蔡秀錦

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心，江蘇 蘇州 215006）

我國跨區(qū)域水環(huán)境行政管理體制之檢討與完善

蔡秀錦

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心，江蘇 蘇州 215006）

我國對水資源實施的是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。流域管理機構(gòu)的地位不明確，在監(jiān)督管理中沒有完全獨立的權(quán)限，基本上屬于一種協(xié)調(diào)機構(gòu)，因此完善我國的跨區(qū)域水環(huán)境行政管理體制具有重要的現(xiàn)實意義。從盡早完善水環(huán)境保護管理體制立法、明確各環(huán)境監(jiān)督管理部門的具體職責(zé)、健全環(huán)境保護跨部門以及中央與地方的協(xié)調(diào)機制、成立跨區(qū)域環(huán)境保護管理協(xié)調(diào)機構(gòu)、明確流域管理機構(gòu)在流域水環(huán)境保護中的行政執(zhí)法地位等方面作出了探討，以利于更好地保護跨區(qū)域的水資源。

跨區(qū)域水環(huán)境；行政管理體制；污染防治；水環(huán)境保護；體制完善

10.3969 /j.issn.1008-813X.2013.06.003

Abstract：The management system of China's water resources is river basin management combining with administrative region management.River basin management agencies'status is not clear,has no completely independent authority in the supervision and management,basically belongs to coordinating agencies.So improving the trans-regional water environment administration system of our country has important practical significance.This article made a tentative exploration from the aspects of early improving the legislation of water environment protection management system,clearly defining the specific responsibilities of environmental supervision and management department,perfecting the coordination mechanism of trans-department as well as the central and local government,establishing trans-regional environmental protection management coordinating agencies,clearly defining river basin management agencies'administrative law enforcement status in water environment protection,so as to better protect trans-regional water resources.

Key words： trans-regional water environment； administrative management system； pollution prevention and control； water environment protection； system perfection

環(huán)境科學(xué)規(guī)律表明，“環(huán)境是以某一事物為中心的特定地域空間，它受到不同地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展程度以及其他條件的影響而呈現(xiàn)出不同的特點”，“環(huán)境管理針對不同地區(qū)的環(huán)境特點進行，從而具有明顯的區(qū)域性”。[1]我國環(huán)境管理體制是建立在過去以計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)的社會經(jīng)濟體制之上的，在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的今天，這一體制存在的諸多弊端也在逐步顯現(xiàn)，而這些弊端大多數(shù)是由管理方式的過于單一所導(dǎo)致。對傳統(tǒng)單一的行政管理體制進行變革，構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的多元化環(huán)境管理體制，成為當(dāng)前中國環(huán)境管理體制改革的首要問題?？鐓^(qū)域的環(huán)境行政管理已逐步進入當(dāng)前環(huán)境行政管理的研究視野，為環(huán)境保護問題的解決和環(huán)境管理提供有力的支持。如果把跨區(qū)域的環(huán)境行政管理作為一項環(huán)境管理制度確立起來，首先需要解決的是其成立的合法性和正當(dāng)性，然后才是其他相關(guān)問題。

1 跨區(qū)域水環(huán)境保護管理的合法性因素問題

我國《憲法》第9條第2款規(guī)定：國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物；禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第26條規(guī)定：國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。上述兩條規(guī)定是國家享有環(huán)境管理權(quán)的憲法性基礎(chǔ)。由此可見，環(huán)境管理權(quán)作為國家的一項積極主動的環(huán)境干預(yù)權(quán)，國家可以采用各種手段和措施，利用各項管理權(quán)能，通過禁止、懲罰、取締、鼓勵、促進、激勵、誘導(dǎo)等方式，對市場主體與環(huán)境有關(guān)的行為進行干預(yù)，從而達到環(huán)境保護的目的。對于環(huán)境管理的方式，在我國憲法中并沒有進行明確的規(guī)定。據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件規(guī)定，根據(jù)管理的需要，管理機構(gòu)可以實施跨區(qū)域的環(huán)境行政管理，這一點在我國《水法》中有所體現(xiàn)。我國《水法》第12條規(guī)定：國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負責(zé)全國水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務(wù)院水環(huán)境行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作[2]。此種水資源的管理模式即是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，也可以理解為跨區(qū)域的水資源管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。

