成協(xié)中
(北京市社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)所,北京100101)
現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)代化的進(jìn)程密切相關(guān)。中國(guó)正處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)急速轉(zhuǎn)型期,前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的各種要素相互疊合。這種背景使我國(guó)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn),即:風(fēng)險(xiǎn)的人為性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)處置滯后于社會(huì)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)逆向流動(dòng)(向弱勢(shì)群體流動(dòng)),等等。在這一背景下,我國(guó)的社會(huì)管理必須具有更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),并將其體現(xiàn)于社會(huì)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。目前,從中央到地方大力倡導(dǎo)的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,就是將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序嵌入現(xiàn)有的重大決策程序,通過提升重大決策的理性,來(lái)強(qiáng)化社會(huì)管理的效能。中共十八大報(bào)告也將“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”作為“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的重要內(nèi)容。通過法治手段和決策程序改革,來(lái)推動(dòng)和完善社會(huì)管理創(chuàng)新,已經(jīng)成為一項(xiàng)普遍共識(shí)。①更為深入的討論,可參見杜鋼建:《法治是社會(huì)管理創(chuàng)新的治本之道》,載《湖湘論壇》2011年第6期。
在行政法的框架下,行政決策的做出必須有事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)。②《行政訴訟法》第32條規(guī)定:“被告對(duì)所做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任,應(yīng)當(dāng)提供做出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?!边@種事實(shí)根據(jù)既可能體現(xiàn)為行政主體通過依照職權(quán)所調(diào)查、獲得的相關(guān)證據(jù)所展現(xiàn),亦可能通過相關(guān)的科學(xué)實(shí)驗(yàn)、專家評(píng)定而獲得。特別是在涉及某些技術(shù)性問題上,科學(xué)專家的意見往往通過專家證言等形式,成為行政決策的重要依據(jù)。然而,行政決策的民主化需求也不容忽視。特別是在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下,科學(xué)問題與價(jià)值問題的交織、知識(shí)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的不可知性,導(dǎo)致科學(xué)專家在技術(shù)性問題上的話語(yǔ)權(quán)也經(jīng)常受到質(zhì)疑。在這種不確定的知識(shí)狀態(tài)下,行政決策的事實(shí)基礎(chǔ)如何架構(gòu),行政決策的科學(xué)依據(jù)與其民主價(jià)值之間的張力如何得以緩解,成為影響行政決策正當(dāng)性的重要維度。
社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在重大決策程序中的引入,旨在通過一種自主性、嵌入性的程序構(gòu)造,拓展傳統(tǒng)的決策程序結(jié)構(gòu),增強(qiáng)決策過程的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。但是,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在重大決策程序中應(yīng)處于何種地位?其與其他決策程序應(yīng)當(dāng)如何兼容?社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在具體實(shí)踐中又應(yīng)如何展開,遵循哪些基本的正當(dāng)程序?特別是重大決策程序中的科學(xué)性與民主性的關(guān)系如何協(xié)調(diào)?對(duì)于上述問題,學(xué)術(shù)界的現(xiàn)有研究尚缺乏有力的回應(yīng)。
本文擬以重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為例,分析風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中重大決策的科學(xué)基礎(chǔ)與民主價(jià)值如何在程序架構(gòu)中得以實(shí)現(xiàn)。本文第二部分?jǐn)M從理論層面分析在現(xiàn)行的行政法框架下,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序如何與重大決策程序?qū)崿F(xiàn)有機(jī)對(duì)接;第三部分則歸納了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中決策合法化的兩個(gè)主要路徑:專家理性模式和公眾參與模式,并分析了各自的正當(dāng)性要素與局限;第四部分則以社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為例,分析增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)決策科學(xué)理性的制度要求;第五部分則提出了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中重大決策中民主價(jià)值重塑的制度要求。結(jié)語(yǔ)部分則總結(jié)了完善的風(fēng)險(xiǎn)決策應(yīng)當(dāng)兼顧科學(xué)價(jià)值與民主價(jià)值,并將其體現(xiàn)于具體的程序過程。
