薛蒙林

我國是個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，涉農(nóng)問題一直是關(guān)系著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安定、政權(quán)穩(wěn)定的重大問題之一，“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重”〔1〕。那么，“三農(nóng)”問題究竟包括哪些問題?歷史對解決“三農(nóng)”問題提供了哪些有益的啟示呢?

一、對“三農(nóng)”問題的初步辨析

通常意義上講，“三農(nóng)”問題就是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的簡稱。然而，與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民既各自獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)一樣，它們各自產(chǎn)生和面對的問題也是既各自獨(dú)立又相互影響的。一方面，“三農(nóng)”問題表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題;另一方面，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題在相互關(guān)聯(lián)、彼此影響中產(chǎn)生總的“三農(nóng)”問題?，F(xiàn)實(shí)中因?yàn)榛煜恕叭r(nóng)”問題的表象和實(shí)質(zhì)，使其說起來似乎清晰明了，分析起來卻總是撲朔迷離，解決起來仍感無從下手。所以，辨析清楚“三農(nóng)”問題就成了解決“三農(nóng)”問題的前提和保證。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題中最古老的問題是農(nóng)業(yè)問題。近代，以馬寅初、晏陽初為代表的學(xué)者開始關(guān)注、探索、求解農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問題，并給出了教育農(nóng)民成“新民”〔2〕、從鄉(xiāng)土社會出發(fā)全面認(rèn)識和解決農(nóng)村問題〔3〕等答案。新中國成立前，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命首次把土地權(quán)利完整地給了農(nóng)民，為取得革命勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。新中國建立之后，通過新的探索和實(shí)踐，雖然取得了震古爍今的成就，但是，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題至今沒有得到根本的解決。隨著認(rèn)識的不斷深入，2003年，中共中央將這三個在歷史上各自獨(dú)立的問題合并成一個總綱性的問題—— “三農(nóng)”問題，首次寫入工作報(bào)告。

然而，迄今為止的學(xué)術(shù)研究基本上局限于“三農(nóng)”的某一方面甚或某一方面的某個局部，較少有人將“三農(nóng)”問題整體上作為一個獨(dú)立的問題進(jìn)行系統(tǒng)而抽象的研究。

黨的十八大報(bào)告指出:一要增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給;二要深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件;三要加大政策扶持力度，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，著力促進(jìn)農(nóng)民增收，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果;四要堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

由此可知，“三農(nóng)”問題實(shí)際上包含這樣幾個相互關(guān)聯(lián)的問題:1.農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略地位和生產(chǎn)目的究竟是什么?2.農(nóng)村的發(fā)展方向和存在意義究竟是什么?3.農(nóng)民的權(quán)利載體和實(shí)現(xiàn)途徑究竟是什么?4.制約解決以上三個問題的瓶頸和破除瓶頸的關(guān)鍵是什么?從而，“三農(nóng)”問題就是:制度桎梏和生產(chǎn)要素流失，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長、農(nóng)民自由發(fā)展、農(nóng)村不斷進(jìn)步的目標(biāo)不能兼顧，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展。

二、“三農(nóng)”問題的歷史沿革

對“三農(nóng)”問題的研究，最為關(guān)鍵和重要的是新中國成立后六十幾年的歷史變遷。因此，文章以新中國建立以來的農(nóng)業(yè)問題為主線，將解決“三農(nóng)”問題的探索分為四個階段，以此展開對“三農(nóng)”問題歷史沿革的分析。

1.探索期 (1949－1979年)

新中國建立之初，一窮二白、百廢待興，急需發(fā)展卻又不得不應(yīng)對國家安全挑戰(zhàn)，于是，優(yōu)先發(fā)展以基礎(chǔ)原材料工業(yè)、裝備制造業(yè)和國防工業(yè)為代表的重工業(yè)，加快城市建設(shè)步伐就順理成章地成了國家的戰(zhàn)略抉擇。這樣，以農(nóng)業(yè)為代表的非優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)、以農(nóng)村為代表的非優(yōu)先發(fā)展地區(qū)必須服務(wù)和服從于優(yōu)先產(chǎn)業(yè)、優(yōu)先地區(qū)發(fā)展的需要，其實(shí)現(xiàn)途徑就是通過以農(nóng)支工，人為地?cái)U(kuò)大工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”，以犧牲農(nóng)業(yè)的代價(jià)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)初步積累的快速完成。另外，在建國之初，社會主義建設(shè)雖有蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但中國還要靠自己，因此，最初的12年，土地制度變化的頻率高、幅度大、方式多〔4〕。在此期間，國家又遭遇三年自然災(zāi)害，經(jīng)歷了十年動亂，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力遭到重大破壞，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村舉步維艱。到了1970年代后期，各種因素累加的結(jié)果是:我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力極其脆弱，農(nóng)產(chǎn)品供給能力極其低下，農(nóng)產(chǎn)品短缺程度極其嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難取得突破，國家也因此面臨經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。

