李景治

中共十八大號召全黨要堅定不移地沿著中國特色的社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗。全面建成小康社會是2020年之前黨的中心任務(wù)，執(zhí)政黨自身建設(shè)也必須緊緊圍繞黨的中心任務(wù)積極推進。為此，中共十八大提出要全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，使執(zhí)政黨建設(shè)邁入一個新的發(fā)展階段。黨的建設(shè)科學(xué)化是指黨的建設(shè)方向、目標(biāo)更加明確，黨的各項制度更加完善，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制更加合理，黨的創(chuàng)新活力更加旺盛。

一、黨的建設(shè)方向、目標(biāo)更加明確

中共十八大報告強調(diào)“建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心?！薄?〕這既是黨的建設(shè)長期的奮斗目標(biāo)，也是全面建成小康社會對執(zhí)政黨建設(shè)提出的明確要求。

1.建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨

所謂學(xué)習(xí)型政黨，就是能夠堅持不斷學(xué)習(xí)、與時俱進的政黨。建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨，就要從以下三個方面努力。其一，要認(rèn)真學(xué)習(xí)理論。建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨，特別是要“學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系，深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，推進學(xué)習(xí)型黨組織的創(chuàng)建”〔2〕。鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀都是馬克思主義普遍原理同中國實際相結(jié)合的產(chǎn)物，是新的歷史條件下馬克思主義中國化的新成果。實踐證明，這些理論是指導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的正確方針。只有堅持努力學(xué)習(xí)這些理論，社會主義改革開放事業(yè)，以及各方面的工作，才能堅持正確的道路，具有明確的方向，才能不斷興旺發(fā)達。當(dāng)然，學(xué)習(xí)理論不能搞教條主義，不能簡單照搬現(xiàn)成結(jié)論，不能片面地斷章取義、為我所用，而是要緊緊圍繞這一理論的核心思想、主要精神進行學(xué)習(xí)，并在學(xué)習(xí)過程中進行獨立思考、深入探索、有所創(chuàng)新。這樣，黨的理論才能進一步豐富和發(fā)展。黨的十六大以來，中央政治局始終堅持集體學(xué)習(xí)的制度，為全黨樹立了典范。新一屆政治局繼承了這一優(yōu)良傳統(tǒng)，在黨的十八大勝利閉幕后不久就舉行了第一次集體學(xué)習(xí)，其主要內(nèi)容是學(xué)習(xí)和貫徹、落實黨的十八大精神。

其二，堅持理論聯(lián)系實際。建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨，要求學(xué)習(xí)要聯(lián)系實際，重在用理論指導(dǎo)實際工作。這樣，學(xué)習(xí)才能取得實效。另外，還要向?qū)嵺`、向群眾學(xué)習(xí)。人民是歷史的主人，也是社會實踐的主體。在改革開放的實踐中，人民群眾有許多創(chuàng)造發(fā)明。正是這些創(chuàng)造發(fā)明推動了改革開放事業(yè)的發(fā)展，同時也為理論的豐富和發(fā)展奠定了可靠的基礎(chǔ)，創(chuàng)造了有利的條件。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅要學(xué)習(xí)理論，而且要向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，向人民群眾學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)就要有正確的態(tài)度和方式方法，要謙虛謹(jǐn)慎，切切實實地放下架子。 “要堅持問政于民、問需于民、問計于民，從人民偉大實踐中汲取智慧和力量?！薄?〕要堅決克服自以為是、自作聰明、高人一等、指手畫腳、視人民群眾為群盲的錯誤思想作風(fēng)。

其三，善于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨，就要堅持學(xué)習(xí)黨的歷史。學(xué)習(xí)黨的歷史的目的在于全面總結(jié)歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)，以便弘揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，牢記歷史的教訓(xùn)，避免重犯過去的錯誤。建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨，還要善于學(xué)習(xí)國外好的經(jīng)驗。不僅要繼續(xù)堅持對外開放，學(xué)習(xí)國外先進的技術(shù)、科學(xué)的管理方式，吸取各國經(jīng)濟建設(shè)和社會管理等方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，而且要在堅持中國特色社會主義制度的前提下，積極學(xué)習(xí)借鑒人類政治文明的有益成果。