在傳統(tǒng)的行政法治框架下,行政程序主要源于制定法規(guī)范的明確要求。通過公開、公正、公平的行政程序制度,將行政過程納入民主化、理性化的軌道,是現(xiàn)代行政法的一個(gè)重要使命,也是現(xiàn)代行政法治的一個(gè)重要特征。[1]3而且現(xiàn)代行政法治所要求的行政程序,應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)政府守法、民主參與、理性決策、公開公正之精神的“現(xiàn)代行政程序”,而不是行政系統(tǒng)內(nèi)部用于層級(jí)控制、請(qǐng)示匯報(bào)的辦事規(guī)則和行政手冊(cè)。[1]3在此意義上,作為體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神之行政程序,并不只是作為行政權(quán)運(yùn)行載體的時(shí)序、步驟、方法,而更是基于法規(guī)范要求,體現(xiàn)民主參與、溝通理性等現(xiàn)代價(jià)值的法定程序。
國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(下文簡(jiǎn)稱《意見》)中已經(jīng)明確提出,要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。在我國(guó),重大決策主要通過各級(jí)政府或相關(guān)政府職能部門作出,重大決策程序因此也主要體現(xiàn)為行政程序。①也有部分重大決策是由黨政聯(lián)合發(fā)文作出,但由于關(guān)于黨的決策程序目前并無(wú)專門的程序規(guī)范,且其實(shí)施也主要由政府及其相關(guān)職能部門實(shí)施,本文不對(duì)以黨的名義作出的重大決策程序進(jìn)行專門分析。盡管《意見》已經(jīng)明確了重大決策的五道必經(jīng)程序,但《意見》畢竟不具有直接的法規(guī)范效力,其對(duì)于重大決策的制定也只能依據(jù)行政系統(tǒng)的上下級(jí)命令而具有事實(shí)上的指導(dǎo)效力。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序未為各領(lǐng)域的實(shí)體法和行為法轉(zhuǎn)化以前,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估只是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)決策理性的一種自我規(guī)制程序,不能產(chǎn)生具有對(duì)外效力的法規(guī)范效果。
重大決策并非一個(gè)性質(zhì)明確的法律概念。對(duì)于何為重大決策,學(xué)理上和實(shí)務(wù)界并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。各地關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體辦法,對(duì)于何為重大決策,作出了一些細(xì)化規(guī)定,內(nèi)容大同小異。②如《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》第五條規(guī)定:以下重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估:(一)涉及職工分流或職工利益變動(dòng)的國(guó)有企業(yè)(國(guó)有控股企業(yè))改制、重組、上市、拆遷等事項(xiàng);事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革事項(xiàng);國(guó)有企業(yè)(國(guó)有控股企業(yè))職工收入分配制度重大改革事項(xiàng);(二)涉及養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度及促進(jìn)就業(yè)政策等重大調(diào)整;社會(huì)救助政策重大調(diào)整等;(三)經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房等住房保障政策重大調(diào)整;城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城改造中的拆遷補(bǔ)償、居民安置等政策重大調(diào)整,房地產(chǎn)市場(chǎng)、物業(yè)服務(wù)管理等政策重大調(diào)整;(四)水、電、燃?xì)?、糧食、公共交通、教育、醫(yī)療、藥品等關(guān)系群眾切身利益的商品、服務(wù)價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)重大調(diào)整;(五)涉及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)民土地征收征用、拆遷、補(bǔ)償、安置和移民安置等方面重大政策和改革措施;(六)可能造成環(huán)境嚴(yán)重惡化或加大污染物排放的重大建設(shè)項(xiàng)目等;(七)重大自然災(zāi)害和重大疫情的預(yù)警防控方案;食品、藥品安全預(yù)警防控監(jiān)測(cè)方案;重大安全、質(zhì)量事故處置;洪水、干旱、地震等重大自然災(zāi)害后的重要恢復(fù)重建項(xiàng)目建設(shè);(八)涉及人員多、敏感性強(qiáng),可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響的重大活動(dòng);(九)可能引發(fā)歷史遺留問題的重大事項(xiàng);(十)有關(guān)民生問題的行政規(guī)范性文件的制定;(十一)其他涉及群眾切身利益的重大事項(xiàng)。各級(jí)人民政府及有關(guān)部門按照前款規(guī)定結(jié)合實(shí)際情況確定應(yīng)當(dāng)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體事項(xiàng)。從“重大決策”的內(nèi)涵來(lái)看,其主要是從決策的影響范圍和程度來(lái)判定,而非決策的具體形式。