gòu)，必須全面梳理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系，厘清政府職能范圍，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)納入政府管理范疇，切實(shí)解決政府職能的缺位、錯(cuò)位、越位問(wèn)題，從而優(yōu)化政府職能的外結(jié)構(gòu)，確保政府能有所為有所不為地準(zhǔn)確履行其職能。

2004年溫家寶總理發(fā)表《提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，牢固樹(shù)立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》，第一次提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府”，黨的十七大明確提出“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》指出，要“按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制”。至此，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府和實(shí)行大部制改革，行政體制改革有了明確目標(biāo)和階段性改革途徑。在2002-2008年間，中央政府的《政府工作報(bào)告》反復(fù)重申，將政府職能界定為經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)；2008年，中共中央在《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中進(jìn)一步提出，通過(guò)加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好。而部門(mén)行政職權(quán)相對(duì)集中改革是從相對(duì)集中行政處罰權(quán)、相對(duì)集中行政許可權(quán)以及大部制改革實(shí)踐中提煉出的一個(gè)理論設(shè)想，即以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)基本職能為橫向的并列邏輯，以權(quán)力的制衡和分立為縱向的串聯(lián)邏輯，設(shè)計(jì)政府內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使決策職能、監(jiān)督職能和行政執(zhí)行職能具有清晰的邊界劃分，并考慮縱橫交織的職能——權(quán)力結(jié)構(gòu)保持均衡，奠定政府部門(mén)內(nèi)部權(quán)力互相制約的基礎(chǔ)[3]。

政府職能外結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)際上是對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民之間的視域調(diào)整，合理界定政府自身職能以及政府和社會(huì)、市場(chǎng)、公民的關(guān)系，防止政府超越自身權(quán)限和領(lǐng)域?qū)ζ渌I(lǐng)域進(jìn)行過(guò)度干預(yù)，捍衛(wèi)原本屬于各自領(lǐng)域的核心價(jià)值，進(jìn)而達(dá)致這樣一種關(guān)系狀態(tài)：尊重各領(lǐng)域的存在及其自身的特殊價(jià)值，并以一種自律狀態(tài)而區(qū)別于其他領(lǐng)域的本質(zhì)特征相對(duì)獨(dú)立地存在，在此前提下與其他領(lǐng)域形成各司其職并互不侵犯、或不越過(guò)領(lǐng)域間界限的社會(huì)狀態(tài)[4]。在政府與市場(chǎng)的界域上，市場(chǎng)的核心價(jià)值在于效率與效益，故政府職能定位既要吸取亞當(dāng)·斯密“限制政府干預(yù)”的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，也要吸取凱恩斯主義的“全面干預(yù)論”的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，保障市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在這一點(diǎn)上，政府不僅要知道自己需要做什么，更應(yīng)清楚不應(yīng)做什么；關(guān)于政府與社會(huì)的關(guān)系處理上，當(dāng)下的中國(guó)政府還不能完全按照社會(huì)的自主性、自治性和非營(yíng)利性特質(zhì)完全放任不管，必須履行扶持、監(jiān)管之責(zé)任。故在政府職能總體定位上，要進(jìn)一步推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)，堅(jiān)決把政府不該管的事交給企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用，在繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)職能傾斜。

二、政府職能內(nèi)結(jié)構(gòu)的縱向?qū)蛹?jí)配置

如果說(shuō)“政府職能的總體配置是政府職能內(nèi)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和依據(jù)，政府職能內(nèi)結(jié)構(gòu)是政府職能總體配置的具體體現(xiàn)”[5]，那么，在我國(guó)確立政府職能總體定位于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”之后，政府職能在各級(jí)政府之間進(jìn)行具體配置則是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，它直接關(guān)涉政府職能能否上下聯(lián)動(dòng)和充分落實(shí)。但是，“近年來(lái)，中國(guó)……很少注意到政府職能作為一個(gè)具體事物，對(duì)于不同層級(jí)政府而言是各不相同的?！懻撜毮艿奈恼拢^大多數(shù)都是籠統(tǒng)地采用‘政府職能’這一術(shù)語(yǔ)，很少提出不同層級(jí)政府的政府職能是不同的，因而政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)不同層級(jí)政府而言，其內(nèi)涵也不盡相同”[6]（P302-303）。政府職能的層次性特征[7]（P33），決定了縱向上政府職能的具體配置必須解決各級(jí)人民政府之間的職能范圍，從而實(shí)現(xiàn)某些政府職能相對(duì)集中于中央人民政府、上級(jí)人民政府，某些政府職能相對(duì)分散下放于地方人民政府、基層政府。在某種意義上說(shuō)，各級(jí)人民政府之間的職能具體配置也是政府職能的一個(gè)整合過(guò)程——既是政府職能縱向維度的層級(jí)配置，也是政府職能內(nèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