2.建設(shè)服務(wù)型政黨

建設(shè)服務(wù)型政黨集中體現(xiàn)在加強黨內(nèi)服務(wù)體系建設(shè)、加強服務(wù)于民的體系建設(shè)、加強政治體制正常運轉(zhuǎn)的保障機制建設(shè)。其一，加強黨內(nèi)服務(wù)體系建設(shè)。黨員是黨的主體，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)都由黨員通過一定的方式選舉產(chǎn)生。各級黨組織，尤其是其領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)都應(yīng)該全心全意地為黨員服務(wù)。黨組織與黨員既是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也是服務(wù)和被服務(wù)的關(guān)系。長期以來，我們比較強調(diào)黨員要服從組織的領(lǐng)導(dǎo)、安排，而忽視組織對黨員的服務(wù)功能，從而影響和阻礙了黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與。這在一定程度上影響和阻礙了黨員積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。各級黨組織，特別是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實黨的十八大精神，加強黨內(nèi)服務(wù)體系建設(shè)。

其二，加強服務(wù)于民的體系建設(shè)。黨同人民群眾的關(guān)系既是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。從一定意義上說，領(lǐng)導(dǎo)本身就是服務(wù)。當(dāng)然，建設(shè)服務(wù)型政黨是指廣義的“服務(wù)”，其中包括全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，切實改善民生，并全面建成小康社會;也包括從思想、核心價值觀等方面引導(dǎo)和教育群眾，為實現(xiàn)廣大人民群眾的自由、平等、民主、人權(quán)和廣泛的政治參與，提供可靠的制度保障，以及與此相關(guān)的服務(wù)工作。

其三，加強政治體制正常運轉(zhuǎn)的保障機制建設(shè)。中共是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)黨。黨作為人民的代表執(zhí)政，同時又領(lǐng)導(dǎo)社會的管理事務(wù)。從執(zhí)政黨與國家、政府的關(guān)系來看，建設(shè)服務(wù)型政黨就是要為國家的穩(wěn)定、政治體制正常運轉(zhuǎn)提供有效、可靠的保障機制。其中，包括為人大、政府、政協(xié)等部門的工作提供科學(xué)的指導(dǎo)思想和方針政策，為其在法律范圍內(nèi)行使自己的職責(zé)提供良好的施政環(huán)境和制度保障。要“加強立法工作組織協(xié)調(diào)”〔4〕。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推動國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等，就經(jīng)濟、社會發(fā)展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，進行廣泛協(xié)商。要堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，尤其要管好在國家機關(guān)、政府部門任職的黨員干部，保證他們遵紀(jì)守法、依法施政、勤政廉政。

3.建設(shè)創(chuàng)新型政黨

黨的十八大報告指出，中國的政治發(fā)展，包括執(zhí)政黨建設(shè)“既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路”〔5〕。蘇共是列寧親自參與創(chuàng)建的共產(chǎn)主義政黨。但十月革命勝利后，由于紅色政權(quán)面臨著國內(nèi)外錯綜復(fù)雜的局面和異常艱苦的戰(zhàn)爭環(huán)境，列寧關(guān)于執(zhí)政黨建設(shè)的一些卓越思想沒有來得及變?yōu)樾兄行Р⒖梢蚤L期堅持的制度和機制。列寧逝世后，執(zhí)政黨建設(shè)不少方面處于停滯狀態(tài)，甚至列寧時期所建立的一些好的制度，所采取的一些好的做法也被遺棄。黨內(nèi)高度集權(quán)、個人獨斷專行的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，黨內(nèi)民主集中制原則和民主決策機制遭到破壞，廣大黨員的民主權(quán)利得不到有效保障，黨內(nèi)思想僵化，喪失了創(chuàng)新的活力。蘇共在斯大林逝世后的幾十年中也曾試圖進行改革，但均未取得有效的成果。

中共是在共產(chǎn)國際和蘇共的直接指導(dǎo)和幫助下建立起來的，在不少方面都照搬了蘇共的做法。遵義會議后，黨內(nèi)民主逐漸發(fā)展，到延安時期黨內(nèi)民主建設(shè)取得了重大進展，黨的民主集中制得到了正確的貫徹執(zhí)行。中國共產(chǎn)黨成為一個充滿生機活力和強大凝聚力的革命政黨。正是這樣一個革命的黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得了新民主主義革命的勝利，創(chuàng)建了新中國。但共產(chǎn)黨執(zhí)政之后，一些領(lǐng)導(dǎo)人開始居功自傲、獨斷專行，黨的民主集中制原則和民主決策機制逐漸遭到破壞。中共作為一個執(zhí)政黨逐漸走上了蘇共封閉僵化的老路。黨的十一屆三中全會堅持“實踐是檢驗真理唯一標(biāo)準(zhǔn)”的原則，破除了“兩個凡是”的束縛，確立了“解放思想、實事求是”的思想路線，開創(chuàng)了改革開放的偉大事業(yè)。同時，中共也全面加強了執(zhí)政黨自身建設(shè)，廢除了終身制，確立了任期制和干部退休制度。改革權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，加強民主集中制和民主決策機制建設(shè)。堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，反對個人獨斷專行，積極推進黨內(nèi)民主建設(shè)，切實保障并不斷擴大黨員的民主權(quán)利。進一步發(fā)展完善黨的代表大會制度，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運行機制。中國社會主義改革之所以取得巨大的成功，其中一個重要的因素是堅持了黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)。而中共作為執(zhí)政黨，之所以能夠領(lǐng)導(dǎo)中國改革開放事業(yè)取得巨大的成功，關(guān)鍵就在于執(zhí)政黨進行了自我改革和完善，能夠與時俱進，走在時代的前面。這是中國改革開放事業(yè)取得成功的寶貴經(jīng)驗。

