梅麗萍

（中國人民大學，北京 100872）

OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家公共養(yǎng)老金改革始于上世紀80年代，改革的決定性因素在所有OECD國家非常相似，大致包括預(yù)算、經(jīng)濟、社會、人口老齡化、制度的成熟等五個方面[1]（P467-491）。近30年來，改革的過程一直在持續(xù)，至今依然是各國政府的重要議程之一，2008年金融和經(jīng)濟危機之后，各國甚至加速了改革的步伐。因此可以說，OECD公共養(yǎng)老金制度改革是一個遠未結(jié)束的話題。深入分析其改革的措施對于中國當前以及今后的基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)和完善具有重要的意義。

一、OECD國家養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)

OECD各國的養(yǎng)老金體系差別非常大，各自包含有很多不同的養(yǎng)老金計劃。按照養(yǎng)老金體系內(nèi)每一個養(yǎng)老金計劃的作用和目標，可以將整個養(yǎng)老金體系分為三個層次：第一層次是再分配計劃部分，其作用和目標是為了確保退休者達到一個絕對的最低生活標準；第二層次是強制性保險計劃部分，其作用和目標是防止退休后生活水準過于降低，使其在某種程度上接近工作時的生活水平；第三層次是自愿性個人儲蓄部分[2]。所謂公共養(yǎng)老金制度即為第一層次和第二層次的養(yǎng)老金計劃。

圖1 OECD國家養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)圖（2011年）

表1 34個OECD國家公共養(yǎng)老金制度類型一覽表（2011年）

從圖1和表1可以看出，第一層次的再分配性質(zhì)的養(yǎng)老金計劃主要有三種類型：一是經(jīng)濟調(diào)查的或定向的計劃，該計劃給予較貧窮者更高的待遇而給予較富裕者更少的待遇；二是基礎(chǔ)養(yǎng)老金計劃，該計劃給予所有退休者同樣數(shù)量的養(yǎng)老金或者根據(jù)工作年限而非過去的收入給予養(yǎng)老金，額外的退休收入不改變養(yǎng)老金權(quán)利；三是最低限度養(yǎng)老金計劃，該計劃與資源調(diào)查的計劃有許多相似點，但不同的是它只考慮退休金收入，不受儲蓄收入等影響。

第二層次的養(yǎng)老金計劃主要有四種類型。一是待遇確定型計劃（DB），18個OECD國家的DB計劃是由公共部門提供的，而冰島、荷蘭和瑞士的DB計劃是強制性或準強制性的由私人部門提供的職業(yè)計劃。二是點數(shù)計劃，有4個OECD國家是點數(shù)計劃，即法國由公共部門運作的職業(yè)計劃以及愛沙尼亞、德國和斯洛伐克共和國的公共養(yǎng)老金計劃。在點數(shù)計劃下，工作者基于其每年的收入掙得養(yǎng)老金點數(shù)，到退休時，將養(yǎng)老金總點數(shù)乘以每點的價值轉(zhuǎn)換成定期的養(yǎng)老金支付。三是繳費確定型計劃（DC），11個OECD國家有強制性的DC計劃。在DC計劃下，繳費都歸到一個個人賬戶，退休時，將個人賬戶累積的繳費和投資回報轉(zhuǎn)換成養(yǎng)老金收入流。在丹麥和瑞典，除了規(guī)模較小的強制性DC計劃，還有準強制性的職業(yè)DC計劃。四是名義賬戶，意大利、挪威、波蘭、瑞典等四國有名義賬戶計劃。由于名義賬戶仿效DC計劃，因此又被稱為名義繳費確定型計劃（NDC）。

二、OECD公共養(yǎng)老金改革的主要措施

1980年代以來 OECD各國改革其公共養(yǎng)老金制度的主要措施可大致分為兩大類：參數(shù)改革和范式改革。所謂參數(shù)改革，簡單地說，就是不改變原有養(yǎng)老金計劃的模式或范式，而僅僅改變其運行條件和規(guī)則。而范式改革則涉及到養(yǎng)老金制度模式的改變。