2.改革期 (1980－1985年)

1970年代末1980年代初，以安徽小崗村民的改革抉擇為利劍，斬?cái)嗔碎L期制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度繩索，并在英明領(lǐng)導(dǎo)的寬容和支持下取得了成功。于是，黨和政府順應(yīng)群眾的改革意愿，肯定群眾的改革經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)群眾的創(chuàng)新精神，1982年1月1日，中共中央發(fā)出第一個關(guān)于“三農(nóng)”問題的“一號文件”(《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》)，對迅速推開的農(nóng)村改革進(jìn)行了總結(jié)，指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產(chǎn)責(zé)任制”，是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分。1983年頒布第二個“一號文件”(《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》)，從理論上說明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”。1984年、1985年和1986年又連續(xù)頒布“一號文件”支持農(nóng)村改革。

“五個一號文件”極大地激發(fā)了人民群眾的勞動熱情，極大地解放了長期被束縛的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)進(jìn)入了歷史上少有的繁榮期。這五年，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值由1979年的1270億元增加到1985年的2564億元，實(shí)現(xiàn)了翻番;受土地承包制推廣的影響，在1980年代的前四年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的增長率大幅提升;農(nóng)民居民家庭人均年收入由1979年的133.6元增加到1985年的397.6元，翻了1.5番;農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率首次于1981年超過了國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率，1982年得以繼續(xù)超過，除了1990年因特殊事件影響導(dǎo)致農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率被動超過國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率之外，這也是新中國歷史上迄今為止僅有的兩年。

這五年，農(nóng)業(yè)的主題是改革和發(fā)展。國家對“三農(nóng)”采取了鼓勵改革、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、理論肯定、制度穩(wěn)固、政策強(qiáng)化的工作模式，以鼓勵基層創(chuàng)新激發(fā)了農(nóng)民的改革熱情，以制度創(chuàng)新解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，以政策強(qiáng)化增強(qiáng)了農(nóng)民的信心，以因勢利導(dǎo)的工作方法創(chuàng)造了“三農(nóng)”發(fā)展的奇跡。

3.發(fā)展期 (1986－2003年)

1984年，國家啟動了城市經(jīng)濟(jì)體制改革，繼而對外開放。經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向工業(yè)和城市。從國家戰(zhàn)略層面講，農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了自我發(fā)展、放任發(fā)展的階段。1986－2003這18年，國家沒有再就“三農(nóng)”問題下發(fā)過“一號文件”。

1979－1984年，農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值比重超30%;1985年之后，農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值的占比逐步縮小，且呈現(xiàn)明顯的不可逆的下降趨勢 (1990年除外)，由近28.44%逐步下降到1993年代的20%以下 (2010年更是下降到10.1%);與此同步的是，除了1990年的非正常表現(xiàn)外，1985年后農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率也長期低于國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率。

這一時期農(nóng)村發(fā)生的具有劃時代意義的事件有兩個:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般成長起來;二是產(chǎn)生了前所未有規(guī)模的農(nóng)民工在東西南北之間流動。由此產(chǎn)生的主要問題有三個:一是耕地被大量撂荒，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源被大量浪費(fèi);二是青壯年農(nóng)民絕大部分進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村失去了活力;三是農(nóng)村管理 (社會化管理、黨組織管理、生產(chǎn)管理、教育管理等)名存實(shí)亡，進(jìn)一步削弱了農(nóng)村存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村三個問題首次同時出現(xiàn)并交集成了一個不得不直面的問題—— “三農(nóng)”問題。

4.調(diào)整期 (2004年－現(xiàn)在)

