王青瑤

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院， 浙江 杭州 311300）

我國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)中的產(chǎn)權(quán)問題研究

王青瑤

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院， 浙江 杭州 311300）

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，自然遺產(chǎn)保護(hù)中必然涉及產(chǎn)權(quán)問題，建立合理的自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是自然遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)鍵。我國(guó)目前的自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度暴露出許多弊端，如所有權(quán)基礎(chǔ)上的自然遺產(chǎn)管理混亂，自然遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)配置不合理，以及欠缺對(duì)自然遺產(chǎn)相鄰權(quán)的規(guī)定等。這些產(chǎn)權(quán)制度方面暴露的問題，對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)無(wú)疑是不利的。通過對(duì)自然遺產(chǎn)保護(hù)中產(chǎn)權(quán)問題的探析和國(guó)外在自然遺產(chǎn)保護(hù)方面經(jīng)驗(yàn)的借鑒，對(duì)我國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和相鄰權(quán)的完善提出了幾點(diǎn)建議。

自然遺產(chǎn)；產(chǎn)權(quán)；管理體系；經(jīng)營(yíng)權(quán)；相鄰權(quán)

10.3969 /j.issn.1008-813X.2013.06.008

Abstract：From the perspective of economics,natural heritage protection was inevitably related to the property,so building a reasonable property system of natural heritage was the key to natural heritage protection.China's current system exposed many shortcomings,such as the management of natural heritage,unreasonable management right allocation,and the lack of the adjacent right and so on.The author put forward some suggestions in consummation by learning the property of natural heritage and foreign experience in natural heritage protection.

Key words： natural heritage； property； management system； management right； adjacent right

1 自然遺產(chǎn)概述

1.1 自然遺產(chǎn)的界定

1972年聯(lián)合國(guó)教科文組織大會(huì)第17屆會(huì)議在巴黎通過的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》中關(guān)于自然遺產(chǎn)的定義是：“從審美或科學(xué)角度看具有突出的普遍價(jià)值的由物質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)或這類結(jié)構(gòu)群組成的自然景觀；從科學(xué)或保護(hù)角度看具有突出的普遍價(jià)值的地質(zhì)和地文結(jié)構(gòu)以及明確劃為受到威脅的動(dòng)物和植物生境區(qū)；從科學(xué)、保存或自然美角度看具有突出的普遍價(jià)值的天然名勝或明確劃分的自然區(qū)域。”自然遺產(chǎn)在我國(guó)主要表現(xiàn)為風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等。自然遺產(chǎn)作為一種特殊的自然環(huán)境資源，相對(duì)于一般自然環(huán)境資源具有突出普遍性。

1.2 自然遺產(chǎn)的特性

1.2.1 可傳承性

自然遺產(chǎn)具有遺產(chǎn)所具有的可傳承性，這要求具備可持續(xù)發(fā)展的理念，以自然遺產(chǎn)為紐帶，通過加強(qiáng)對(duì)自然遺產(chǎn)的保護(hù)來(lái)保障后代人的利益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1.2.2 資源性

自然遺產(chǎn)具有自然資源的屬性。自然遺產(chǎn)的資源性主要體現(xiàn)在對(duì)它的開發(fā)利用過程中，以此來(lái)發(fā)揮自然遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效能。

1.2.3 稀缺性

自然遺產(chǎn)必須是具有突出普遍價(jià)值的自然環(huán)境資源，并且對(duì)該突出普遍價(jià)值具有嚴(yán)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這就決定了自然遺產(chǎn)比一般自然資源更具有稀缺性。

1.2.4 不可再生性

自然遺產(chǎn)往往是由于地殼運(yùn)動(dòng)和地表生物的生態(tài)循環(huán)混合作用而出現(xiàn)的，是獨(dú)一無(wú)二的人類財(cái)富。不可再生性決定了它一旦遭受破壞，便很難甚至不能恢復(fù)。