（一）參數(shù)改革

因為公共養(yǎng)老金改革最主要的目的是想提高其制度的財務(wù)可持續(xù)性，則參數(shù)改革就成為OECD各國從改革之初就普遍采用的一種方式。參數(shù)改革的理論基礎(chǔ)如下：現(xiàn)收現(xiàn)付制下，養(yǎng)老金制度的財務(wù)平衡可以表述為幾個主要參數(shù)的方程。設(shè)B=受益人數(shù)，L=勞動者人數(shù)，W=平均工資率，P=平均養(yǎng)老金，C=繳費率，那么要保持平衡，則需要C=（B/L）（P/W），這里，(B/L)是贍養(yǎng)比的倒數(shù)，(p/w)是平均替代率[3]。很明顯，要降低C，則需要P和B分別或者同時減少，或者使W和L分別或同時增加。這樣的措施就是參數(shù)改革。比如，提高贍養(yǎng)比可以采取的措施：一是通過提高退休年齡或嚴格受益條件來減少受益人數(shù)；二是增加勞動人口數(shù)，比如增加勞動年齡人口的就業(yè)率，防止提前退休，防止輕易獲得殘疾人福利待遇等。減少替代率可以采取的措施：可以直接減少養(yǎng)老金待遇，也可用間接的方式，如降低退休金指數(shù)化的慷慨程度，或者提高供款的法定工資。

1.提高法定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡

研究發(fā)現(xiàn)，法定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡（通常就是退休年齡）是決定養(yǎng)老金財務(wù)可持續(xù)性的主要參數(shù)。但同時，領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡也是養(yǎng)老金制度中最可見的參數(shù)，通常是大多數(shù)人唯一能夠意識到的參數(shù)，這種可見性意味著延長退休年齡成為養(yǎng)老金改革中最受爭議的方面。盡管如此，大多數(shù)OECD國家還是已經(jīng)或者正計劃提高其退休年齡，目前最集中的退休年齡是65歲，以后67歲將是最集中的退休年齡，目前大約三分之一的OECD國家的正常退休年齡已經(jīng)或者很快將達到67歲或以上。

2.鼓勵工作更長時間

大多數(shù)OECD國家采取了對提前退休予以懲罰或者嚴格提前退休條件以及提高達到退休年齡之后繼續(xù)工作的誘因等措施，以鼓勵“活得更長，工作更長”[4]。如澳大利亞對留在勞動力市場更長時間的老年人，引入了一種新的一次性給付的獎金作為激勵。芬蘭給予更老的就業(yè)者更高的養(yǎng)老金利率，最近還提議提高提前退休的年齡。匈牙利則降低了之前給予更年輕的就業(yè)者的更高養(yǎng)老金利率，現(xiàn)在所有就業(yè)者享受一個統(tǒng)一的利率。瑞典對65歲之后仍在工作的人提供一個更高的工作稅收信用，并且免除其雇員社會保障繳費。葡萄牙也免除了老年工作人員的繳費。澳大利亞、法國、德國、葡萄牙和美國都分別降低了提前退休者的養(yǎng)老金待遇，對延后退休者提高待遇。英國對那些超過正常退休年齡而仍在工作的就業(yè)者，給以更高的待遇，且其待遇增加也更快。法國和日本采取措施限制雇主解雇那些達到正常退休年齡但仍然想繼續(xù)工作的人。