2004年1月，針對全國農(nóng)民人均純收入連續(xù)增長緩慢的情況，中央下發(fā)改革開放以來關(guān)于農(nóng)業(yè)的第六個“一號文件”(《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》)，把如何增加農(nóng)民收入作為“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)。接下來的八年，中共中央、國務(wù)院又連續(xù)下發(fā)了八個關(guān)于“三農(nóng)”的“一號文件”，帶來了2004－2012年糧食生產(chǎn)的九連增。然而，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，盡管糧食連續(xù)增產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格不斷提高、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策得到落實(shí)，農(nóng)業(yè)收入增速卻更不如以前，其中原因耐人尋味，值得深思。

這9年，具有劃時代意義的決策就是:建設(shè)社會主義新農(nóng)村。然而，黨和政府出臺的主要政策措施則是圍繞著增加農(nóng)民收入、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力這兩個方面，新農(nóng)村建設(shè)并未切實(shí)啟動，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程也缺乏一以貫之的宏大思路和決策，從而“三農(nóng)”問題更加膠著和難解。

三、歷史給我們提供的認(rèn)識“三農(nóng)”問題的維度

回顧建國60多年來的農(nóng)業(yè)實(shí)踐，我們就能找到認(rèn)識“三農(nóng)”問題的5個維度:

1.“三農(nóng)”問題是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民交織而成的問題包，不是單個問題的簡單匯總。

首先，農(nóng)業(yè)連接著農(nóng)村和農(nóng)民，是“三農(nóng)”問題的核心。農(nóng)業(yè)是農(nóng)村的支柱產(chǎn)業(yè)，幾乎是農(nóng)村生產(chǎn)活動的全部，農(nóng)業(yè)的發(fā)達(dá)程度直接決定了農(nóng)村的發(fā)展程度。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的人就是農(nóng)民。在1986年之前，農(nóng)民的就業(yè)、財(cái)富來源、幸福依托就是農(nóng)業(yè)。對農(nóng)業(yè)的認(rèn)識，一是其地位，二是其目的。就其地位，農(nóng)業(yè)具有戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)雙重屬性;就其目的而言，與其屬性密切相連。

我國農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略定位一直非常清晰，即保證國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。然而，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位一直缺失。改革開放后，我國恢復(fù)了農(nóng)產(chǎn)品的商品屬性，逐步放開了幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品的市場。但是，制度設(shè)計(jì)仍從戰(zhàn)略上考慮農(nóng)業(yè)問題，解決農(nóng)業(yè)問題，而不是把農(nóng)業(yè)作為和工商業(yè)、服務(wù)業(yè)一樣的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)一旦平穩(wěn)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)關(guān)注點(diǎn)就轉(zhuǎn)向了其他產(chǎn)業(yè)，如1986－2003年;農(nóng)業(yè)一旦出了問題，經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向出臺“一號文件”來支持，這樣政策引導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)波動成為必然。規(guī)律卻是:各產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要，任何一個產(chǎn)業(yè)的過分落后都會反過來妨礙甚至損害其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而有害國民經(jīng)濟(jì)的健康和可持續(xù)發(fā)展。所以，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定只是發(fā)展農(nóng)業(yè)的基本要求，農(nóng)業(yè)可持續(xù)、有競爭力的發(fā)展最終會增強(qiáng)國家的綜合競爭力，在某些特殊情況下甚至轉(zhuǎn)化成國家的戰(zhàn)略資源。

另外，農(nóng)民問題是最為復(fù)雜、最難解決的問題。同樣，農(nóng)村問題牽一發(fā)而動全身，但解決“三農(nóng)”問題卻不得不直面應(yīng)對，可以說，農(nóng)村問題是解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。

2.農(nóng)民問題需要多維度評估和解決，而不僅是農(nóng)民增收和充分就業(yè)問題。

首先，農(nóng)民權(quán)利的內(nèi)涵在不斷擴(kuò)大，農(nóng)民追求和實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的欲望越來越強(qiáng)烈。長期以來，對農(nóng)民的關(guān)心主要表現(xiàn)為促進(jìn)農(nóng)民增收。然而，農(nóng)民現(xiàn)在開始關(guān)心并追求:(1)土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和自留地的財(cái)產(chǎn)化及依法被保護(hù);(2)農(nóng)民工與市民一樣享有平等的就業(yè)權(quán)利、城市購房和安居權(quán)利、自由遷徙權(quán)利、自己及兒女受教育權(quán)利、享受公共資源和服務(wù)的權(quán)利、參與所在城市及社區(qū)管理的權(quán)利;(3)參與城鄉(xiāng)一體化設(shè)計(jì)及進(jìn)程的權(quán)利;(4)平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果的權(quán)利;(5)得到社會公平對待的權(quán)利;(6)能夠與政府、其他團(tuán)體平等談判的權(quán)利。