今天，中共面臨著世情、國情、黨情的深刻變化和新的挑戰(zhàn)，也必須繼續(xù)堅持十一屆三中全會以來所確立的路線、方針和道路，絕不能再走封閉僵化的老路。封閉僵化的老路不僅會葬送改革開放事業(yè)，而且會導(dǎo)致亡黨亡國。與此同時，中國與西方國家的國情不一樣。在改革開放的進程中，可以學(xué)習(xí)西方國家的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，也可以積極借鑒人類政治文明的有益成果，但“絕不照搬西方政治制度模式”〔6〕，絕不能照搬西方政黨制度和政黨體制模式。照搬西方政治制度模式同樣會葬送中國改革開放事業(yè)，也會導(dǎo)致亡黨亡國。

執(zhí)政黨建設(shè)“既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路”，那么出路在哪里呢?出路就在于創(chuàng)新!即在堅持黨的性質(zhì)、理想信念、指導(dǎo)思想和各項基本制度的前提下，在黨的建設(shè)進程中實現(xiàn)觀念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度、機制創(chuàng)新。首先是“勇于推進實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新”〔7〕。也就是說，要勇于提出新思想、新觀點、新論斷。馬克思主義不是僵化的教條，而是在實踐中不斷豐富發(fā)展的科學(xué)理論。同樣，中國特色社會主義理論也要隨著中國特色社會主義實踐的發(fā)展而不斷豐富發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀是在一系列緊密相連、相互貫通的新思想、新觀點、新論斷基礎(chǔ)上形成的，是中國特色社會主義理論體系創(chuàng)新的最新成果。但科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實仍然要繼續(xù)堅持創(chuàng)新。也就是說，要以新的實踐經(jīng)驗、新思想、新論斷不斷豐富和發(fā)展科學(xué)發(fā)展觀。這樣，才能使執(zhí)政黨建設(shè)始終保持正確的目標(biāo)和方向，保持旺盛的生機活力。

其次，制度和機制創(chuàng)新。黨的建設(shè)科學(xué)化水平的提高，黨內(nèi)各項制度的發(fā)展、完善和改革都離不開創(chuàng)新。制度創(chuàng)新的前提和指導(dǎo)方針是解放思想、實事求是。不解放思想，就難以實現(xiàn)制度創(chuàng)新。與理論創(chuàng)新相比，制度和機制的創(chuàng)新更加困難和復(fù)雜。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，一些脫離實際的制度和機制，有不少至今仍然發(fā)揮作用。由此而造成的弊端至今仍困擾著黨的建設(shè)，迫切需要通過制度創(chuàng)新加以克服。但制度創(chuàng)新是一個復(fù)雜的工程，牽涉到方方面面。所以，制度創(chuàng)新要本著實事求是的原則，積極穩(wěn)妥地推進。

二、黨的各項制度更加完善

大力提升黨的建設(shè)制度化水平，進一步完善其各項具體制度，是全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的主要目標(biāo)和核心內(nèi)容。改革開放以來，黨中央一貫高度重視制度建設(shè)。早在上個世紀(jì)八十年代，鄧小平就指出“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！薄?〕此后，黨的歷次代表大會和江澤民、胡錦濤等中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話都反復(fù)重申這一論斷。黨的十八大報告重申“堅持用制度管權(quán)管事管人”〔9〕。由此可見制度建設(shè)的重要性。實踐證明，黨的各項制度和運行機制總體上同黨所肩負(fù)的歷史使命和艱巨任務(wù)是相適應(yīng)的，但也存在不少與新形勢、新任務(wù)不相適應(yīng)的問題。黨的代表大會制度、組織制度、黨內(nèi)民主制度、民主監(jiān)督制度、民主決策機制、反腐倡廉和黨內(nèi)監(jiān)督制度都需要進一步發(fā)展完善。其中，一些具體的制度、機制需要進行改革。