3.改變計算養(yǎng)老金待遇的收入計量期間

在許多OECD國家，其收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃的待遇計算，過去通常是計量最后幾年的收入或者最好的收入。1990年代以來，有7個OECD國家已經(jīng)延長了計量收入的期間，比如，法國對其公共養(yǎng)老金計劃從計量最好的十年轉(zhuǎn)向最好的25年，奧地利逐步從計量最好的10年轉(zhuǎn)向40年；芬蘭、波蘭、葡萄牙和瑞典都轉(zhuǎn)向計量一生的平均收入。斯洛伐克共和國從之前計量最后10年中收入最好的5年，轉(zhuǎn)向了計量一生的平均收入。到2004年，有收入關(guān)聯(lián)計劃的22個OECD國家中有17個都采用了計量一生平均收入或者接近于一生平均收入的方式?？傮w而言，擴展計量收入的時間區(qū)間會減少養(yǎng)老金待遇，因為最好或者最后幾年的平均收入通常比一生的平均收入要高。

4.改變養(yǎng)老金待遇給付的指數(shù)化方式

指數(shù)化，是指養(yǎng)老金待遇給付時對其進行調(diào)整的方式，通常的調(diào)整依據(jù)是物價或者工資變化。指數(shù)化的目的是讓養(yǎng)老金待遇反映成本和生活標準的變化，不同的指數(shù)化方式的慷慨程度亦不同。實踐中，各國通常會在財務(wù)可持續(xù)性和政治穩(wěn)定性等目標的權(quán)衡下選擇或調(diào)整指數(shù)化方式，既不會一味地慷慨也不會一味地吝嗇。例如，英國對基礎(chǔ)養(yǎng)老金根據(jù)最高的物價通脹（即以零售價格指數(shù)衡量，RPI）而增加，每年收入增加2.5%。但它對公共部門養(yǎng)老金以及待遇確定的職業(yè)養(yǎng)老金計劃則轉(zhuǎn)向更不慷慨的指數(shù)化方法，采用消費者物價指數(shù)(CPI)，它比RPI要低0.5-1.0%。芬蘭、瑞士、匈牙利、波蘭和斯洛伐克共和國根據(jù)工資增長和物價通脹的混合指數(shù)調(diào)整其養(yǎng)老金待遇。其中，瑞士賦予工資增長和物價通脹相同的指數(shù)權(quán)重，而芬蘭最近的改革調(diào)整了二者的相對權(quán)重。德國的指數(shù)化，過去是根據(jù)稅后凈工資增長和社會保險繳費，將來會調(diào)整成根據(jù)養(yǎng)老金體系的依賴比。意大利對較高的養(yǎng)老金，以低于物價通脹（通脹率的75%至90%）進行指數(shù)化，而對較低和中等水平的養(yǎng)老金，則是根據(jù)物價通脹進行指數(shù)化。類似的，奧地利對養(yǎng)老金待遇分段進行指數(shù)化，設(shè)定一個點，在其下的部分隨物價通脹率指數(shù)化，高出的部分根據(jù)一個固定的數(shù)字調(diào)整。

在面臨較大財務(wù)壓力的情況下，一些國家會將“暫停指數(shù)化”作為一項應(yīng)急措施。比如德國在2004年建立新的指數(shù)化方式之前，就曾好幾次暫停指數(shù)化，比利時和美國也曾暫停指數(shù)化。最近希臘和斯洛文尼亞，也凍結(jié)了養(yǎng)老金的名義價值一段時期而沒有增加，奧地利和意大利凍結(jié)了較高養(yǎng)老金的價值。

5.擴大覆蓋面

在一些OECD國家，勞動年齡人口的養(yǎng)老金覆蓋面仍然是一個很重要的政策關(guān)注點。因為，一方面，較低收入的國家還有許多正式部門的工人沒有被正式的養(yǎng)老金制度覆蓋。例如智利和土耳其只有60%的勞動力被覆蓋，而墨西哥覆蓋率低于50%。這意味著許多達到退休年齡的人沒有養(yǎng)老金權(quán)利。另一方面，研究表明大多數(shù)公共養(yǎng)老金改革措施將導致未來的公共養(yǎng)老金待遇減少，因此需要擴大自愿的私人養(yǎng)老金計劃的覆蓋面。因此，2008年的金融和經(jīng)濟危機以來，大約三分之一的OECD國家采取了明顯的提高覆蓋面的措施，奧地利、法國、愛爾蘭和日本等四國采取了相對比較溫和的手段擴展公共養(yǎng)老金制度的成員。瑞士降低了收入底限以覆蓋更多的從事低收入兼職工作者。但是，大多數(shù)擴大覆蓋面的努力是擴展私人養(yǎng)老金的覆蓋面[5]。