從上述自然遺產(chǎn)的特性可以看出，自然遺產(chǎn)蘊(yùn)含著多種價(jià)值。其中由其資源性和稀缺性而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值顯得尤為突出。這兩種價(jià)值的矛盾在實(shí)踐中主要體現(xiàn)在對(duì)自然遺產(chǎn)的開發(fā)和保護(hù)中。如何在這兩種價(jià)值之間進(jìn)行平衡，如何把自然遺產(chǎn)的開發(fā)利用同自然遺產(chǎn)的保護(hù)密切結(jié)合起來(lái)是自然遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)鍵。在這一過程中，產(chǎn)權(quán)制度發(fā)揮著巨大的作用。

2 自然遺產(chǎn)保護(hù)中的產(chǎn)權(quán)問題

2.1 自然遺產(chǎn)保護(hù)中對(duì)產(chǎn)權(quán)要求的體現(xiàn)——從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度

環(huán)境法的制度根源從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看主要是如何解決環(huán)境的外部性問題。而在環(huán)境外部性的解決方法中都不同程度地涉及到了產(chǎn)權(quán)問題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，環(huán)境的外部性解決方法大體分為私人解決方法和公共解決方法。私人解決方法主要是兩種：一是行為主體和外部性的承受者合并或簽訂合同，而產(chǎn)權(quán)不明則難以進(jìn)行這種合并或簽訂合同；二是私人協(xié)商。私人協(xié)商更多涉及到對(duì)產(chǎn)權(quán)的要求。根據(jù)科斯定理，不論產(chǎn)權(quán)歸屬初始如何配置，如果私人各方可以無(wú)成本地就資產(chǎn)配置進(jìn)行協(xié)商，那么私人市場(chǎng)就將總能解決外部性問題，并有效配置資源[1]。也就是說，如果符合該定理的要求，就能使自然遺產(chǎn)開發(fā)利用與自然遺產(chǎn)的保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。不過該定理有兩個(gè)約束條件：產(chǎn)權(quán)明晰、交易成本為零或很低。這就對(duì)產(chǎn)權(quán)制度提出了要求。

在自然遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，因自然遺產(chǎn)破壞而受到影響的受害者往往人數(shù)眾多，使得達(dá)成協(xié)議變得特別困難，交易成本為零或很低一般不能滿足。當(dāng)該私人方法難以解決環(huán)境的外部性時(shí)，就只能求助于公共解決方法，即管制和征稅或補(bǔ)貼。由于體制的原因，政府的管制導(dǎo)致的權(quán)力尋租在某種程度上成為了交易成本的一部分。而這種管制導(dǎo)致的權(quán)力尋租本身就是產(chǎn)權(quán)不明晰造成的[2]。征稅則以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，激勵(lì)決策者對(duì)自然遺產(chǎn)進(jìn)行清潔的開發(fā)利用，通過稅收的調(diào)節(jié)達(dá)到保護(hù)自然遺產(chǎn)的目的，其作用相對(duì)于政府管制顯得更為積極。但對(duì)誰(shuí)征稅、如何征稅就又涉及到了產(chǎn)權(quán)問題。

自然遺產(chǎn)作為一種公共物品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，容易產(chǎn)生“公地的悲劇”。明晰產(chǎn)權(quán)的方法對(duì)防止這種悲劇發(fā)生是十分管用的。產(chǎn)權(quán)制度是遺產(chǎn)保護(hù)的核心制度，其合理安排與否對(duì)保護(hù)珍貴的遺產(chǎn)資源具有重要影響[3]。產(chǎn)權(quán)問題在自然遺產(chǎn)保護(hù)中具有至關(guān)重要的作用。

2.2 我國(guó)現(xiàn)有自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度及其弊端

產(chǎn)權(quán)是關(guān)于財(cái)產(chǎn)的一組權(quán)利，而財(cái)產(chǎn)權(quán)利束中最重要的部分就是財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)[4]?？梢?，產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)權(quán)利束。自然遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)更是一項(xiàng)復(fù)雜的權(quán)利束，包含自然遺產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、相鄰權(quán)等。