我國《水污染防治法》在第4條規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃?？h級以上人民政府采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。第8條規(guī)定：縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。交通主管部門的海事管理機構(gòu)對船舶污染水域的防治實施監(jiān)督管理。縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對有關(guān)水污染防治實施監(jiān)督管理[3]。第15條規(guī)定：防治水污染應(yīng)當(dāng)按照流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃。國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃，由國務(wù)院環(huán)境保護主管部門會同國務(wù)院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控、水行政等部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報國務(wù)院批準(zhǔn)。前面規(guī)定外的其他跨省、自治區(qū)、直轄市江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃，根據(jù)國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃和本地實際情況，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護主管部門會同同級水行政等部門和有關(guān)市縣人民政府編制，經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審核，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

2 水環(huán)境保護行政管理體制完善路徑

2.1 盡早完善水環(huán)境保護管理體制立法

我國沒有一部統(tǒng)一的環(huán)境保護管理體制方面的立法文件，而是散布在我國各種有關(guān)環(huán)境保護的法律、法規(guī)和規(guī)章中，管理部門不明確，職能全責(zé)劃分不清晰，存在著越位、錯位、缺位、重疊等各種現(xiàn)象，實際上我國的行政管理部門在管理中不能真正發(fā)揮作用，也造成了環(huán)境保護工作的不得力，人民群眾不滿意，經(jīng)濟社會發(fā)展受到了相應(yīng)影響[4]。目前對于環(huán)境管理體制立法沒有十分清晰的思路和見解，原因就在于我國很少開展對環(huán)境管理體制的立法研究，缺乏對適合中國特點的環(huán)境管理體制的深入探討和分析。在一些西方國家，十分重視環(huán)境保護方面的立法，通過立法的形式，把國家的環(huán)境保護的方針和原則明確規(guī)定下來，避免政策的不穩(wěn)定性，改變過去依靠政策辦事的方式。因此，在我國建立級別較高的、專門的環(huán)境行政管理立法，使其在較高的權(quán)威地位上彌補我國這方面的不足，使我國在環(huán)境管理體制上有法可依，使相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章之間能協(xié)調(diào)配合，加強環(huán)境管理體制的行政效率，達到管理體制的優(yōu)化組合以及環(huán)境管理機構(gòu)的穩(wěn)定設(shè)置。

2.2 明確各環(huán)境監(jiān)督管理部門的具體職責(zé)，形成嚴(yán)密的協(xié)調(diào)保護機構(gòu)

依據(jù)我國環(huán)境保護的有關(guān)規(guī)定，我國環(huán)境保護管理體制基本形成了“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負責(zé)、地方政府分級負責(zé)”的管理體制。這種管理體制的形成是由分散在我國各種法律、法規(guī)、規(guī)章甚至各種規(guī)范性文件中得出的，由于不集中，各種立法之間在制定時難免出現(xiàn)重復(fù)、交叉和矛盾。為了完善環(huán)境管理體制，應(yīng)當(dāng)制定一部綜合性的環(huán)境管理組織立法，確立上至中央，下至地方各級、各機構(gòu)環(huán)境管理部門的地位、機構(gòu)組成，以及各部門承擔(dān)的環(huán)境管理職能和各部門間相互協(xié)調(diào)、配合、監(jiān)督的程序等[5]。在這種綜合性管理組織立法的基礎(chǔ)上，再由各部門、各地方將自己的職責(zé)具體化。這樣就形成了一個具有系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)一致的環(huán)境管理組織體制立法體系，避免了權(quán)責(zé)不清的問題。