其次，農(nóng)民能否充分就業(yè)不僅關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，而且關(guān)系著社會資源的有效利用、社會的安定和政權(quán)的穩(wěn)定。在現(xiàn)有生產(chǎn)力水平上，農(nóng)業(yè)所能提供的就業(yè)機(jī)會已經(jīng)達(dá)到極限，農(nóng)民只有到城市尋求就業(yè)機(jī)會。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程還可能伴隨著農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)地權(quán)利的讓渡。然而，多數(shù)城市對農(nóng)民工就業(yè)設(shè)置了重重障礙，農(nóng)民工還不得不與每年新增的700多萬大學(xué)生競爭就業(yè)機(jī)會。同時，與就業(yè)相伴的居住困難、社會保障缺位、就業(yè)不穩(wěn)定等問題也一直困擾著農(nóng)民工。

3.新農(nóng)村建設(shè)的根本是制度創(chuàng)新，而不僅僅是形象變新。

首先，新農(nóng)村建設(shè)關(guān)乎著2020年是否能夠順利地全面實(shí)現(xiàn)建成小康社會的宏偉目標(biāo)。城市經(jīng)濟(jì)和沿海經(jīng)濟(jì)經(jīng)過一輪快速發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了調(diào)整期，其自身的發(fā)展?jié)摿υ谥匦峦诰蚝驮杏校?020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，必須在戰(zhàn)略上挖掘新的可保證我國以不低于8%的年均增長速度持續(xù)增長20年的經(jīng)濟(jì)增長極。那么，這一戰(zhàn)略著力點(diǎn)自然而然地落在了新農(nóng)村建設(shè)上。

其次，新農(nóng)村建設(shè)是以制度創(chuàng)新為引領(lǐng)的對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民全部問題的挖掘和解決辦法的綜合。新農(nóng)村建設(shè)之“新”，實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是制度創(chuàng)新，而不僅僅是農(nóng)村形象變新。通過制度創(chuàng)新，變制度成本為制度資本，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)注入新的活力和動力，加速這一進(jìn)程。

再次，新農(nóng)村建設(shè)啟動的著力點(diǎn)是對農(nóng)村進(jìn)行重新定位。可以從五個維度對農(nóng)村進(jìn)行重新定位:相對于城市，農(nóng)村是發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的重要一極;從國家整體認(rèn)識，農(nóng)村是國家安定、社會進(jìn)步的關(guān)鍵一極;從國家戰(zhàn)略來認(rèn)識，農(nóng)村是實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的戰(zhàn)略增長點(diǎn);以歷史的觀點(diǎn)看，農(nóng)村是歷史文化傳承的重要載體，具有符號價(jià)值的村落、墓葬、寺廟、牌坊、古代農(nóng)業(yè)工程等是不可替代的鮮活的文化載體;從人類的自我發(fā)展來展望，農(nóng)村是人類文明最終發(fā)展必不可少的部分。

4.“三農(nóng)”問題是個長期的問題，必須持續(xù)重視，統(tǒng)籌謀劃，分步解決。

首先，“三農(nóng)”問題解決得好與壞不僅在革命戰(zhàn)爭年代影響革命的成敗，而且在社會主義建設(shè)時期關(guān)系著建設(shè)的成敗。“三農(nóng)”問題恰恰不是一下集中爆發(fā)出來，而是逐個爆發(fā)、逐漸積累的。如果我們發(fā)現(xiàn)及時，處理得當(dāng)，“三農(nóng)”問題就不會復(fù)雜化，就會比較容易解決。反之，若小問題累積成大問題，個別問題累積成全局問題、“三農(nóng)”問題累積成國家問題，解決起來將事倍功半。