2.2.1 所有權(quán)不明晰

自然遺產(chǎn)屬于公共物品，國(guó)家享有自然遺產(chǎn)的所有權(quán)。我國(guó)《憲法》等基本法律也明確了遺產(chǎn)的所有權(quán)為國(guó)家所有。根據(jù)“公共委托理論”，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)對(duì)自然遺產(chǎn)進(jìn)行管理、保護(hù)的義務(wù)，表現(xiàn)為對(duì)自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的行使。我國(guó)自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰主要體現(xiàn)在自然遺產(chǎn)多頭管理體系。如《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，政府對(duì)同一自然遺產(chǎn)的行政管理涉及多個(gè)部門，建設(shè)、環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、水利、旅游等相關(guān)部門分別在自己的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)自然遺產(chǎn)進(jìn)行管理。這種多頭管理體制實(shí)際上造成了各部門之間或爭(zhēng)奪管理權(quán)或互相推卸責(zé)任的局面。自然遺產(chǎn)管理的這種混亂局面，容易導(dǎo)致自然遺產(chǎn)的過度開發(fā)或無(wú)人管理等狀態(tài)，這無(wú)疑對(duì)我國(guó)自然遺產(chǎn)的保護(hù)是極為不利的。

2.2.2 經(jīng)營(yíng)權(quán)配置不合理

自然遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)是指主體獲得自然遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格后通過行使對(duì)自然遺產(chǎn)的占有、使用等經(jīng)營(yíng)行為而獲得收益的權(quán)利。自然遺產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以分離的，所有權(quán)的代理人即政府，在需要分割產(chǎn)權(quán)時(shí)，如何選擇經(jīng)營(yíng)者是產(chǎn)權(quán)變更的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》等法律只對(duì)自然遺產(chǎn)的所有權(quán)予以了明確，對(duì)占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等未予以規(guī)定。我國(guó)傳統(tǒng)的自然遺產(chǎn)保護(hù)體制是政府主導(dǎo)模式，自然遺產(chǎn)的管理和經(jīng)營(yíng)都由政府負(fù)責(zé)。該模式下，一方面，政府無(wú)償取得自然遺產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，容易在經(jīng)濟(jì)利益刺激下，對(duì)自然遺產(chǎn)進(jìn)行過度的開發(fā)利用，造成破壞；另一方面，自然遺產(chǎn)保護(hù)資金短缺，自然遺產(chǎn)資源無(wú)法獲得有效合理的開發(fā)利用，導(dǎo)致資源的閑置和浪費(fèi)。如何充分發(fā)揮自然遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值并且使其得到最大程度的保護(hù)是目前亟待解決的問題。

2.2.3 未規(guī)定相鄰權(quán)

相鄰權(quán)的權(quán)原為相鄰不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)，其實(shí)質(zhì)是法律對(duì)相鄰不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)的適當(dāng)擴(kuò)展[5]。自然遺產(chǎn)地與周邊原住居民之間的矛盾通常需要借助相鄰關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，從權(quán)利角度看就涉及到相鄰權(quán)的規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中，自然遺產(chǎn)地周邊的原住居民在其附近生產(chǎn)、生活，他們之間容易發(fā)生沖突。這些沖突主要表現(xiàn)在資源利用、經(jīng)營(yíng)權(quán)行使、搬遷、土地權(quán)屬等方面，給自然遺產(chǎn)的保護(hù)帶來(lái)了嚴(yán)重的隱患。因此，有必要對(duì)自然遺產(chǎn)地與原住居民之間的相鄰關(guān)系作出規(guī)定。而我國(guó)現(xiàn)行的涉及自然遺產(chǎn)的法律法規(guī)中并沒有相鄰權(quán)的相關(guān)規(guī)定。

3 合理構(gòu)建我國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)中的產(chǎn)權(quán)制度

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)，明確自然遺產(chǎn)的管理體系

由于自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的不明晰，多頭管理體制的運(yùn)作存在困難，難以有效保護(hù)自然遺產(chǎn)，所以應(yīng)建立獨(dú)立的自然遺產(chǎn)規(guī)制權(quán)。美國(guó)在這方面的相關(guān)體制值得借鑒。美國(guó)的國(guó)家公園體系是典型的中央政府垂直管理體系，國(guó)家內(nèi)政部下設(shè)專門的中央規(guī)制機(jī)構(gòu)——國(guó)家公園管理局，統(tǒng)一管理國(guó)家公園的一切事務(wù)。國(guó)家公園管理局下又分設(shè)10個(gè)地區(qū)管理局，由地區(qū)局管理本地區(qū)的國(guó)家公園。國(guó)家公園中還內(nèi)設(shè)了公園管理局，由其管理本公園內(nèi)的具體事務(wù)。這種三級(jí)垂直管理體制能夠避免多部門管理引發(fā)的管理混亂，防止自然遺產(chǎn)過度開發(fā)或自然遺產(chǎn)無(wú)人管理狀態(tài)的發(fā)生。