2.3 健全環(huán)境保護跨部門以及中央與地方的協(xié)調(diào)機制，使環(huán)境保護形成合力

考慮到環(huán)境問題的復(fù)雜性和綜合性的特點，要想高效地進行環(huán)境管理，必須設(shè)置跨部門、高規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。國外的許多實踐也已經(jīng)證明，這種跨部門、高規(guī)格環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置對環(huán)境保護事物有效開展起著不可估量的重要作用[6]。環(huán)境問題不是一個部門的問題，而是具有連鎖性的問題[7]。如果中央不注重部門工作的協(xié)調(diào)，地方上保護主義色彩又過重，不重視區(qū)域協(xié)調(diào)，那么環(huán)境問題的解決將難上加難。因此，在有關(guān)環(huán)保事物超越了相關(guān)政府部門職能范圍的時候，在高一級別上就應(yīng)當(dāng)設(shè)有協(xié)調(diào)和解決部門間、區(qū)域間環(huán)境管理事物的機構(gòu)，或者有些環(huán)境問題不再是一個部門獨立的任務(wù)，這時就要有協(xié)調(diào)機構(gòu)負責(zé)各個機構(gòu)之間的合作和利益沖突的協(xié)調(diào)，不能再各自孤立，而應(yīng)當(dāng)相互配合，這樣環(huán)境問題才能得到有力和有效的解決。

2.4 成立跨區(qū)域環(huán)境保護管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，著力解決跨區(qū)域環(huán)境管理難問題

酸雨污染、流域水污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等環(huán)境問題具有很強的地域空間整體性，不受行政轄區(qū)界線的限制[8]，因此，解決這些問題的根本途徑是設(shè)置相應(yīng)的、強有力的跨區(qū)域機構(gòu)，尤其是強有力的流域環(huán)境管理機構(gòu)。如美國聯(lián)邦環(huán)保局將全美50個洲劃分為10個大區(qū)進行管理，是最典型的分區(qū)管理模式。韓國環(huán)境部設(shè)置了區(qū)域環(huán)境管理辦公室，辦公室又下設(shè)亞區(qū)環(huán)境管理辦公室。區(qū)域環(huán)境管理辦公室、漢江流域環(huán)境管理辦公室與環(huán)境政策局、自然保護局、水質(zhì)管理局、大氣質(zhì)量管理局等都隸屬于韓國環(huán)境管理部。目前，我國環(huán)境保護部根據(jù)我國環(huán)境問題的區(qū)域性設(shè)立了5個督查中心，分別是華東環(huán)境保護督查中心、西北環(huán)境保護督查中心、東北環(huán)境保護督查中心、華南環(huán)境保護督查中心和西南環(huán)境保護督查中心。這些督查中心為及時處理一些區(qū)域性的環(huán)境污染事件作出了很大的貢獻，也突破了地方性保護主義的阻撓。督查中心畢竟只是一個督促、協(xié)調(diào)機構(gòu)，人員有限，經(jīng)費受限，在經(jīng)常性的監(jiān)管和處理環(huán)境污染問題時，難免會力不從心，無法應(yīng)對日益增多的環(huán)境污染問題。因此，在現(xiàn)有的督查中心的設(shè)置上，應(yīng)該保障督查中心機構(gòu)的能力建設(shè)和經(jīng)費支持，增加人力投入，擴大人員編制，逐步健全中心機構(gòu)設(shè)置[9]。要明確其與地方環(huán)保主管部門之間的關(guān)系，在出現(xiàn)流域性、區(qū)域性重大環(huán)境問題時，地方環(huán)保主管部門應(yīng)該聽取督查中心的指導(dǎo)和安排。要在現(xiàn)有職責(zé)基礎(chǔ)上擴大其職責(zé)范圍，賦予督查中心對流域、區(qū)域環(huán)境進行管理的職能，使其真正能夠發(fā)揮跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理的作用。

