代 佼 ，操 飛

（1.攀枝花市環(huán)境監(jiān)測站，四川 攀枝花 617000；2.攀枝花市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所，四川 攀枝花 617000）

從生態(tài)環(huán)境上來看世界是一個有機(jī)整體，環(huán) 境是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，但在過去的100年間，氣候的劇烈變化以及頻繁的自然災(zāi)害讓人類認(rèn)識到了環(huán)境保護(hù)的緊迫性，國際環(huán)境法在世界各國的不斷推動和努力下逐漸建立起來。我國作為氣候變化的受害者和國際環(huán)境法的締結(jié)者之一，近些年來積極履行自身的責(zé)任和義務(wù)，如在全球環(huán)境保護(hù)大趨勢下開始得以逐步貫徹和實施清潔生產(chǎn)和節(jié)能減排等措施。然而，由于世界各國不均衡的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，國際環(huán)境法在建立和實施的過程中遇到越來越多的新問題。

1 國際環(huán)境法的內(nèi)涵與基本原則

1.1 國際環(huán)境法的內(nèi)涵和發(fā)展過程

國際環(huán)境法即調(diào)整國際法主體在利用、保護(hù)和改善環(huán)境與資源中所形成的各種法律關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。國際環(huán)境法是國際法的主體，體現(xiàn)了各國保護(hù)和改善環(huán)境方法達(dá)成的共識以及協(xié)調(diào)意志，具有普遍的法律性，對各成員國之間具有一定的約束力。世界上第一部具有類法律性質(zhì)的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的國際多邊協(xié)議《保存非洲野生動物、候鳥和魚類公約》誕生于20世紀(jì)初，隨后陸續(xù)出現(xiàn)了多部國家間或者地區(qū)間關(guān)于環(huán)境保護(hù)的協(xié)議，但這些協(xié)議不具備法律的性質(zhì)，對各協(xié)議國缺少法律的約束。直到1992年5月，聯(lián)合國總部通過了首部具有法律效力的《氣候變化框架公約》，首次明確了國際環(huán)境保護(hù)各締結(jié)國的權(quán)利與義務(wù)，旨在控制溫室氣體的排放量。1997年的《京都議定書》在140多個國家和地區(qū)簽署并得以實施。迄今為止，國際社會共制定了200多項全球性或區(qū)域性國際環(huán)境條約，基本形成了處理各領(lǐng)域環(huán)境問題的國際法律體系[1]。