其次，現(xiàn)在的“三農(nóng)”問題已經(jīng)越來越復(fù)雜。不可否認(rèn)，新中國建立以來農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就。但是，快速發(fā)展中也同樣累積了一些不能不正視的風(fēng)險(xiǎn)，如:土地污染，環(huán)境惡化，食品違法行為猖獗，農(nóng)村管理廢弛，農(nóng)村蕭條，人才流失，分散的土地承包經(jīng)營形式不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、裝備的推廣和大資本的進(jìn)入等。如果不能及時解決這些問題，那么，勢必越來越難以解決，在特殊的時間節(jié)點(diǎn)上還可能觸發(fā)其他更嚴(yán)重的問題。由此，我們需要再次強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問題的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，以在意識上、工作上真正重視，不斷跟蹤評估，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)的累積。

5.政府工作的重點(diǎn)是為解決“三農(nóng)”問題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，而不單單是對具體事務(wù)的管理和指導(dǎo)。

首先，從歷史邏輯講，“你能看見多遠(yuǎn)的過去，就能看到多遠(yuǎn)的未來?！薄?〕要想比較長遠(yuǎn)地解決好“三農(nóng)”問題，就必須從更長久的“三農(nóng)”歷史中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，吸取智慧，而不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。

其次，以全球視野看，美國〔6〕、德國〔7〕、法國〔8〕、俄羅斯〔9〕、東亞〔10〕等國家和地區(qū)也都面對著各自的“三農(nóng)”問題，在解決“三農(nóng)”問題的實(shí)踐中有過深刻的教訓(xùn)，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都是我們分析、解決“三農(nóng)”問題時的有益工具和寶貴智慧。

再次，我國改革開放以來的實(shí)踐已經(jīng)證明了制度設(shè)計(jì)的神奇力量。1982－1986年的“五個一號文件”之所以對農(nóng)村改革起到扭轉(zhuǎn)乾坤的作用，快速地實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)業(yè)空前的繁榮，就是因?yàn)辄h和政府相信群眾的創(chuàng)新能力，尊重群眾的創(chuàng)新意愿，鼓勵群眾的創(chuàng)新努力，放開群眾的創(chuàng)新實(shí)踐，寬容群眾的創(chuàng)新失敗，總結(jié)群眾的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，政策化群眾的創(chuàng)新成果，黨中央和國務(wù)院從最高層面對發(fā)軔于基層的農(nóng)業(yè)改革積極保護(hù)、因勢利導(dǎo)、適時規(guī)范、總結(jié)提升、及時擴(kuò)大。2004－2012年的九個一號文件，盡管動機(jī)很好，提供的政策措施也比較具體、得當(dāng)，然而，由于缺乏系統(tǒng)性、針對性和整體性，盡管也取得了較好的效果，但終歸沒有如“五個一號文件”一樣產(chǎn)生那么巨大、那么深刻、那么持久的影響力。

四、歷史對解決“三農(nóng)”問題的政策啟示

歷史永遠(yuǎn)不能給我們提供包治百病的靈丹妙藥，更不可能給我們規(guī)劃出現(xiàn)實(shí)的問題并提供解決問題的方案。但是，歷史會給我們提供制定政策的原則和啟示。

1.必須毫不動搖地對農(nóng)業(yè)采取積極的扶持政策，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的綜合競爭力。

實(shí)事求是地講，在農(nóng)業(yè)與工商業(yè)、農(nóng)民與市民、農(nóng)村與城市三組比較對象中，前者在現(xiàn)代社會處于劣勢。其處于劣勢的原因，農(nóng)業(yè)是因?yàn)槠洚a(chǎn)業(yè)屬性和國家戰(zhàn)略需要，農(nóng)民和農(nóng)村是因?yàn)楣操Y源配置的不均等，都與政策導(dǎo)向有關(guān)。所以，不應(yīng)該以所謂的公平競爭為借口，減少、忽視對農(nóng)業(yè)的政策扶持，而應(yīng)該毫不動搖地堅(jiān)持對農(nóng)業(yè)的扶持政策。扶持的內(nèi)容應(yīng)該是全面的，包括:資金、技術(shù)、人才、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)資、物流，等等。