2.5 明確流域管理機構(gòu)在流域水環(huán)境保護中的行政執(zhí)法地位

目前，我國在長江、黃河、淮河、珠江、海河、遼河和太湖流域成立了作為水利部派出機構(gòu)的六大流域管理機構(gòu)，這些流域管理機構(gòu)行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理條例》等法律、法規(guī)規(guī)定的和水利部授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)《水法》的規(guī)定，流域管理機構(gòu)是代表國家對流域?qū)嵭泄芾淼闹饕块T，但其在地位上卻隸屬于水行政主管部門，性質(zhì)上是水利部門的派出機構(gòu)、附屬機構(gòu)，這就使其難免在管理的自主性上受到水行政主管部門的制約。流域管理機構(gòu)的管理在某種意義上其實就是水行政主管部門的管理。雖然在我國西部的塔里木河流域和石羊河流域，地方政府分別依據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理條例》和《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》設(shè)置了相應(yīng)的管理機構(gòu)，兩流域的流域管理局被賦予了行政主體地位并行使一定的行政管理權(quán)力，但是《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理條例》和《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》作為地方性法規(guī)，法律位階較低，由地方性法規(guī)賦予某一組織行政主體地位，有悖行政法基本原理[10]。所以，應(yīng)當(dāng)立法規(guī)定流域管理機構(gòu)在流域水環(huán)境保護中的行政執(zhí)法地位，使其具有行政執(zhí)法合法性。

3 結(jié)語

水利部現(xiàn)有的重要流域的流域管理機構(gòu)按照國務(wù)院“三定方案”是隸屬于水利部的事業(yè)性質(zhì)的單位，按照現(xiàn)有的行政法律制度是不應(yīng)當(dāng)授予其較大的權(quán)力的。但是，鑒于跨區(qū)域重要流域水環(huán)境保護工作的難度，有必要重新審視這些流域管理機構(gòu)的性質(zhì)，即應(yīng)當(dāng)將其升格為行政機關(guān)，作為水利部下屬的一個部門。在重要流域水環(huán)境保護中，這些流域機構(gòu)與環(huán)保部門以及其他部門、地方政府的相關(guān)部門一起行使水污染防治職權(quán)。具體講，對于跨區(qū)域重要流域管理機構(gòu)在流域水環(huán)境保護中的職權(quán)主要應(yīng)當(dāng)包括以下幾類：（1）決定權(quán)。設(shè)定流域污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，審核排污許可證發(fā)放申請與方法；要求沿流域各省統(tǒng)一遵守、實施污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。（2）協(xié)調(diào)權(quán)。統(tǒng)一部署流域沿岸“三高”企業(yè)的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)企業(yè)所在政府對于關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)企業(yè)決定的統(tǒng)一性、執(zhí)行的同步性。（3）監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督流域沿岸各省控制污染物排放、地方環(huán)保及相關(guān)部門履行環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)情況。（4）調(diào)處權(quán)。流域管理機構(gòu)與環(huán)保部一起調(diào)解處理跨區(qū)域重要流域污染引發(fā)的省際之間的各種爭議。（5）建議權(quán)。流域管理機構(gòu)和環(huán)保部共同建議國務(wù)院對于拒不執(zhí)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和國家控制污染物排放政策的流域沿岸各省政府，予以一定的行政處罰。

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（編輯：周利海）

Review and Improvement of Trans-regional Water Environment Administration System in China

Cai Xiujin
（Environmental Law Research Center of Kenneth Wang School of Law,Soochow University,Suzhou Jiangsu 215006,China）

D922.6

A

1008-813X（2013）06-0009-04

2013-08-05

蔡秀錦（1988-），女，江蘇鹽城人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院碩士研究生在讀，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心研究人員，主要從事環(huán)境與自然資源保護法、環(huán)境法基本原理的研究。