1.2 國際環(huán)境法的基本原則

可持續(xù)發(fā)展原則、預(yù)防原則、國際合作原則、國家環(huán)境主權(quán)原則和共同但有區(qū)別原則被公認(rèn)為國際環(huán)境法以及處理國際環(huán)境糾紛的五大原則?？沙掷m(xù)發(fā)展原則重在要求為子孫后代謀求和創(chuàng)造與現(xiàn)在相同的發(fā)展空間，不以犧牲后代人的生活環(huán)境為代價換取當(dāng)代人類的一時繁榮。預(yù)防原則已經(jīng)成為世界各國處理環(huán)境污染問題的首選，在人類社會不斷進(jìn)步和發(fā)展中逐漸為人們所接受，這一條原則正式的法律文本源于1992年的《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》。宣言中第l5條規(guī)定：“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛適用預(yù)防措施。遇到有嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化?！盵2]國家環(huán)境主權(quán)原則是解決國家爭端的最基本的準(zhǔn)則，也是國際法立法的先決條件，即在尊重各國主權(quán)的前提下處理國與國之間關(guān)系的基本原則。各國家有權(quán)開發(fā)利用本國的環(huán)境和資源，同時負(fù)有確保其管轄范圍內(nèi)的活動不致?lián)p害其他國家或各國管轄范圍以外地區(qū)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任；國際合作成為了當(dāng)前解決國際環(huán)境問題的重要手段，不論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都逐漸認(rèn)識到開展廣泛的交流合作和多邊磋商才是解決環(huán)境問題的有效方式。如2009年的哥本哈根會議，敦促各締結(jié)國履行《京都議定書》，締結(jié)新的減排協(xié)議，并根據(jù)各國的實際情況制定了明確的減排目標(biāo)以及達(dá)成該目標(biāo)所需要的措施，在很大程度上促進(jìn)了國內(nèi)制定相關(guān)的政策和法律。由于各國對世界環(huán)境變化產(chǎn)生的影響不一致以及各國對環(huán)境保護(hù)的能力高低不一，共同但有區(qū)別的原則作為國際環(huán)境法的基本原則之一已經(jīng)被大多數(shù)國家所接受和認(rèn)同。共同責(zé)任既強(qiáng)調(diào)了各國對于環(huán)境變化所共同承擔(dān)的責(zé)任，同時兼顧了責(zé)任的差別性[3]。關(guān)于區(qū)別責(zé)任一直存在較大的分歧和爭議，發(fā)達(dá)國家認(rèn)為世界應(yīng)該為環(huán)境的惡化負(fù)有共同且相同的責(zé)任。但無論從歷史上發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)掠奪式的開發(fā)自然資源和過度的排放溫室氣體，還是現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家居高不下的人均碳排量，發(fā)達(dá)國家都應(yīng)該為環(huán)境污染產(chǎn)生的惡果負(fù)主要的責(zé)任。有數(shù)據(jù)表明，在過去100年間，占世界人口20%的發(fā)達(dá)國家對全球碳排放量的63%負(fù)有主要責(zé)任[4]。在這樣的大背景下，發(fā)達(dá)國家應(yīng)該率先制定減排目標(biāo)和實施減排措施，并且利用現(xiàn)有的先進(jìn)科技和雄厚的資金力量幫助發(fā)展中國家采取措施治理污染和控制碳排放量?？墒菄@區(qū)別責(zé)任的爭論仍在繼續(xù)，這也是造成近幾次有較大影響力的環(huán)境會議如“哥本哈根會議”、“德班會議”開得舉步維艱的根本原因。

2 我國環(huán)境保護(hù)法的現(xiàn)狀和問題

2.1 環(huán)境保護(hù)立法趨于完善，但滯后性明顯

經(jīng)濟(jì)建設(shè)是我國首要的任務(wù)和目標(biāo)，是黨和國家制定政策和法律的基本出發(fā)點(diǎn)。建國以來環(huán)境問題一直為人們所忽略，直到20世紀(jì)60年代初期三年自然災(zāi)害的發(fā)生給政府敲響了“先污染后治理”的警鐘，環(huán)境保護(hù)立法才逐漸提上了議程，到1979年我國才通過了第一部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律《環(huán)境保護(hù)法》。截止到2011年底，我國共制定11部環(huán)境保護(hù)法律，25部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)60余項，部門規(guī)章和地方環(huán)保法規(guī)近2000件，軍隊環(huán)境法規(guī)和規(guī)章10余件，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1100多項，批準(zhǔn)和簽署多邊國際環(huán)境條約60余項[5]，初步建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體系的環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。但法律存在滯后性，而且法律的滯后性在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域體現(xiàn)得更加強(qiáng)烈。作為我國現(xiàn)行環(huán)?；痉ㄖ坏摹董h(huán)境保護(hù)法》中第一條指出，“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法”?！按龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是環(huán)境保護(hù)的最終任務(wù)之一”這樣的法律解釋很容易造成司法裁定的自相矛盾，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互矛盾的時候，環(huán)境保護(hù)很可能就成了附屬條件，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路，而現(xiàn)實情況也是如此。例如我國現(xiàn)行《海洋環(huán)境法》中第50條規(guī)定，“對于造成嚴(yán)重海洋污染事故的企業(yè)或者單位，處以罰款金額最高不得超過20萬元”。2011年渤海灣漏油事件中，按照該法肇事方美國康菲公司最多支付20萬元的罰金，這對于上百億美元資產(chǎn)的康菲公司來說不過是九牛一毛。正是由于環(huán)保法律的滯后性，違法成本低、守法成本高已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象，因此，環(huán)境保護(hù)法應(yīng)該與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一起與時俱進(jìn)，體現(xiàn)環(huán)境法立法的初衷。