6.保障養(yǎng)老金的足夠性

近年來，尤其是金融和經(jīng)濟危機以來，許多OECD國家通過改變安全網(wǎng)待遇的方式來解決退休收入足夠性的問題。例如，澳大利亞、加拿大、韓國、比利時、法國、西班牙等一次性地增加了第一層次的經(jīng)濟調(diào)查的養(yǎng)老金待遇，智利、芬蘭和希臘引入了新的定向計劃，且芬蘭和希臘的新計劃比現(xiàn)有的待遇水平要高。芬蘭和瑞典給予老年人額外的稅收減免。捷克共和國增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的價值，且其收入關(guān)聯(lián)計劃的替代率達到了100%。這些措施提高了退休收入目前的足夠性，而之前提到的增加公共和私人養(yǎng)老金覆蓋面的措施將提高養(yǎng)老金未來的足夠性。此外，提高私人養(yǎng)老金計劃的繳費率，更慷慨的指數(shù)化方法以及延長退休年齡等都將對足夠性有積極的影響。

（二）范式改革

1.實行名義賬戶制

有“福利國家櫥窗”之稱的瑞典1999年建立了名義賬戶制對其收入關(guān)聯(lián)的公共養(yǎng)老金計劃進行改革，現(xiàn)在學界普遍稱之為“瑞典模式”。其實，名義賬戶并非新鮮事物，早在二戰(zhàn)以后名義賬戶在歐洲就被普遍采用，只不過自上世紀90年代以來，一些國家包括瑞典、意大利、波蘭、匈牙利等國改革其公共養(yǎng)老金制度時，采用的是名義賬戶制，這使得名義賬戶在一定程度上得以復蘇，并引起了廣泛關(guān)注和討論[6]（P395-417）。

名義賬戶制(NA)全名為“名義繳費確定制”（NotionalContributionDefined，NDC）。名義賬戶制的籌資模式仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，但與傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制不同的是，在名義賬戶制下，養(yǎng)老金待遇的計算不是基于工資而是基于保險精算。它在現(xiàn)收現(xiàn)付制的籌資模式下，引入了一個個人賬戶，此賬戶記錄了每年的繳費和利息（或回報率），但賬戶里的基金只是名義上的，并沒有真的存入基金。所籌集的基金仍然是以現(xiàn)收現(xiàn)付制支付給了養(yǎng)老金領(lǐng)取者，并沒有存入賬戶供基金公司投資。因此該名義賬戶上的基金可以說是“想象”的。但從另一方面來看，也可以說名義賬戶里的基金是“真實”的，因為它確定了養(yǎng)老金待遇，也就是說，在退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的時候，個人賬戶中的“名義資產(chǎn)”即刻便被年金化了。一般來說，養(yǎng)老金給付的標準主要取決于計入個人賬戶繳費的積累、“名義資產(chǎn)”的投資增值、“名義資產(chǎn)”轉(zhuǎn)成退休年金的計算公式、退休給付指數(shù)化等，上述四個因素的合計便是養(yǎng)老金給付的總額。

目前OECD有4個國家實行了名義賬戶制，即瑞典、意大利、波蘭和匈牙利。由于其運行時間不過十來年，因此現(xiàn)在還很難對其運行效果進行評估。理論上講，名義賬戶制運行效果的好壞取決于制度設(shè)計的諸多細節(jié)，包括既得權(quán)益的處置、生命表技術(shù)的選擇與更新、年金指數(shù)化變量的選擇和貼現(xiàn)率的確定、自動平衡機制設(shè)計、緩沖基金的投資管理和名義賬戶利率的確定與指數(shù)化變量確定等等。