我國(guó)應(yīng)在中央政府層面整合現(xiàn)有的具有遺產(chǎn)規(guī)制權(quán)的各部門，在國(guó)務(wù)院下新設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一管理自然遺產(chǎn)的部門，把當(dāng)前存在于各部門的分散的自然遺產(chǎn)管理職能統(tǒng)一劃歸到新設(shè)立的自然遺產(chǎn)管理部門。在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置省級(jí)自然遺產(chǎn)管理部門，主管本省的自然遺產(chǎn)事務(wù)；在各自然遺產(chǎn)地也設(shè)立基層自然遺產(chǎn)管理部門，具體負(fù)責(zé)本地的自然遺產(chǎn)管理。這類似于美國(guó)國(guó)家公園三級(jí)垂直管理體制，能在明晰自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上明確各部門對(duì)自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的行使職責(zé)，完善對(duì)自然遺產(chǎn)的管理。

3.2 分割產(chǎn)權(quán)，合理配置經(jīng)營(yíng)權(quán)

自然遺產(chǎn)所有權(quán)主體是國(guó)家，國(guó)家當(dāng)然地享有自然遺產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。而這種對(duì)自然遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的無(wú)償獲取弱化了自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的激勵(lì)與約束功能，使遺產(chǎn)被過度開發(fā)，最終導(dǎo)致“公地悲劇”。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革，使自然遺產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離。

政府對(duì)自然遺產(chǎn)進(jìn)行必要的管理，自然遺產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)則交由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成，但需由政府通過選擇經(jīng)營(yíng)者、制定約束合同、征收稅費(fèi)等來(lái)對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督，防止經(jīng)營(yíng)權(quán)的濫用。政府在選擇經(jīng)營(yíng)者的過程中建立自然遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特許投標(biāo)制。其理論要點(diǎn)在于，雖然不能改變產(chǎn)權(quán)改革前后遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的非競(jìng)爭(zhēng)性，但卻可以通過特許投標(biāo)這一制度設(shè)計(jì)，使?fàn)幦〗?jīng)營(yíng)權(quán)的各企業(yè)之間互相競(jìng)爭(zhēng)，從而發(fā)現(xiàn)資源的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值[6]。美國(guó)《國(guó)家公園管理局特許事業(yè)決議法案》中，要求在國(guó)家公園體系內(nèi)全面實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，即公園的服務(wù)和商品經(jīng)營(yíng)須以公開招標(biāo)的形式征求經(jīng)營(yíng)者。這種特許經(jīng)營(yíng)制度與我國(guó)學(xué)者提出的特許投標(biāo)制度如出一轍。這種制度在自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確界定的基礎(chǔ)上，使所有者與經(jīng)營(yíng)者各司其職，互補(bǔ)監(jiān)督；該制度將經(jīng)營(yíng)權(quán)引入市場(chǎng)機(jī)制，能使獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷提升自己的經(jīng)營(yíng)能力，使自然遺產(chǎn)資源配置效率提高；市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行可以引入大量外來(lái)資金，資源配置效率的提高也可以獲得更多的經(jīng)營(yíng)收入，從而滿足自然遺產(chǎn)的保護(hù)所需的大量資金投入。