一般說(shuō)來(lái)，對(duì)政府職能的層級(jí)配置必須遵循管理主義的規(guī)律和考慮憲政主義的基本構(gòu)架。具體地說(shuō)，影響政府職能具體配置的因素有以下幾個(gè)：一是行政公共事務(wù)本身的性質(zhì)。凡是涉及國(guó)家整體、全局性利益、跨越省際的事務(wù)以及對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有深遠(yuǎn)影響的法律法規(guī)、重大政策規(guī)定，應(yīng)配置給中央政府處理；而地方性經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)、國(guó)家法律法規(guī)和重大政策的執(zhí)行性事務(wù)，以及其他由地方辦理更適合更經(jīng)濟(jì)的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)歸地方自主處理；在各地方，涉及跨行政區(qū)域的行政事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)政府處理。二是各級(jí)政府的能力。政府能力的大小強(qiáng)弱決定了政府職能的實(shí)現(xiàn)程度。影響各級(jí)政府能力的因素包括：財(cái)政收入、科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用、行政公務(wù)人員的素質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和協(xié)調(diào)能力[8]（P34-37）；從政府管理和服務(wù)對(duì)象的角度來(lái)講，政府的能力還取決于政府的合法性權(quán)威，取決于政府能否連續(xù)、穩(wěn)健地貫徹其法律政策。三是現(xiàn)行憲法對(duì)各級(jí)政府行政權(quán)力的規(guī)定。我國(guó)《憲法》第89條、第107條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條、第61條對(duì)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府權(quán)力的配置已經(jīng)作了基礎(chǔ)性的規(guī)定，這是我們?cè)谛姓到y(tǒng)內(nèi)部配置政府職能所必須考慮和遵循的最高法律規(guī)范依據(jù)，政府職能的層級(jí)配置與各級(jí)政府的行政權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)平衡。

基于上述影響政府職能配置因素的考慮，政府職能的配置首先在中央政府與地方政府之間進(jìn)行，這直接關(guān)涉中央與地方之間的事權(quán)劃分。盡管黨的十六大報(bào)告指出，在深化行政體制改革時(shí)，要“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系”，但與此愿景存在緊張關(guān)系的是，目前還沒(méi)有明確的法律規(guī)范對(duì)中央與地方的權(quán)限進(jìn)行合理劃分，中央與地方關(guān)系主要靠政策和行政、人事手段維系，制度化、規(guī)范化和法治化的程度不高。構(gòu)建中央與地方良性互動(dòng)關(guān)系，關(guān)鍵是通過(guò)法治化的方式實(shí)行中央與地方的適度分權(quán)，科學(xué)劃分中央與地方之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，并且，這種適度分權(quán)主要是在中央政府與省級(jí)政府之間的分權(quán)。

基于這種分析，中央政府的職能配置主要是制定國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，統(tǒng)籌全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；改進(jìn)和完善宏觀調(diào)控，解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重大問(wèn)題，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全；制定市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，并組織實(shí)施涉及國(guó)家整體利益、全局利益如金融、海關(guān)、交通等特定領(lǐng)域的市場(chǎng)監(jiān)管；管理全國(guó)性和跨省際的社會(huì)事務(wù)，維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和公共安全；制定公共服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)事權(quán)財(cái)權(quán)一致原則以及中央與地方的稅收劃分和財(cái)政管轄權(quán)，履行公共服務(wù)財(cái)政保障責(zé)任。