值得注意的是，名義賬戶制既非完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制又非完全的基金積累制，這可能意味著，一方面，名義賬戶制可能在某種程度上避免了現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制二者的缺點，但另一方面，也可能缺少了現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制二者的優(yōu)點。比如，與DB型的現(xiàn)收現(xiàn)付制相比，名義賬戶制一個明顯的缺陷就是再分配功能比較弱，需要“最低養(yǎng)老金”計劃與之配合；而與DC型的基金積累制相比，名義賬戶制的一個主要缺陷是既無助于提高儲蓄率也無法促進經(jīng)濟增長。

2.部分私有化改革

上世紀80年代以來，由于前景黯淡的公共養(yǎng)老金財務(wù)狀況預(yù)測，使得澳大利亞、丹麥、匈牙利、冰島、墨西哥、荷蘭、挪威、波蘭、斯洛伐克共和國、瑞典、瑞士等11個OECD國家引入了強制性基金制的私人養(yǎng)老金計劃，英國、德國則引入了自愿性的私人養(yǎng)老金計劃。這可以視為這些國家對其公共養(yǎng)老金制度進行的一種大幅度地系統(tǒng)性變革，但并非顛覆性變革，準確地說，可稱之為部分私有化改革。

稱之為部分私有化的理由，或者說“部分”的含義，來自這些國家引入基金制養(yǎng)老計劃的改革特點：首先，雖然引入了基金制，但并非以基金制完全取代現(xiàn)收現(xiàn)付制，而是在整個公共養(yǎng)老金體系中將現(xiàn)收現(xiàn)付作為一個完整的部分保存。其次，雖然引入了基金制，但有特定的覆蓋對象，而且大多數(shù)情況下（除了墨西哥和瑞典），允許個人自由選擇是參加基金制計劃還是繼續(xù)留在原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制計劃。比如，英國1988年的公共養(yǎng)老金改革，允許個人可以選擇繼續(xù)留在原來的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老計劃（ESRPS，是現(xiàn)收現(xiàn)付制），或者轉(zhuǎn)向私人的DC型養(yǎng)老金計劃。而德國的公共養(yǎng)老金改革則增加了一個“基本年金附加”計劃，該計劃是在1997年德國大選之前由保守派政府提出來的，它只面向新進入勞動力市場的人群。匈牙利、墨西哥、波蘭和瑞典在1997至1999年，斯洛伐克共和國在2005年也分別采用了類似的部分私有化的改革。波蘭，30歲以下和新進入勞動力市場的勞動者必須進入新的DC型養(yǎng)老金計劃，而30歲到50歲之間的就業(yè)者可以選擇是否轉(zhuǎn)入DC計劃[7]。墨西哥雖然看起來比較特殊，是以強制性的DC型養(yǎng)老金計劃完全取代公共的DB型養(yǎng)老金計劃，但同時墨西哥政府承諾，在改革時已經(jīng)在公共養(yǎng)老金計劃內(nèi)的就業(yè)者，改革以后其待遇不會比在原有計劃下的少。澳大利亞的部分私有化則更“部分”，僅僅是在原有的公共養(yǎng)老金基礎(chǔ)上增加一個DC型的養(yǎng)老金計劃。