而行政程序,通常是以行為的具體形式作為規(guī)范對(duì)象,如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等。重大決策既可能以規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn),亦有可能以行政處分的方式作出(如重大項(xiàng)目的審批、許可等)。對(duì)于規(guī)范性文件,不少地方出臺(tái)了專門的程序規(guī)范。盡管目前我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的《行政程序法》,但各地已在不同層面制定了形式各異的行政程序規(guī)定。如《湖南省行政程序規(guī)定》、《山東行政程序規(guī)定》、《汕頭市行政程序規(guī)定》。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序要求,在地方層面的制度規(guī)范中,都有不同程度的體現(xiàn)。對(duì)于行政處分,有實(shí)體法領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范和行為法上的程序要求予以專門規(guī)范。這些領(lǐng)域的規(guī)范尚未專門規(guī)定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度要求。在實(shí)體法領(lǐng)域,例如,2007年我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立了國(guó)家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的制度。①《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五條規(guī)定:突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。國(guó)家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系,對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估,減少重大突發(fā)事件的發(fā)生,最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響。但其針對(duì)的對(duì)象是“可能發(fā)生的突發(fā)事件”,既非針對(duì)某一特定的行政處理決定,亦非針對(duì)規(guī)范性文件。
因此,盡管《意見》將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為重大決策的一項(xiàng)必經(jīng)程序,但由于重大決策形式的多樣性,統(tǒng)一程序規(guī)范的欠缺和實(shí)體法領(lǐng)域社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求的欠缺,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一項(xiàng)行政程序,在不同的實(shí)體法領(lǐng)域、在不同地域、在以不同形式作出的情景下,皆可能呈現(xiàn)截然不同的面貌。對(duì)于其效力和地位,亦不可一概而論,應(yīng)根據(jù)重大決策作出的具體形式、具體的行政領(lǐng)域、具體的地域具體判斷。
基于統(tǒng)一行政程序法的欠缺和重大行政決策形式的多樣性,實(shí)踐中絕大多數(shù)重大決策的作出并無(wú)統(tǒng)一的法定的程序規(guī)范。各地基于維穩(wěn)、控權(quán)等要求開展的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,就主要體現(xiàn)為一種裁量程序。程序裁量,即在法律法規(guī)沒有特別規(guī)定的情況下,行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體有權(quán)選擇作出行政行為的程序種類與形式,自主確定行政過程的內(nèi)容。[2]程序裁量的意義,就在于法律未對(duì)程序作出特別規(guī)定時(shí),賦予行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體以行政過程的形成自由。美國(guó)著名行政法學(xué)家戴維斯教授明確提出:“裁量并不局限于實(shí)體性的選擇,而且還擴(kuò)展到程序、方法、形式、時(shí)限、重要程度以及其他附屬性因素。”[3]《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第10條規(guī)定:“如果沒有關(guān)于程序形式的特別法律規(guī)定,行政程序不受確定形式的拘束。行政程序應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單合乎目的和迅速地進(jìn)行?!保?]
雖然法律未對(duì)程序的形式和種類作出明確規(guī)定,行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體在行使程序裁量權(quán)時(shí),仍應(yīng)遵守符合法定目的。正如日本學(xué)者所言:“行政有義務(wù)關(guān)于手續(xù)執(zhí)行與手續(xù)形成之決定,以規(guī)范拘束力,手續(xù)目的為方向,并且所有憲法上及法律上有關(guān)行政手續(xù)目的規(guī)定,特別是相關(guān)行政事務(wù)之最佳決定與最佳履行,包括國(guó)民權(quán)利之保護(hù)與實(shí)現(xiàn)。”[2]
如前所述,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估目前在地方政治實(shí)踐中,主要作為重大決策的一種裁量程序裝置而存在,欠缺制定法的程序構(gòu)造與制度理性。盡管有行政問責(zé)和層級(jí)監(jiān)督等行政化的監(jiān)督機(jī)制,但由于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散性和后果的無(wú)法估量,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一種裁量程序自然無(wú)法承擔(dān)起其應(yīng)有的功能期待。特別是,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制主要是一種行政程序,但行政程序無(wú)法承擔(dān)起擴(kuò)散至整個(gè)體制層面的風(fēng)險(xiǎn)控制任務(wù),其超出了各級(jí)地方政府的制度掌控能力和信息負(fù)擔(dān)能力。為了避免社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)釀成總體性的政治危機(jī)和社會(huì)危機(jī),還需要在整個(gè)體制的范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)范層面和制度層面的改革。為此,通過中央或地方層面的立法,將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由裁量程序轉(zhuǎn)化為法定程序,并將程序正義的理念和制度納入其中,就成為未來(lái)提升社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度理性的必有之路。