衡量黨的制度完善與否的主要標(biāo)準(zhǔn)有兩個。一是制度能否保障執(zhí)政黨的組織健康穩(wěn)定發(fā)展，保障黨組織的先進性和純潔性。完善的制度能夠不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，能夠始終保持共產(chǎn)黨員的模范帶頭作用和戰(zhàn)斗堡壘作用，切實保障黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部能夠廉潔奉公。不完善的制度就會使黨逐漸喪失自我發(fā)展、自我完善的能力，難以保持先進性和純潔性，黨員干部就會嚴(yán)重脫離群眾和有效的監(jiān)督制約，難以遏制以權(quán)謀私、貪污腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。二是制度能否不斷增強執(zhí)政黨的凝聚力和執(zhí)政能力。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的建設(shè)科學(xué)化水平的高低，其相關(guān)制度的完善程度，直接決定著黨的凝聚力和執(zhí)政能力的強弱。黨的制度建設(shè)比較完善，其群眾威望就高，其凝聚力就強。中共作為執(zhí)政黨，如果連自身建設(shè)都搞不好，黨內(nèi)的各項制度都不完善，其執(zhí)政能力就會受到極大的削弱。黨的十七大、十八大都強調(diào)，要以黨內(nèi)民主帶動人民民主。如果黨內(nèi)民主建設(shè)的制度都不完善，那么何以去帶動人民民主呢?

黨在十八大中總結(jié)了歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)，首次明確提出要“健全黨內(nèi)民主制度體系”〔10〕。所謂體系，必須具有系統(tǒng)性、完整性。改革開放以來，隨著黨內(nèi)民主建設(shè)的推進，各項具體制度不斷發(fā)展完善，但也還存在制度模糊和缺失的現(xiàn)象，影響了黨內(nèi)民主建設(shè)的推進。健全黨內(nèi)民主制度體系，就是要進一步明確有關(guān)的規(guī)定和制度要求，改革不合理的規(guī)章制度。也要增補和充實一些新的制度。最終要使黨內(nèi)民主的制度相互配合、相互貫通、相互結(jié)合，形成一個完整的體系。為此，十八大報告提出一些新的要求和部署，值得我們高度關(guān)注，認(rèn)真研究。

1.提高黨代會的工人、農(nóng)民代表比例

長期以來，各級黨代會的代表，尤其是全國黨代會的代表，領(lǐng)導(dǎo)干部所占的比例偏高，而一線工人農(nóng)民所占的比重偏低，從而影響了黨代會代表的廣泛性和一線工人、農(nóng)民黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與。各級黨代會是黨的權(quán)力機關(guān)。各級黨委，包括常委會都是由其選舉產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)的。黨代會對其負(fù)有直接的監(jiān)督功能。如果黨代表中，領(lǐng)導(dǎo)干部的比例偏高，無疑就會削弱這種監(jiān)督功能。這難免在一定程度上出現(xiàn)自我決策、自我執(zhí)行、自我監(jiān)督的問題。因此，完善黨代表大會制度就必須提高工人、農(nóng)民代表的比例，降低領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例。

2.試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制

黨的十八大報告首次明確指出，要“試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制”〔11〕。黨的代表大會是黨的權(quán)力機構(gòu)，只有經(jīng)常按時召開，才能更好地履行自己的職責(zé)。因此，在國際共產(chǎn)主義運動的歷史上，以及中國共產(chǎn)黨的歷史上，都曾經(jīng)實行過黨的代表大會年會制。但與此相反，也存在著黨代會不按時召開的情況。在革命戰(zhàn)爭年代，黨的代表大會不能按時召開“情有可原”。但中共在1956年召開八大之后，長達十三年沒有召開新一屆黨的代表大會，黨的代表大會制度遭到嚴(yán)重的破壞。由此導(dǎo)致了黨的決策失誤和黨內(nèi)極左路線的發(fā)展。正因為如此，改革開放以來，黨中央一直堅持黨的代表大會按時召開。根據(jù)黨章規(guī)定，黨的全國代表大會和縣及縣以上地方黨的代表大會，每屆任期五年，實際上也是五年召開一次，很難經(jīng)常及時履行其職責(zé)。隨著改革的深化，一些學(xué)者提出實行黨代會年會制的建議。中共是擁有八千多萬黨員的執(zhí)政大黨，黨的全國代表大會和地方組織的代表大會面臨的形勢、任務(wù)有很大的差別，是否有必要都是五年召開一次，或者都統(tǒng)一實行年會制，是值得研究的。黨的全國代表大會實行年會制仍有困難，但可以從基層和地方組織做起。因此，黨的十八大報告提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會試行年會制”。這是一個可喜的進步，也是黨內(nèi)民主制度建設(shè)的突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會實行年會制，既有必要性，也有可能性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會規(guī)模小，直接面對與地區(qū)發(fā)展和人民切身利益相關(guān)的具體問題，需要黨代會及時召開，并對相關(guān)的問題進行決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會是廣大黨員，及其黨代表直接參與黨內(nèi)事務(wù)的一個重要平臺。它能每年召開，必將有效地擴大黨員的民主參與、民主管理權(quán)利。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制應(yīng)盡快試行，并大力推廣。