2.2 環(huán)境保護(hù)法律執(zhí)行不利

雖然我國現(xiàn)有的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律以及標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)超過100部，但是缺少相關(guān)的配套行政法規(guī)和規(guī)章，很多法律條款規(guī)定原則化和抽象化，沒有相關(guān)的司法解釋保證其實施，立法過于原則和粗略。例如2013年1月1日開始實施的新民事訴訟法中關(guān)于增加民事公益訴訟制度的規(guī)定，增加了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但是條款中并沒有明確具體哪些機(jī)關(guān)和組織可以針對污染環(huán)境的行為向人民法院提起訴訟。其二，制度的缺失和經(jīng)費(fèi)的限制是造成環(huán)境案件執(zhí)法難的另一重要原因。雖然目前環(huán)保工作是在環(huán)保部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進(jìn)行，但是地方環(huán)保人員編制和經(jīng)費(fèi)都受地方政府主導(dǎo)，尤其是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)“讓路”的現(xiàn)象十分普遍。再者，面對環(huán)境違法案件時，法律沒有賦予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。目前環(huán)保部門僅擁有環(huán)評和排污的審批權(quán)，只要通過了環(huán)評項目審批，環(huán)保部門就難以對運(yùn)行狀態(tài)的項目進(jìn)行有效的污染控制。而面對環(huán)境污染較大的企業(yè)，環(huán)保部門缺少有效的執(zhí)法手段，而當(dāng)行政相對人是資金雄厚的大企業(yè)時，走完立案、調(diào)查取證、審查、告知、制作行政處罰決定書、送達(dá)、執(zhí)行等法律程序，相對于違法行為已經(jīng)過去相當(dāng)長的時間，這期間企業(yè)的違法排放行為仍在繼續(xù)。對環(huán)境違法行為，即使環(huán)保部門已作出行政處罰決定，當(dāng)事人若不主動履行，環(huán)保部門只能向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行[6]。由于法院執(zhí)行的周期長，手續(xù)較為繁瑣，違法者有充足的時間周旋和銷毀證據(jù)，環(huán)保部門不具備其他行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施，難以實施有效的監(jiān)管。

3 國際環(huán)境法對我國環(huán)境保護(hù)的啟示

3.1 制定明細(xì)的配套法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)法力度

由于各國的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，國際環(huán)境法在其配套法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)方面難以統(tǒng)一，實施和執(zhí)行一直是國際環(huán)境法得以履行的最大障礙。就我國現(xiàn)行的環(huán)保基本法來講，多帶有經(jīng)濟(jì)建設(shè)優(yōu)先的色彩，并且暴露出了單純追求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的單維價值取向的弊端，已經(jīng)不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的要求[7]。我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律多而雜，數(shù)量雖多但質(zhì)量一般，很多法律在運(yùn)行過程中難以實施。我國相關(guān)的水資源保護(hù)法有5部之多，由于都是由全國人大常委會制定，在效力上不分上下，而在一個法律體系中，如果不能確定一個占主導(dǎo)地位的上位法，且各部法律由不同部門執(zhí)行，那么在貫徹實施中必將出現(xiàn)嚴(yán)重沖突[8]。鑒于現(xiàn)有我國環(huán)境保護(hù)的固有模式政府主導(dǎo)和企業(yè)自律，因此在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想下，需加大投入進(jìn)行環(huán)境資源調(diào)查和基礎(chǔ)研究，廣泛進(jìn)行以民眾參與為主，并結(jié)合國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗，不斷完善實施過程中的配套法律與規(guī)章，賦予環(huán)保部門單獨(dú)的執(zhí)法權(quán)，全面建立一整套以法保環(huán)境的獎、罰、懲的措施，通過制定明細(xì)的配套法規(guī)解決執(zhí)法難的問題。

3.2 加強(qiáng)各行政機(jī)關(guān)間的交流與協(xié)作，統(tǒng)籌應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)保形勢