3.倒轉(zhuǎn)性的范式改革

富有戲劇性的是，上述進行范式改革的一些國家在2008年以來的金融和經(jīng)濟危機中，又進行了倒轉(zhuǎn)性的范式改革，即改回從前現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度或減少給基金制的私人養(yǎng)老金計劃繳費。有些國家的倒轉(zhuǎn)性改革是暫時的，如愛沙尼亞和波蘭；而有的國家倒轉(zhuǎn)性改革是徹底且永久的，例如匈牙利。愛沙尼亞2010年暫停了向私人DC養(yǎng)老金計劃繳費，2011年繳費率減至2%，2012年回到4%，并且DC計劃的繳費都轉(zhuǎn)到了公共養(yǎng)老金計劃中。波蘭2011年起個人賬戶的繳費從 7.3%降到 2.3%，到2017年開始才又增至3.5%。匈牙利從2010年11月起就已經(jīng)實施了臨時性的暫停繳費措施，從2011年起所有的給私人DC計劃的繳費以及此前DC賬戶下累積的財富都轉(zhuǎn)到公共養(yǎng)老金計劃中。

三、OECD國家公共養(yǎng)老金制度改革的總體經(jīng)驗和趨勢

通過前述改革措施，可以總結(jié)出OECD國家公共養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗和趨勢，主要有以下五點：

第一，改革而非革命，OECD國家公共養(yǎng)老金制度改革中沒有完全顛覆原有制度的行動，現(xiàn)收現(xiàn)付制的DB型養(yǎng)老金制度依然是OECD國家公共養(yǎng)老金制度的主流。參數(shù)改革相對于范式改革而言，是主要的改革措施，幾乎所有的國家都會進行一些重要的參數(shù)改革，而范式改革則只在一部分國家實施。

第二，更加重視老年人的基本收入維持，提高第一層次的養(yǎng)老金待遇，確保老年人有足夠的退休收入。

第三，近幾年開始改革公共部門雇員養(yǎng)老金計劃，以體現(xiàn)社會公平。

第四，部分私有化改革是必須的，因為私人的基金制養(yǎng)老金計劃擴充了退休者的養(yǎng)老金待遇來源，但完全的私有化可能性不大，尤其是在金融和經(jīng)濟危機凸顯出基金制的風險和基金投資巨大的損失之后，各國會更加小心謹慎。

第五，未來的改革趨勢，維持目前的多樣化的制度應(yīng)是一個基本的共識，在此框架下，調(diào)整各個具體制度的相對地位。也就是說，改革的重點將是重新配置退休者幾種主要的退休收入來源的份額，即老年人的退休收入是更多地來自勞動收入、轉(zhuǎn)移支付還是資金投資收入。

四、基于政治多元主義的分析：為什么是這樣一種改革

對“為什么”的解釋是很難的，當公共養(yǎng)老金制度改革這樣一個重要而復雜的問題需要解釋“為什么是這樣一個結(jié)果”時，完全的終結(jié)需要一個龐大的體系，而且，完全的終結(jié)幾乎是不可能的。很多時候，對“為什么”的回答取決于人們決定在哪里畫出試圖解釋人類行動的因果體系的邊界，在這個邊界以內(nèi)，或者在這個框架下，我們可以尋求一個合乎邏輯的或者能夠自圓其說的解釋。對于公共養(yǎng)老金制度而言，從政治社會學的角度，以政治多元主義的理論來分析，可能會比較容易進行同時也更接近事實。

政治多元主義理論的一個基本假定是，制度的形成取決于政治行動者（Actor）的力量,而政治行動者又被結(jié)構(gòu)-制度的背景所決定。力量決定結(jié)果，而力量不僅有賴于選民數(shù)量，還取決于集體談判能力、工會組織化程度、選舉參與程度和左派或工人政黨在議會與內(nèi)閣中擁有席位的多寡，以及利益集團與其它壓力集團的聯(lián)合程度、利益集團對政策的敏感性[8]（P158-159）。在“政策之窗”打開時,搶得先機的往往是那些對政策高度關(guān)注并高度組織化或者用同一個聲音說話的利益集團。然而,影響力量平衡的最為關(guān)鍵的因素還是政治機構(gòu)提供給利益集團接近政策制定的程度,即否決點（vetopoint）[9]（P289-325）。利益集團掌握否決權(quán),可以對并不符合本身利益的政策進行否決,阻止政策的通過[10]（P391-416）。在這種情況下，政府更容易接受談判，作出讓步，對個人或利益集團給予一定的補償；相反，如果否決點很少或根本不存在，那么政府可以在更大的程度上控制制定政策的過程及結(jié)果[11]（P343）。簡單地說，我們可以將多元主義看成這樣一種圖式：多種不同的組織進入政治舞臺，經(jīng)過政治組織的討價還價和協(xié)商形成政治的價值和政策，然后再輸出到社會，依此循環(huán)往復。因此，政治產(chǎn)品——政策或一定的政治價值就是多種力量綜合的結(jié)果。