3.深化縣 (市、區(qū))黨代會常任制試點

長期以來，黨的各級代表大會都沒有設(shè)立相應(yīng)的常設(shè)機構(gòu)。各級黨的全委會也不是常設(shè)機構(gòu)，而是幾年召開一次。這顯然不利于充分發(fā)揮黨代會的功能和作用。因此，黨的各級代表大會要不要設(shè)立常設(shè)機構(gòu)和怎樣設(shè)立常設(shè)機構(gòu)，一直是廣大黨員所關(guān)心的、也是學(xué)術(shù)界議論較多的話題之一。黨的十七大報告曾經(jīng)提出“選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制”〔12〕。黨的十八大報告進一步提出“深化縣 (市、區(qū))黨代會常任制試點”〔13〕。這表明中央推動黨代會制度進一步完善的決心和明確要求。但黨代會如何實行常任制，仍有不少具體問題需要解決、具體制度需要建立健全。例如，實行常任制是否需要建立常設(shè)機構(gòu)和具體的辦事機構(gòu)，其功能、作用、職權(quán)范圍如何?這些常設(shè)機構(gòu)和辦事機構(gòu)的人員編制，以及同黨委辦事機構(gòu)的相互關(guān)系都需要加以明確規(guī)范。只有這些具體的問題得到切實解決，相關(guān)的具體制度規(guī)定建立并逐步健全，常任制的試點才會取得實際成效。但無論如何，試點工作不僅要深化，而且要加速推進。

4.落實和完善黨的代表大會代表任期制

黨的全國代表大會和縣及縣以上地方代表大會，每屆任期五年，而實際上也是每五年召開一次。各級黨代表大會的代表只有在代表大會召開期間，才能履行自己的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮自己的作用。一旦代表大會閉幕，其使命也就完成了。這顯然不利于黨的代表大會及其代表全面履行自己的職責(zé)。因此，黨的十七大就提出“實行黨的代表大會代表任期制”〔14〕。黨的十八大報告強調(diào)要“落實和完善黨的代表大會代表任期制”〔15〕。然而，任期制的提法還有待于明確，其關(guān)鍵并不是要明確其任期時間的長短，而是要切實保證每屆黨代會的代表在任職期間有事可做，能夠發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用。顯而易見，要做到這一點，必須要有一系列的具體制度安排和程序規(guī)定。例如，可以試行建立黨代表聯(lián)絡(luò)室。其主要功能就是聽取并向黨的有關(guān)部門反映代表的意見和建議;接收并向有關(guān)部門轉(zhuǎn)送黨代表所提交的有關(guān)材料，特別是對黨的干部進行監(jiān)督，揭露一些干部貪污腐敗問題的材料;負(fù)責(zé)安排黨代表定期或不定期地進行社會調(diào)研和專題考察;安排黨代表列席黨委的工作會議;就黨的重大問題和重要人事任用，征詢和匯集黨代表的意見等等。

5.實行黨代會代表提案制

黨的全國代表大會歷來擔(dān)負(fù)著兩項重要的任務(wù)。一是審議通過黨中央的報告，確立一個時期內(nèi)黨的奮斗目標(biāo)，及其實現(xiàn)這一奮斗目標(biāo)的方針政策。二是選舉產(chǎn)生新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。各級地方代表大會與其職責(zé)基本一致。改革開放以來，黨的代表大會廣泛發(fā)揚民主，集思廣益，黨代表暢所欲言，獻計獻策，對開好大會，推動黨的事業(yè)發(fā)展起了積極作用。但黨代表的意見和建議比較分散，也缺乏系統(tǒng)性和可操作性，從而影響了黨代表作用的進一步發(fā)揮。黨的十八大報告提出，要實行黨代會代表提案制，就較好地解決了這一問題。為了確保這一制度的順利推進，還應(yīng)當(dāng)盡快出臺實行代表提案制的具體做法和操作程序。人們有理由相信，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制和代表提案制落到實處，黨的基層民主建設(shè)必然明顯推進，黨的基層組織和地方組織必然進一步煥發(fā)出前所未有的生機活力。