近代以來(lái)西方法治國(guó)家規(guī)范行政決策的基本方法是通過民意機(jī)關(guān)的立法指令來(lái)為行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)提供合法性和正當(dāng)性,其要旨是借助立法權(quán)的正當(dāng)性來(lái)為行政權(quán)及其活動(dòng)提供合法化資源,從而帶有很強(qiáng)的形式主義色彩。并且,依傳統(tǒng)模式作出決策的前提是要有明確的事實(shí)認(rèn)定、得到較為確鑿的證據(jù)支撐、有較為確定的規(guī)則依據(jù)、在裁量范圍內(nèi)不作出通常有理智的人絕不可能作出的行動(dòng)、為秩序的安定性提供信賴保護(hù)或合理期待、甚至在手段和目的之間應(yīng)該進(jìn)行比較精確的成本——效益計(jì)算以達(dá)到合比例要求,等等。[5]3可是,在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重大決策中,傳統(tǒng)的行政法規(guī)制模式很難解決以下兩個(gè)問題:其一,知識(shí)上“不確定性”風(fēng)險(xiǎn)(uncertainty)。例如,建設(shè)垃圾焚燒場(chǎng),從選址建設(shè)時(shí)起,就存在風(fēng)險(xiǎn)是否存在、風(fēng)險(xiǎn)有多大和風(fēng)險(xiǎn)是否可控等討論,而這些問題都與該決策是否具有合法性有關(guān),但對(duì)于這些問題,即便是專家也未必能給出一個(gè)較確定的答復(fù),這必然導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)所制定的規(guī)則無(wú)法做到明晰、確定;其二,民眾認(rèn)知上的風(fēng)險(xiǎn)??茖W(xué)上的不確定性很容易造成民眾認(rèn)知上的恐慌,對(duì)于一個(gè)建立在身邊的垃圾焚燒場(chǎng),民眾先天地就存在一種反感,科學(xué)上的爭(zhēng)論只會(huì)加劇民眾的不安全感,從而給決策增添壓力。①關(guān)于垃圾焚燒及其選址問題中風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,可參見成協(xié)中:《垃圾焚燒及其選址的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制》,載《浙江學(xué)刊》2011年第3期。所以對(duì)于此類重大項(xiàng)目在決策時(shí)存在我們的法治模式無(wú)法提供規(guī)范的例外的情形(即風(fēng)險(xiǎn)),因而一般情形下采用的通過民意機(jī)關(guān)的授權(quán)來(lái)為行政權(quán)提供正當(dāng)性和合法性證成是不可行的,指望民意機(jī)關(guān)通過制定詳細(xì)、嚴(yán)密的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)來(lái)為行政機(jī)關(guān)的能源項(xiàng)目的建設(shè)決策活動(dòng)提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)則是愈發(fā)的困難。
在現(xiàn)階段形式法治無(wú)法證成的前提下,重大決策的正當(dāng)性和合法性所證成的路徑主要是通過民主與科學(xué),即公眾參與和專家意見。但是這二者之間也是存在張力的。在如何緩和、化解此類工程所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)的問題上,存在兩種針鋒相對(duì)的主張:一種是科學(xué)理性模式。即既然代議機(jī)關(guān)不能制定出切實(shí)可行的規(guī)則用以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),那么就對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行寬泛和模糊的授權(quán),以便行政機(jī)關(guān)在理性的支配下(即專家的指導(dǎo)下)有充足的權(quán)力去進(jìn)行決斷。
行政決策在行政法治中的普遍出現(xiàn),本身就是現(xiàn)代行政專業(yè)化和復(fù)雜化的體現(xiàn)。面對(duì)現(xiàn)代行政,僅僅依靠法律的形式規(guī)則顯然難以有效回應(yīng)相關(guān)需求,大量的行政任務(wù)需要以政策的形式來(lái)完成,其中法律規(guī)則僅僅能夠提供程序指引,而很難或不適宜提供具體的實(shí)質(zhì)內(nèi)容指引——依法行政在這一意義上被相對(duì)化為法定程序下的“合理行政”。這一路徑依賴的主要制度是專家咨詢和論證制度。通過政府自有機(jī)構(gòu)、政府合同委托機(jī)構(gòu)、民間獨(dú)立機(jī)構(gòu)以及大學(xué)內(nèi)部機(jī)構(gòu)等多系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn),將政治權(quán)力對(duì)知識(shí)的強(qiáng)制可能性降至最低,通過知識(shí)來(lái)源和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的多元化化解知識(shí)壟斷,從而為具體的行政決策提供真正科學(xué)意義上的理性支撐。