省級(jí)政府處于國(guó)家行政組織系統(tǒng)內(nèi)承上啟下的位置，其職能配置是否合理，關(guān)涉到中央與地方關(guān)系的穩(wěn)定和國(guó)家政府職能的整體配合與協(xié)調(diào)。盡管我國(guó)《憲法》第105條規(guī)定了地方各級(jí)人民政府是中央與地方的雙重代表，但根據(jù)中央與地方分權(quán)和基層地方自治的發(fā)展趨勢(shì)，有學(xué)者建議“區(qū)別不同層級(jí)的地方政府分別定位。把雙重代表身份限制在省一級(jí)地方政府，省以下的地方各級(jí)政府只代表地方的利益”[9]?；谶@種中央與地方關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢(shì)和《憲法》的規(guī)定，省級(jí)政府作為中央政府在地方的代表，在執(zhí)行中央的宏觀調(diào)控政策上可以采取有限手段實(shí)施中觀調(diào)控和區(qū)域調(diào)節(jié)，而作為地方代表則負(fù)責(zé)管理地方行政事務(wù)。因此，省級(jí)政府職能應(yīng)當(dāng)是貫徹落實(shí)國(guó)家的方針政策和總體規(guī)劃，運(yùn)用本級(jí)規(guī)劃和財(cái)政、價(jià)格等政策手段，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)人與自然關(guān)系和諧；指導(dǎo)和監(jiān)督區(qū)域市場(chǎng)監(jiān)管工作，根據(jù)半垂直管理體制負(fù)責(zé)部分重點(diǎn)領(lǐng)域的市場(chǎng)監(jiān)管；管理和協(xié)調(diào)區(qū)域重要社會(huì)事務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等關(guān)系民生的基本公共服務(wù)，并提供必要的財(cái)政保障。

市、縣級(jí)政府是我國(guó)最基本的行政單元，承上啟下，上要承接省級(jí)政府，下要直接面對(duì)廣大基層政府，介于宏觀、中觀政府組織和微觀政府組織之間。因此，市、縣級(jí)政府不存在宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能，而主要在于微觀管理和具體的服務(wù)職能。如果結(jié)合《憲法》第107條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條的規(guī)定，則市、縣級(jí)政府職能配置主要是貫徹執(zhí)行國(guó)家法律規(guī)范、政策和上級(jí)政府的政策措施，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；履行市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境；疏導(dǎo)和化解社會(huì)矛盾，處置公共突發(fā)事件，維護(hù)本地公共安全、生產(chǎn)安全和社會(huì)治安，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定；建設(shè)和維護(hù)本地基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)居民公用生活設(shè)施，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，為城鄉(xiāng)居民提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等方面的基本公共服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是我國(guó)政府組織中最基層的一級(jí)，但是又不同于縣級(jí)以上國(guó)家機(jī)關(guān)，因?yàn)榭h市級(jí)政府職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府組織不能算具備完整性。因此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職能配置必須遵循“依附性原則”和“整體性原則”[10]，著眼于縣（縣級(jí)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的整體改革與制度設(shè)計(jì)。根據(jù)《憲法》第107條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第61條的規(guī)定，作者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治職能主要是執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議，貫徹落實(shí)上級(jí)政府的方針政策，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，維護(hù)基層穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)職能主要是發(fā)揮引導(dǎo)、管理和監(jiān)督作用，制定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方向，培育市場(chǎng)和對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化職能主要是社會(huì)主義精神文明建設(shè)和主流文化的培育、灌輸以及推進(jìn)文化事業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能主要是維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定，解決各種矛盾和糾紛，提供教育、基本醫(yī)療保健、社會(huì)保障、就業(yè)指導(dǎo)扶持、科學(xué)技術(shù)服務(wù)等公共管理和公共服務(wù)，還包括加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。

三、政府職能內(nèi)結(jié)構(gòu)的橫向整合

政府職能在各級(jí)人民政府之間配置后，還需要在人民政府與所轄職能部門(mén)之間、所屬同級(jí)人民政府的各職能部門(mén)之間進(jìn)一步配置。如果說(shuō)政府職能總體定位要解決的是政府的職責(zé)和作用的取向以及政府的整體規(guī)模問(wèn)題，那么職能內(nèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化則要解決的是相近職能的有機(jī)整合以及部門(mén)機(jī)構(gòu)的規(guī)模問(wèn)題。政府職能內(nèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是政府職能整合的橫向維度。