2.必須把制度設(shè)計(jì)與政策引領(lǐng)高度結(jié)合起來，兼顧解決當(dāng)前問題與長遠(yuǎn)問題。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題雖然各有不同，但畢竟相互影響、不斷交織，其復(fù)雜之處就在于這三個問題往往既互為條件又互為結(jié)果，使“三農(nóng)”問題成了一個紛繁復(fù)雜的問題包。必須把“三農(nóng)”問題放在更宏大的歷史視野、世界范圍、科學(xué)發(fā)展的范疇內(nèi)來認(rèn)識，并據(jù)此進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時，必須具有系統(tǒng)觀點(diǎn)和整體觀念，處理好現(xiàn)實(shí)需要與長遠(yuǎn)發(fā)展、整體需要與局部利益、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破、制度設(shè)計(jì)與物質(zhì)條件的關(guān)系。

制度設(shè)計(jì)應(yīng)引領(lǐng)政策制定。就制度和政策的制定權(quán)限而言，應(yīng)該由中共中央和國務(wù)院進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，國務(wù)院各部委和各省 (市、區(qū))制定具體政策。因此，制度設(shè)計(jì)應(yīng)該是開放性設(shè)計(jì)、原則性設(shè)計(jì)、實(shí)踐性設(shè)計(jì)，而不能過于具體。設(shè)計(jì)制度和制定政策的正確做法應(yīng)該是:首先，鼓勵各地區(qū)、各部門根據(jù)自己的具體情況大膽地試、大膽地闖，而不是先劃定框框;其次，把被實(shí)踐證明能夠解決問題的辦法上升為政策，指導(dǎo)相同或者近似地區(qū)的實(shí)踐;再次，從全國各地區(qū)、各方面的成功實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)及經(jīng)驗(yàn)價(jià)值，提煉出能夠指導(dǎo)全國實(shí)踐的制度精神，并據(jù)此進(jìn)行制度安排。

當(dāng)前，“三農(nóng)”領(lǐng)域迫切需要解決的問題是:規(guī)劃城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)途徑和具體措施，做到新農(nóng)村建設(shè)跟城鄉(xiāng)一體化建設(shè)相協(xié)調(diào)。由此要:(1)妥善解決農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與保證國家糧食安全;(2)保障農(nóng)民權(quán)利與農(nóng)民穩(wěn)步增收;(3)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村重新定位與管理創(chuàng)新。顯然，這三個問題的長遠(yuǎn)解決是長期制度設(shè)計(jì)的核心內(nèi)涵。

3.必須及時加強(qiáng)農(nóng)村管理組織建設(shè)，整體提高農(nóng)村管理水平。

引起“三農(nóng)”問題的原因很多，其中一個重要的原因就是農(nóng)村組織管理渙散，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民事務(wù)缺乏有組織的管理。伴隨著農(nóng)民的大規(guī)模流動和工商業(yè)在農(nóng)村的深入發(fā)展，農(nóng)村與城市、農(nóng)民與城市、農(nóng)業(yè)與工商業(yè)的交流越來越頻繁，越來越復(fù)雜，產(chǎn)生了不同于以往任何時候的新的生產(chǎn)關(guān)系，農(nóng)村開始由“禮俗社會”轉(zhuǎn)向“法理社會”〔11〕。在這種轉(zhuǎn)型時期，維系禮俗社會農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的習(xí)慣、傳統(tǒng)、儀式、組織等逐漸被遺忘、被旁置、被廢棄，而維系法理社會的法律、程序、觀念、組織等尚未確立、尚未到位、尚未深入人心。兩種治理模式的非無縫鏈接就必然導(dǎo)致農(nóng)村管理制度和管理組織的缺位甚或空白。更為難解的是，在解決具體的農(nóng)村事務(wù)時，不同的利益主體總是站在自己的立場上選擇性地適用兩種模式的不同規(guī)則，而其適用看起來要么合理要么合法，法與理有時又對立到不相一致的地步，從而導(dǎo)致政府管理的困難。

因此，要提高農(nóng)村管理的整體水平，促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決，就必須正視農(nóng)村處于社會轉(zhuǎn)型期這一現(xiàn)實(shí)，一方面積極肯定禮俗社會的管理規(guī)范和治理模式，幫助恢復(fù)一些有益于解決問題的傳統(tǒng)組織和傳統(tǒng)活動，建立農(nóng)村管理必需的最低限度的組織，另一方面，要切實(shí)從實(shí)際出發(fā)，盡快建立起與法理社會配套的農(nóng)村基層管理組織和管理制度、治理模式。