據(jù)此分析OECD國家的公共養(yǎng)老金改革，以美國為例，來看一個最有可能或者說人們直覺認為最應(yīng)該進行了至少部分私有化改革的國家，為什么沒有一點私有化改革的實際動作？按照多元主義的理論，利益多元化和均勢的行動者應(yīng)該是出現(xiàn)這一結(jié)果的最主要的原因。第一，公共養(yǎng)老金受益群體反對私有化改革?；鹬频睦砟铍m然與美國的主流文化價值觀契合，但基金制加大了個人風險，因而遭到了退休者和代表3500萬人的美國退休者協(xié)會的反對。這樣龐大的一個投票者群體的反對自然是任何政治家都不能忽視的潛在風險。第二，民主黨和共和黨輪流執(zhí)政，勢均力敵，很難由某一方的思想或理念占主導地位，而且，在極度敏感的問題上，兩黨都不會冒天下之大不韙。即便是信奉自由主義的共和派都不愿公開提倡養(yǎng)老金“私有化”。在2002年美國國會的選舉中，共和黨建議其候選人遠離“私有化”的概念[12]。因此，盡管自上世紀90年代以來，美國對養(yǎng)老保險制度私有化進行了廣泛的討論，也提出了不同的方案，但至今沒有實質(zhì)性的私有化改革措施。

可見，在政治多元主義視角下，公共養(yǎng)老金制度的改革很少產(chǎn)生于政府的單方面立法過程，更常見的情形是所有黨派的協(xié)議、征求“人民”統(tǒng)一的全民公決，或者涉及有組織的勞工和雇主協(xié)會的法團主義“社會契約”,因此談判解決是重新設(shè)計養(yǎng)老金制度的常見政治機制[13]。在這種情形下，顛覆性的革命性措施很少會發(fā)生，因此改革總體呈現(xiàn)出“改革而非革命”的特征。

五、結(jié)論和討論：超越模式之爭

對OECD國家公共養(yǎng)老金改革的回顧不可避免地想到長期以來存在的養(yǎng)老金模式之爭的問題。限于篇幅，這里不再詳細回顧自20世紀50年代以來開始的兩種模式之爭的漫長歷程，只簡單總結(jié)爭論的狀況并給出本文的觀點供進一步討論。

總體而言，現(xiàn)收現(xiàn)付和基金制之爭看起來似乎是一個著名疑問的翻版：是現(xiàn)收現(xiàn)付，還是基金積累？這是一個問題。長期以來雙方的優(yōu)劣之爭其實并非見招拆招的正面交鋒，因此至今勝負難以判斷或者說根本無法判斷。尤其是關(guān)于現(xiàn)收現(xiàn)付制對經(jīng)濟變量（如勞動供給，儲蓄等）和經(jīng)濟增長的影響的問題，目前并沒有一致結(jié)論。而且就算現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度真的對就業(yè)狀況和經(jīng)濟增長不利，也并不能因此認為其他制度如基金積累制就更有利。這也許可以提醒我們，不必一味地或者過多地執(zhí)著于模式選擇和爭論，更不能想當然地傾向于私有化。相對于現(xiàn)收現(xiàn)付制，基金積累制更面臨著市場不確定性的風險。2008年全球金融和經(jīng)濟危機中，養(yǎng)老保險基金投資巨額損失的事實以及一些國家倒轉(zhuǎn)性的范式改革都提醒我們，基金制面臨著巨大的風險，養(yǎng)老金制度領(lǐng)域任何試探性的私有化改革都應(yīng)該慎之又慎。