國際磋商合作已被實踐證明是當(dāng)今解決國際環(huán)境問題的最有效和最主要的途徑，這一成功的模式值得借鑒。例如匈牙利和捷克斯洛伐克兩國之間圍繞保護(hù)多瑙河生態(tài)環(huán)境的問題，統(tǒng)籌建立了一整套水資源保護(hù)和管理的法律體系[9]。莫桑比克，南非和坦桑尼亞針對海洋環(huán)境污染問題簽訂有法律約束力的三方協(xié)議，聯(lián)合劃定了跨國海洋保護(hù)區(qū)[10]。事實上我國環(huán)保部門完全受制于地方政府，環(huán)境保護(hù)“多家管”的現(xiàn)狀是造成目前環(huán)保部門難以統(tǒng)一管理的重要原因。在這方面可以借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，國外在《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定：保護(hù)環(huán)境是國家、政府、每個公民、企業(yè)、社團(tuán)的共同責(zé)任，各級政府首長是本區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人。目前我國對同一條河域，環(huán)保部門擁有環(huán)境污染數(shù)據(jù)，相關(guān)的水文數(shù)據(jù)歸屬水文站，而資源數(shù)據(jù)又歸屬國土資源局，各個單位之間無協(xié)調(diào)機(jī)制，共享資料異常困難，出現(xiàn)環(huán)境問題時各部門之間極易出現(xiàn)相互爭權(quán)或者相互推諉的現(xiàn)象。造成這些情況的原因在于法律規(guī)定不明確，因此必須以立法的方式進(jìn)一步規(guī)定各部門間的權(quán)限，突出環(huán)保部門的執(zhí)法依據(jù)和權(quán)力；國家應(yīng)將各機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)工作放到新的高度，通過試點(diǎn)的方式找出一條各部門間協(xié)調(diào)統(tǒng)一應(yīng)對問題的辦法；自上而下將環(huán)境質(zhì)量列為當(dāng)?shù)卣刹抗賳T考核的一個重要項目，促使地方政府將環(huán)境保護(hù)事業(yè)落到實處。

3.3 發(fā)達(dá)地區(qū)扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展環(huán)保事業(yè)

在世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大背景下，“共同但有區(qū)別的原則”逐漸成為各國應(yīng)對環(huán)境問題的思路。由于歷史和政策等因素，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，造成了環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展不一致，東部強(qiáng)于西部，城市強(qiáng)于農(nóng)村，工業(yè)地區(qū)強(qiáng)于農(nóng)業(yè)地區(qū)。在這樣的現(xiàn)狀下，國家應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立一個長效的協(xié)調(diào)機(jī)制。在環(huán)保方面打破行政區(qū)域的局限，促進(jìn)各環(huán)保資源在區(qū)域內(nèi)的暢通流動；健全合作機(jī)制，激勵和支持各地區(qū)開展各種形式的區(qū)域合作，技術(shù)交流和人才合作等；建立扶持機(jī)制，發(fā)達(dá)地區(qū)可以采取常用的對口幫扶的辦法，加強(qiáng)資金的支持，優(yōu)惠技術(shù)轉(zhuǎn)讓，增加人才的交流機(jī)會，通過派遣專家和技術(shù)骨干赴實地指導(dǎo)，派遣當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)人員赴發(fā)達(dá)地區(qū)考察學(xué)習(xí)，以此開拓環(huán)境保護(hù)的新思路和提高環(huán)境保護(hù)的技術(shù)力量。

4 結(jié)語

從“抗洪搶險”到“載人航天計劃”可以看出，我國比其他發(fā)達(dá)國家具有更巨大的執(zhí)政優(yōu)勢，即能集中力量辦大事。全球環(huán)境是一個有機(jī)整體，環(huán)境保護(hù)工作是關(guān)系到我國生存發(fā)展的大事，只有加強(qiáng)與世界各國的交流合作，促進(jìn)國際環(huán)境法的日益完善，鞏固國際環(huán)境法的實施成果，才能抑制世界環(huán)境不斷惡化的趨勢；同時以推進(jìn)和履行國際環(huán)境法為契機(jī)，可以幫助完善我國環(huán)境保護(hù)相關(guān)的配套法規(guī)，強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法的法律體系，從根本上解決我國環(huán)境保護(hù)的難題。

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