3.3 拓展產(chǎn)權(quán)邊界，增加相鄰權(quán)的規(guī)定

原住居民世世代代生活在于自然遺產(chǎn)地，對(duì)自然遺產(chǎn)地土地享有產(chǎn)權(quán)，自然遺產(chǎn)的開發(fā)和保護(hù)過程中必然會(huì)涉及到周邊原住居民的利益。一方面，原住居民可以利用自然遺產(chǎn)相鄰權(quán)來(lái)處理與自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體之間的相鄰關(guān)系，維護(hù)自身利益，原住居民利益得到保障也可以提高其對(duì)自然遺產(chǎn)保護(hù)的積極性。另一方面，自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體可以根據(jù)相鄰權(quán)的規(guī)定來(lái)禁止原住居民破壞自然遺產(chǎn)的行為。有學(xué)者認(rèn)為，自然遺產(chǎn)與原住居民之間的相鄰關(guān)系屬于民法上相鄰權(quán)的調(diào)整范圍，應(yīng)利用該制度來(lái)解決自然遺產(chǎn)與原住居民之間因相鄰關(guān)系而產(chǎn)生的矛盾。筆者認(rèn)為，自然遺產(chǎn)相鄰權(quán)涉及到公共利益和私人利益之間的權(quán)衡，而我國(guó)傳統(tǒng)民法中的相鄰關(guān)系只涉及私人主體，因此，不能直接適用《物權(quán)法》中相鄰關(guān)系的規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)在對(duì)傳統(tǒng)民法的相鄰關(guān)系進(jìn)行拓展和延伸的基礎(chǔ)上加以適用，并且應(yīng)在關(guān)于自然遺產(chǎn)保護(hù)方面的法律法規(guī)中予以明確。

在處理保護(hù)自然遺產(chǎn)的公共利益與私人利益沖突的過程中，私人利益應(yīng)當(dāng)適當(dāng)作出讓步。表現(xiàn)在相鄰關(guān)系的處理上，即為自然遺產(chǎn)地原住居民應(yīng)給自然遺產(chǎn)保護(hù)給予便利或接受限制。但同時(shí)，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，在發(fā)生因自然遺產(chǎn)保護(hù)而給原住居民造成損害時(shí)，國(guó)家應(yīng)該對(duì)原住居民進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或損害賠償，避免給自然遺產(chǎn)保護(hù)造成妨礙。美國(guó)的妨害制度可以為我國(guó)提供參考。妨害是由于相鄰人無(wú)根據(jù)地、不合理或不合法地使用其不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，而導(dǎo)致其他人的權(quán)利或公共利益受到妨礙，或因此產(chǎn)生的損害帶來(lái)實(shí)質(zhì)上的不便、煩擾或傷害的侵權(quán)行為的集合[7]。該制度中包括了相鄰人對(duì)私人利益和公共利益的妨害，為自然遺產(chǎn)相鄰權(quán)的行使提供了依據(jù)。根據(jù)妨害制度，當(dāng)自然遺產(chǎn)保護(hù)侵犯到原住居民的合法利益時(shí)，原住居民可以請(qǐng)求法院發(fā)布永久性禁止令或中間性禁止令來(lái)制止侵害行為，保護(hù)自己的利益。法院會(huì)將雙方的利益進(jìn)行權(quán)衡來(lái)決定是否發(fā)布禁止令。法院在保護(hù)自然遺產(chǎn)的公共利益與私人利益的權(quán)衡下，一般不會(huì)支持原住居民要求發(fā)布禁令的請(qǐng)求，除非原住居民證明遭受了重大損失。當(dāng)相鄰人為企業(yè)時(shí)，法院更會(huì)毫無(wú)疑問地站在保護(hù)自然遺產(chǎn)的公共利益一邊。我國(guó)在處理自然遺產(chǎn)與原住居民之間發(fā)生的相鄰關(guān)系時(shí)，可以借鑒美國(guó)的妨害制度，在對(duì)公共利益和私人利益權(quán)衡下，采取補(bǔ)償機(jī)制或損害賠償方式來(lái)化解沖突，實(shí)現(xiàn)自然遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

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（編輯：周利海）

Study on China's Property Rights in Natural Heritage Protection

Wang Qingyao
（School of Law,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

X922.68

A

1008-813X（2013）06-0027-04

2013-10-23

浙江省研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目《浙江省濕地生態(tài)補(bǔ)償立法研究》（YK2011080）

王青瑤（1989-），女，浙江湖州人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)方面的研究。