三、黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制更加合理

黨的建設(shè)科學(xué)化的一項重要內(nèi)容就是黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制更加合理。黨的十八大報告進一步強調(diào)，“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法律權(quán)限和程序行使權(quán)力?！薄?6〕黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制具有兩個明顯的特點:一是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一性。這三種權(quán)力統(tǒng)一于黨的代表大會。黨的全國代表大會是全黨的最高權(quán)力機關(guān)，享有和行使最高決策權(quán)。黨的中央委員會在代表大會閉幕期間是黨的最高權(quán)力機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)。中央委員會由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)。二是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)總體協(xié)調(diào)性。黨的這三種權(quán)力雖然統(tǒng)一于黨的代表大會，但這三種權(quán)力是由不同的機構(gòu)來實施的。例如，監(jiān)督權(quán)主要就由中央和各級紀(jì)委負(fù)責(zé)實施。但這三種權(quán)力又是相互協(xié)調(diào)的，不存在三權(quán)分立的問題。中央和各級黨組織的紀(jì)律檢查委員會由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，但又在中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。中央政治局要向中央委員會報告工作，各級黨委常委會要向全委會報告工作。

與此相聯(lián)系，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制也形成了兩大優(yōu)勢。一是能夠?qū)嵭屑薪y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證黨代會的路線和方針政策能夠得到全面貫徹落實，保障全黨的各項工作順利推進。二是黨的工作效率比較高。由于黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，黨的民主集中制原則能夠得以貫徹落實，能夠在民主的基礎(chǔ)上盡快地形成統(tǒng)一的意見。黨的代表大會的決議和各級黨委的工作部署，都及時貫徹落實。

但從制度建設(shè)的角度看，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制也存在不夠協(xié)調(diào)、不夠完善和缺乏監(jiān)督制約的問題。要全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，還有必要解決這些問題，使黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制更加合理。

1.強化全委會的決策作用

黨的各級代表大會是同級黨組織的權(quán)力機關(guān)和決策機關(guān)。但各級地方代表大會都是五年召開一次。在代表大會閉幕期間，行使決策權(quán)的是各級黨委全委會。如果各級黨的全委會不能經(jīng)常召開，無疑會削弱其決策功能和作用，容易造成以常委會代替全委會行使決策權(quán)的現(xiàn)象。事實上，一些地方黨的全委會沒有得到足夠的重視，沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。當(dāng)然，常委會作為地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和黨代會、全委會的執(zhí)行機關(guān)，也應(yīng)當(dāng)而且必須擁有必要的決策權(quán)。但這種決策權(quán)必須在全委會的授權(quán)范圍內(nèi)，以全面貫徹落實黨代會決議為原則，以尊重全委會的決策權(quán)為前提，不能違背、更不能代替全委會的決策權(quán)。黨的決策權(quán)實際集中在各級黨委常委會，尤其是黨委一把手，從而使權(quán)力過分集中、少數(shù)人獨斷專行的現(xiàn)象長期得不到克服。究其根本原因，還是制度不健全的問題。因此，要全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，就必須充分發(fā)揮各級全委會的作用，健全與此相關(guān)的各項具體制度和操作程序。例如，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定哪些問題必須經(jīng)由全委會討論決定才能生效，或者貫徹實行;每屆全委會召開的次數(shù)不能太少，兩次會議召開的時間不能間隔太長。黨的十八報告要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會試行年會制，縣(市、區(qū))黨代會深化常任制試點。那么與此相適應(yīng)，也應(yīng)該對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣 (市、區(qū))黨委全委會召開的時間和操作程序，進行明確的規(guī)范和符合實際的制度安排。

黨的十七大針對地方各級全委會運行中存在的問題，提出“完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制”〔17〕。而黨的十八大進一步強調(diào)，要“強化全委會決策和監(jiān)督作用”〔18〕。這里有兩點值得關(guān)注:一是十八大強調(diào)要“強化”常委會的作用。由此可見，中央對這個問題重視的程度和解決的決心。與十七大相比，至少在提法上大大推進了一步，應(yīng)當(dāng)說是前所未有的。二是突出強調(diào)了全委會的兩大功能和作用，即它的決策作用和監(jiān)督作用。在地方黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)和工作分工上，重大問題和重要人事任用的決策權(quán)應(yīng)該屬于全委會，而不是常委會。常委會是全委會的日常工作機構(gòu)，在全委會授權(quán)的范圍內(nèi)對一般性問題進行決策，對重大問題和重要人事任用問題可以提出自己的建議，并提交全委會討論決定。