風(fēng)險(xiǎn)概念是一種獨(dú)特的“知識(shí)和無(wú)知的結(jié)合”,人們一方面在既有經(jīng)驗(yàn)知識(shí)基礎(chǔ)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估,另一方面又是在風(fēng)險(xiǎn)不確定的情況下決策或行動(dòng)。因此,普通民眾需要依賴專家,因?yàn)榧夹g(shù)風(fēng)險(xiǎn)沒有專門知識(shí)予以應(yīng)對(duì)是不可想象的。然而,專家本身又是知識(shí)和無(wú)知的結(jié)合體,經(jīng)常會(huì)對(duì)同一個(gè)問題持不同或相反的意見;專家也可能同時(shí)受雇于一些企業(yè)和政府機(jī)構(gòu),被相關(guān)利益團(tuán)體“俘獲”,影響專業(yè)判斷的客觀性;在現(xiàn)代社會(huì),隨著分工的精細(xì)化和社會(huì)復(fù)雜性的加劇,科學(xué)領(lǐng)域的不確定性也不斷增強(qiáng),“在20世紀(jì)七八十年代不斷發(fā)生的工業(yè)及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)下,早前合法地稱為科學(xué)的技術(shù)領(lǐng)域突然發(fā)現(xiàn)了自身的不可靠性。從前的科學(xué)是真善的保證的理念已經(jīng)成為歷史?!保?]因此,當(dāng)技術(shù)專家建議決策者應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)制度安排以控制風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候,他們不再是協(xié)助公共治理控制風(fēng)險(xiǎn),而實(shí)際上是在生產(chǎn)更大的不確定性,因?yàn)樗麄兊男袨橐呀?jīng)跨越了技術(shù)科學(xué)的功能邊界。[7]技術(shù)專家的功能在于為決策者提供各種方案技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的精細(xì)分析,而不應(yīng)代替決策者作出政策選擇。
因此,即使在技術(shù)性的風(fēng)險(xiǎn)決策中,無(wú)論是通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,抑或通過專家論證獲得的專家意見,都不能成為絕對(duì)的真理,成為拒絕公開和排斥公眾參與的理由。
另一種模式則是引入直接民主模式(或公眾參與模式),既然科學(xué)知識(shí)上存在不可解釋的“不確定”性,那么就將此問題交付民眾裁決,以此獲取決策的廣泛的可接受性。隨著世界范圍內(nèi)公共事務(wù)由“統(tǒng)治(government)”向“治理(governance)”的轉(zhuǎn)變,非政府主體,通過或者直接參與行政活動(dòng),傳統(tǒng)上被認(rèn)為是“私人”的非政府主體成為了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制這一“公共”管理活動(dòng)的決定者之一。[8]在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中,所有受到風(fēng)險(xiǎn)影響的人,都有權(quán)參與相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)決策。通過廣泛的公眾參與,可以削減政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所面臨的因信息不對(duì)稱而帶來(lái)的不確定性,從而有利于政府更有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。
布雷耶法官也注意到風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知價(jià)值偏好的存在,他也評(píng)價(jià)了專家和公眾之間風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的差異,但是他認(rèn)為專家與公眾之間的差異是無(wú)法通過科學(xué)的方法加以彌補(bǔ)的。
第一,現(xiàn)代社會(huì)里的風(fēng)險(xiǎn)既是物質(zhì)存在,也是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物。正如瑪麗·道格拉斯(M.Douglas)和維爾達(dá)沃斯基(A.Wildavsky)所主張的,風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)于未來(lái)的知識(shí)與對(duì)于最期望的未來(lái)所持共識(shí)的共同產(chǎn)物,是一種認(rèn)知或理解的形式。風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性并不在于風(fēng)險(xiǎn)本身,而在于風(fēng)險(xiǎn)的附著對(duì)象。[9]就未來(lái)尚未到來(lái)的當(dāng)下而言,什么是風(fēng)險(xiǎn)取決于人類作為社群的主觀認(rèn)知,就是說,風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物。在這個(gè)意義上,風(fēng)險(xiǎn)治理需要以社會(huì)中廣泛存在的風(fēng)險(xiǎn)交流為前提。無(wú)視這一點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng),必然會(huì)受到來(lái)自民眾的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。[10]
第二,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過程無(wú)法完全脫離民眾而存在。在技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的框架中,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一種分析過程,運(yùn)用有關(guān)某一物質(zhì)的成分及其對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響的可得科學(xué)信息,就暴露于該物質(zhì)環(huán)境產(chǎn)生危害的可能性作出評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估本身是由四項(xiàng)不同的分析步驟組成:風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、劑量—反應(yīng)評(píng)估、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)界定。這些過程都無(wú)法脫離民眾而單獨(dú)展開。如典型情況下,風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別依賴于如下四種信息中的一種或多種:(1)受控的人體試驗(yàn);(2)流行病學(xué)研究;(3)動(dòng)物試驗(yàn);(4)化學(xué)結(jié)構(gòu)、放射性、突變性、DNA損害及修復(fù)等的研究。這些研究都離不開對(duì)不同地域、不同人群的樣本選擇。這種選擇也不能完全由科學(xué)專家通過內(nèi)部程度封閉決定。