4.政府服務(wù)必須具有針對性和公共性，盡量具體化和適用化。

農(nóng)業(yè)歉收時農(nóng)民因減產(chǎn)而減收，農(nóng)業(yè)豐收時農(nóng)民因谷賤而減收，原因何在?因?yàn)檗r(nóng)業(yè)信息不透明，農(nóng)民只能根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)判斷安排養(yǎng)殖和種植品種和數(shù)量，結(jié)果如何表面上取決于其他人的農(nóng)業(yè)安排，其實(shí)是農(nóng)民只能聽天由命。如何解決這個問題呢?有效途徑之一就是搭建政府公共信息服務(wù)平臺。

現(xiàn)代信息技術(shù)、通訊技術(shù)和政府財(cái)力、人力已經(jīng)為搭建政府公共信息服務(wù)平臺提供了充分條件，為農(nóng)民利用公共信息進(jìn)行自主決策提供了條件，搭建政府公共信息服務(wù)平臺已經(jīng)是水到渠成的事，也是建設(shè)服務(wù)型政府的切實(shí)措施。這一平臺應(yīng)該逐級搭建，分為中央政府公共信息服務(wù)平臺、省級政府公共信息服務(wù)平臺、縣級政府公共信息服務(wù)平臺三級。

5.必須切實(shí)建立重要農(nóng)產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備制度，嚴(yán)懲造假。

建立重要農(nóng)產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備制度像保護(hù)18億畝耕地紅線和以保護(hù)價(jià)收購農(nóng)產(chǎn)品一樣重要，它們都是保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的必要措施。長期以來，我國已經(jīng)實(shí)施了糧食、生豬、食用油、食糖等國家儲備，為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給奠定了基礎(chǔ)，但并非實(shí)物儲備制度，而是實(shí)物與貨幣雙重儲備制度。如果實(shí)物儲備不足、應(yīng)急需要量大、市場供求形勢不樂觀三種因素同時出現(xiàn)，那么，這種雙重儲備制度就不能夠保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。所以，本文建議建立的重要農(nóng)產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備制度，應(yīng)該包括這些內(nèi)容:(1)以省為單位建立重要農(nóng)產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備制度，由省級政府負(fù)責(zé)逐級安排和布點(diǎn)戰(zhàn)略儲備倉庫和儲備品種、數(shù)量，并建立相應(yīng)的監(jiān)督檢查制度。省長對本省的農(nóng)產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備完成情況負(fù)責(zé)，并與其業(yè)績考核、職務(wù)升遷掛鉤。(2)取消貨幣儲備補(bǔ)充制度，重要農(nóng)產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備實(shí)行單一的實(shí)物儲備制度。各儲備單位必須按時、足量完成收儲任務(wù)，按照國家安排及時、足量、定點(diǎn)釋放儲備物資。(3)嚴(yán)懲造假行為人。國家建立定期檢查和不定時、不定地抽查相結(jié)合的監(jiān)督檢查制度，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時處理，及時嚴(yán)懲造假的地區(qū)和相應(yīng)的負(fù)責(zé)人。有條件的地區(qū)還應(yīng)該用現(xiàn)代化的監(jiān)控手段嚴(yán)防造假行為的發(fā)生。

〔1〕胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗〔M〕.人民出版社，2012.

〔2〕晏陽初.平民教育概論〔M〕.高等教育出版社，2010.

〔3〕馬寅初.鄉(xiāng)土中國〔M〕.人民出版社，2012.

〔4〕黃少安，孫圣民.1950－1962年中國土地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證分析〔J〕.西北大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會科學(xué)版)，2009，(11).

〔5〕薛金福，詹志方.公司的力量〔M〕.山西教育出版社，2011.

〔6〕樊亢，戎殿新.美國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系——兼論農(nóng)業(yè)合作社〔M〕.經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1994.

〔7〕孫曉青.德國的農(nóng)業(yè)政策〔J〕.世界經(jīng)濟(jì)，1996，(11).

〔8〕周淑景.法國農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的特征與前景〔J〕.世界經(jīng)濟(jì)，1996，(11).

〔9〕劉文革，關(guān)立新，周方召.制度變革與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)績效——以俄羅斯農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)改革為主線的分析〔J〕.世界經(jīng)濟(jì)，2007，(12).

〔10〕王裕雄，張正河.劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)與中國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整——基于東亞國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)借鑒〔J〕.經(jīng)濟(jì)問題探索，2012，(5).

〔11〕費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國〔M〕.人民出版社，2012.