黨的十七大報告提出，“推行”〔19〕地方黨委討論決定重大問題和重要人事任用票決制。黨的十八大報告重申，“完善”〔20〕地方黨委討論決定重大問題和重要人事任用票決制。這里所提的黨委，是指全委會還是常委會?有待于進一步明確。但無論是全委會，還是常委會，討論此類問題都應(yīng)該，而且必須實行票決制。按照黨的十八大報告要求，應(yīng)該進一步完善與此相關(guān)的各項具體制度和操作程序。例如，哪一級哪一類干部的任用，必須由全委會或者常委會投票決定;哪一類問題屬于重要問題，必須由全委會或常委會投票決定。這方面的規(guī)定越具體、越明確就越好，不能大而化之、含混不清，否則就會給地方黨組織貫徹落實造成困惑和混亂。

2.健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系

眾所周知，黨內(nèi)的腐敗問題相當(dāng)嚴(yán)重，而且長期得不到有效遏制。其中一個重要原因，是黨內(nèi)缺乏強有力的監(jiān)督制約機制?，F(xiàn)存的監(jiān)督機制比較單一，即主要由各級紀(jì)律檢查委員會承擔(dān)監(jiān)督和懲治腐敗的責(zé)任。紀(jì)律檢查委員會的運行特點是，實行自上而下的、相對封閉的監(jiān)督。這種運行機制使監(jiān)督面臨著三難:一是平行監(jiān)督難。按照黨章規(guī)定，各級紀(jì)律檢查委員會均由同級黨代會選舉產(chǎn)生，在同級全委會領(lǐng)導(dǎo)下工作。但由于全委會工作功能與作用的弱化，乃至缺失，紀(jì)委的工作實際上是由常委會領(lǐng)導(dǎo)。長期以來，紀(jì)委書記都不是常委會的成員。近年來，為了加強紀(jì)委的工作，紀(jì)委書記進入常委會。但盡管如此，紀(jì)委仍然很難對常委會的成員，特別是黨委一把手進行監(jiān)督。因此，就容易出現(xiàn)貪污腐敗的“窩案”，以及幾乎所有的大案要案均由上級紀(jì)委直接介入查辦的現(xiàn)象。二是自下而上的監(jiān)督難。在現(xiàn)有的體制下，廣大黨員因為得不到必要的信息，享受不到必要的知情權(quán)，很難對領(lǐng)導(dǎo)干部進行監(jiān)督，下級干部也很難對上級干部進行監(jiān)督。三是由外向內(nèi)監(jiān)督難。由于我們對輿論監(jiān)督，包括網(wǎng)絡(luò)、微博等新媒體的監(jiān)督缺乏正確的認(rèn)識，心存疑慮，甚至采取了一些限制措施，使其監(jiān)督作用受到一定的影響。黨外的監(jiān)督包括來自民主黨派的監(jiān)督，由于得不到相關(guān)的信息和缺少必要的監(jiān)督平臺，也難以發(fā)揮重要的作用。近年來，一些紀(jì)委書記貪污腐敗，人們由此又提出誰來監(jiān)督紀(jì)委書記的問題。

對于上述問題，中央早有察覺，也決心加以解決，并相應(yīng)采取了一些措施。但不能不承認(rèn)，收效并不理想。最重要的是，權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制相互制約的機制沒有建立和完善起來?？梢赃@樣說，僅僅依靠現(xiàn)在的機制，是難以從根本上遏制腐敗現(xiàn)象的。要改變這一狀況，需從兩個方面著手:一是強化權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督制約機制。要全面加強黨的代表大會和黨代表，以及各級黨的全委會和黨委成員的監(jiān)督功能。要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會試行年會制和深化縣 (市、區(qū))黨代會常任制試點，以及實行黨代會代表任期制，大力發(fā)揮權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督功能和作用。要堅決貫徹落實黨的十八大報告提出的，強化全委會監(jiān)督作用的要求，讓全委會監(jiān)督常委會和紀(jì)委的工作。常委會和紀(jì)委要定期或不定期地向全委會報告工作。全委會有權(quán)直接監(jiān)督黨委一把手和紀(jì)委書記的工作，必要時可以對其進行質(zhì)詢，以全委會的名義對相關(guān)問題進行調(diào)查。