沒有一個OECD國家完全拋棄現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向基金制的事實提醒我們，不應(yīng)執(zhí)著于養(yǎng)老金制度模式的優(yōu)劣之爭，而應(yīng)將注意力集中到一個最源頭也最根本的問題，即建立公共養(yǎng)老金制度的根本目的是什么。即便在實踐中因為種種原因不得不對已經(jīng)建立的制度進行改革，那么制度改革的首要原則便是不違背這一制度本身的根本目的。從根本上說，改革正是為了制度能夠?qū)崿F(xiàn)其目的。我們認為，公共養(yǎng)老金制度的根本目的，是也只應(yīng)是真正的“老有所養(yǎng)”，即維護和確保每一個公民老年時體面生活的權(quán)益，免除其后顧之憂，確保其生活質(zhì)量。至于這項制度本身在設(shè)計時應(yīng)注意的問題，比如如何在財務(wù)可持續(xù)性和社會可持續(xù)性之間找到平衡，如何在長期利益和短期利益間找到平衡，盡管非常重要卻不是目的。

從這個意義上來講，OECD國家的公共養(yǎng)老金制度改革的措施值得我們深思。

首先，OECD國家公共養(yǎng)老金制度改革的措施說到底就是開源和節(jié)流。開源，則實行部分私有化，以期獲得額外一部分基金投資的收益以補充現(xiàn)收現(xiàn)付制下的養(yǎng)老金待遇，是出于“錦上添花”的考慮。我們看到，OECD國家并沒有把這種“錦上添花”的措施當作主流。而節(jié)流，即對現(xiàn)收現(xiàn)付制進行參數(shù)改革，才是主流。

其次，節(jié)流，是出于制度可持續(xù)的考慮，是細水長流而非對退休者養(yǎng)老金權(quán)益的苛刻和控制。其節(jié)流的目的正是為了更好地實現(xiàn)公共養(yǎng)老金制度的根本目的。

看清這一點，有助于我們反思自身存在的問題：中國目前的基本養(yǎng)老保險制度是否存在本末倒置的問題？即，我們是否有把“開源”性的手段當作了主要任務(wù)，比如把擴面當作硬指標，盡一切可能把老百姓的錢都收上來；而“節(jié)流”的措施則主要是對參保人養(yǎng)老金權(quán)益的嚴加控制。如果這樣的“寬進嚴出”成為中國養(yǎng)老保險制度的主要特色，那么將來可能被指責的主要方面也正在于此。因為這其中蘊含著巨大的制度風險：對權(quán)益享受者嚴加看管，預(yù)防所有可能出現(xiàn)的來自權(quán)益享受者的道德風險，而對制度提供者卻毫無限制，所以地方政府可以把老百姓的養(yǎng)老錢拿去作為建設(shè)資金，變相地成為供地方政府使用的稅收收入。這樣的案例不是沒有，甚至也不是少數(shù)。長此以往，必然危及整個養(yǎng)老金制度。鑒于此，中國基本養(yǎng)老保險制度目前乃至今后很長一段時間最主要的工作，可能應(yīng)該是養(yǎng)老金基金的監(jiān)管和使用，首先要有制度性監(jiān)督，其次老百姓明白并且能夠?qū)崿F(xiàn)自身權(quán)益。正確的做法是：即便拿養(yǎng)老金去投資，也要征得老百姓的同意，同時他們應(yīng)該享有知情權(quán)和監(jiān)管權(quán)，這才是真正接近民主和法制框架的制度運行規(guī)則。

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