當(dāng)前政府及其所轄職能部門(mén)之間的職能分散與集中配置并存，有些政府職能本該配置給所屬政府卻部門(mén)化配置，有些政府職能本屬于由部門(mén)履行才更具有效能卻集中于所屬政府，而部門(mén)之間的職能配置則是分散與交叉并存。由此，機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)細(xì)，管理事務(wù)與管理對(duì)象重疊，機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、協(xié)調(diào)困難、多頭管理、政出多門(mén)之情形普遍存在[11]（P142）。不論是從分清責(zé)任還是降低行政成本、提高政府效能的視角觀之，傳統(tǒng)的橫向政府職能分散與交叉的配置方式均不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下管理的規(guī)模效應(yīng)和社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展，因此，必須對(duì)同一級(jí)政府及其所屬職能部門(mén)的職能按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合。職能的橫向整合才是部門(mén)行政職權(quán)相對(duì)集中改革最直接的政府職能轉(zhuǎn)變要求。

但是，橫向職能整合依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)，目前還沒(méi)看到有詳細(xì)的理論研究。有學(xué)者曾經(jīng)探討過(guò)職能整合后的配置狀況，如在中央整合為大商務(wù)、大建設(shè)、大交通、大能源、大環(huán)保、大衛(wèi)生、大事物等等[12]。這種觀點(diǎn)依據(jù)通說(shuō)所認(rèn)為的應(yīng)當(dāng)按照“大口徑、寬職能”的原則，對(duì)現(xiàn)行各部門(mén)的相關(guān)、相近或相同的職能進(jìn)行歸并、整合，實(shí)行綜合化配置，逐步轉(zhuǎn)向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技等寬職能格局。由此看，政府職能整合在很大程度上最后皈依于職能劃分的大領(lǐng)域，宏觀的寬職能格局劃分因沒(méi)有具有可操作性的職能整合標(biāo)準(zhǔn)可能被架空。

可以說(shuō)，“政府職能轉(zhuǎn)變和定位、行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和行政權(quán)力的合理配置構(gòu)成了行政體制改革的三駕馬車(chē)”[13]（P188），政府職能是行政權(quán)力配置的基礎(chǔ)，在某種意義上，有什么樣的行政權(quán)力，是因?yàn)橛袑?duì)應(yīng)的政府職能。我國(guó)政府職能定位是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，職能行使的基本程序是決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)。在這樣的改革框架下，可以依據(jù)政府職能的相關(guān)性與整體性、相對(duì)性與協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)①作者曾經(jīng)探討過(guò)部門(mén)行政職權(quán)相對(duì)集中的相對(duì)性與整體性標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)性與協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、否定性標(biāo)準(zhǔn)，參見(jiàn)楊治坤《部門(mén)行政職權(quán)相對(duì)集中及其法治化研究》，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2009屆博士論文。進(jìn)行整合。其中，相關(guān)性與整體性標(biāo)準(zhǔn)，解決的是要將相同或相近的職能整合集中由一個(gè)行政組織履行為主，以減少機(jī)構(gòu)重迭、職責(zé)交叉、多頭管理，增強(qiáng)政府履行職能的能力——這是職能橫向整合的第一層次，以形成“大口徑、寬職能”的大職能格局；相對(duì)性與協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)，要解決的是在履行職能程序上，對(duì)職能部門(mén)的亞職能按照決策性、執(zhí)行性與監(jiān)督性實(shí)行功能分化，統(tǒng)一行使決策和監(jiān)督職能，分類(lèi)行使執(zhí)行職能，以提高決策效能，強(qiáng)化執(zhí)行性和監(jiān)督性職能，便于健全部門(mén)間和部門(mén)內(nèi)的行政協(xié)調(diào)機(jī)制——這是職能橫向整合的第二層次。通過(guò)橫向職能整合，實(shí)現(xiàn)職能的相對(duì)集中化配置，減少職能交叉，為行政權(quán)力合理配置與行政組織優(yōu)化創(chuàng)造良好前提。

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