二是形成全方位的監(jiān)督體系和強有力的監(jiān)督合力。應(yīng)該把黨代會的監(jiān)督、全委會的監(jiān)督、紀(jì)委的監(jiān)督、黨員自下而上的監(jiān)督，以及社會和媒體的監(jiān)督整合起來，形成一個相互聯(lián)系、相互貫通、相互配合的體系。要正確對待媒體監(jiān)督，破除各種對媒體監(jiān)督的條條框框和人為的障礙，使媒體能夠放開手腳監(jiān)督所有的黨員干部，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。要創(chuàng)造條件，讓媒體能夠大膽地揭露貪污腐敗現(xiàn)象。特別值得一提的是，網(wǎng)絡(luò)、微博在防腐反腐方面發(fā)揮了“獨特”的作用，引起社會各界的普遍關(guān)注，收到了意想不到的“奇效”。對此，我們也應(yīng)該給予大力的支持。

3.強化各級黨委的執(zhí)行力

隨著改革的深化和中央簡政放權(quán)，地方黨政部門自主決策權(quán)有所擴大。這無疑是好事。但與此同時，地方主義、分散主義和利益集團化的傾向有所抬頭。隨之而來的是，在有些方面和有些領(lǐng)域，中央政策不夠暢通，甚至出現(xiàn)了“中央政策不出中南?！钡墓脂F(xiàn)象。上有政策、下有對策，當(dāng)面一套、背后一套，乃至對中央和上級機關(guān)陽奉陰違的不良作風(fēng)有所蔓延。例如，中央關(guān)于穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、控制商品房房價過快增長的政策，長期得不到有效貫徹落實，致使群眾意見很大。又如，中央關(guān)于大型國有企業(yè)減少壟斷性生產(chǎn)與經(jīng)營，允許民營企業(yè)進行生產(chǎn)和經(jīng)營的計劃安排，至今沒有完全落實，致使相關(guān)民營企業(yè)的發(fā)展遇到了阻力和障礙。再如，一些干部對于中央廉政勤政、反腐倡廉的要求置若罔聞，依然我行我素，致使腐敗問題長期得不到解決，損害了黨的聲譽，危及了黨的執(zhí)政地位。黨的十八大報告強調(diào)，要“嚴(yán)明黨的紀(jì)律，自覺維護黨的集中統(tǒng)一。黨的集中統(tǒng)一是黨的力量所在，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展、民族團結(jié)進步、國家長治久安的根本保證?！薄?1〕因此，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，還必須堅定不移地加強黨的執(zhí)行力建設(shè)。這就要求:

一是要加強民主集中制，進一步提高干部的全局觀念、統(tǒng)一觀念和組織紀(jì)律觀念。正如十八大報告所說，“要堅決維護中央權(quán)威，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，堅決貫徹黨的理論和路線方針政策，保證中央政令暢通，決不允許‘上有政策、下有對策’，決不允許有令不行、有禁不止。”〔22〕

二是要把堅決貫徹落實中央的精神和本地區(qū)、本部門工作的自主創(chuàng)新密切結(jié)合起來。只有堅決貫徹落實中央的精神，各地方和部門的工作才有明確的方向。自主創(chuàng)新是在貫徹落實中央精神的過程中所必需的。只有保證和促進中央的精神與本地實際情況密切結(jié)合起來，盡快取得實質(zhì)性的進展和成果，而不是違背和違反中央精神，另搞一套。貫徹落實中央的精神本身就需要自主創(chuàng)新，需要具體制度、具體程序和具體方式方法的創(chuàng)新。中央一貫支持和鼓勵創(chuàng)新，但也反對違背中央的精神另搞一套。

三是要加強監(jiān)督檢查。無論是中央的方針政策，還是上級機關(guān)的工作部署，都不能只布置不檢查。一些干部官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，不深入實際，往往只在工作上起“傳聲筒”的作用，其主要功能和作用似乎就是開會、布置工作。至于工作做得好壞，中央的方針政策和上級的工作部署是否落到實處，還存在什么問題，他們卻很少進行監(jiān)督檢查。一些黨組織執(zhí)行力弱化，有干部工作作風(fēng)的問題，但更重要的是監(jiān)督檢查制度不夠健全。因此，要提高黨組織的執(zhí)行力，就必須建立嚴(yán)格的監(jiān)督檢查制度和獎懲制度。這種制度要具體化，具有可操作性，真正能夠發(fā)揮實效。

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔9〕〔10〕〔11〕〔15〕〔18〕〔20〕〔21〕〔22〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗〔M〕.人民出版社，2012.50，50，51，26，12，26，7，28，51，51，51，52，52，55，55.

〔8〕鄧小平文選:第2卷〔M〕.人民出版社，1994.333.

〔12〕〔13〕〔14〕〔16〕〔17〕〔19〕胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗〔M〕.人民出版社，2007.51，52，51，26，51，52.