第三,風(fēng)險(xiǎn)決策必須是在民眾廣泛參與基礎(chǔ)上作出的風(fēng)險(xiǎn)分配。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被認(rèn)為主要地——雖然并非排他地——基于科學(xué)證據(jù)和科學(xué)分析。而風(fēng)險(xiǎn)決策是規(guī)制機(jī)構(gòu)在充分考慮政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、工程中與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的信息,以開發(fā)、分析和比較各種規(guī)制選項(xiàng)并選擇適當(dāng)規(guī)制方案回應(yīng)潛在的長(zhǎng)期健康危害后,做出的決定。風(fēng)險(xiǎn)決策不可避免地要求對(duì)諸如風(fēng)險(xiǎn)的可接受性和控制成本的合理性等問題作出價(jià)值判斷,科學(xué)永遠(yuǎn)不能單獨(dú)成為風(fēng)險(xiǎn)決策的充分基礎(chǔ)。因此,規(guī)制機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上作出風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí),必須充分考慮公眾的不同利益訴求,從而做出不同的風(fēng)險(xiǎn)分配。在此過程中,公眾參與具有較大的作用空間。
當(dāng)然在實(shí)踐的決策過程中,行政機(jī)關(guān)不可能做到完全不考慮公眾的意見或?qū)<业囊庖?,只是在不同類型決策中,二者所占的分量不同而已。因此,如何通過程序的設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)制行政權(quán)力的恣意和專斷,并且在程序中充分引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和公眾參與兩種制度,從而使行政機(jī)關(guān)在作出行政決策時(shí)具有科學(xué)性和民主性,成為制度建構(gòu)必須面臨的難題。
在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,行政決策必須具備科學(xué)基礎(chǔ)。這種科學(xué)基礎(chǔ)主要通過以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為代表的專家咨詢制度得以呈現(xiàn)。我國(guó)當(dāng)下在地方普遍推行的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,就是旨在通過增強(qiáng)決策過程的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),來(lái)提升行政決策的科學(xué)理性。本部分即以此為例,分析風(fēng)險(xiǎn)決策科學(xué)性的制度保障。
如前所述,域外風(fēng)險(xiǎn)治理框架下的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,主要指向食品、藥品、能源、環(huán)境等領(lǐng)域的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn),是運(yùn)用概率論和數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法,綜合已發(fā)生的大量案例的詳細(xì)資料,估計(jì)和預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和損失幅度。在此種語(yǔ)境下,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是一種科學(xué)性評(píng)估。其應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)別于后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)決策過程。
然而,社會(huì)穩(wěn)定所面臨的風(fēng)險(xiǎn)不完全等同于上述語(yǔ)境下的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)具有如下幾方面的性質(zhì):
1、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是一種次生風(fēng)險(xiǎn)。與技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)主要是基于某一元素、某一技術(shù)在科學(xué)領(lǐng)域的未知性及置身于復(fù)雜情景下的應(yīng)變產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)不同,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)通常并非基于決策本身的問題,而是基于其他前置性要素存在的未知風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生。如在各地因PX事件引發(fā)的群體性事件中,其社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源就并非基于該決策本身,而是PX技術(shù)可能存在的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。在各地因垃圾焚燒場(chǎng)的設(shè)置而引發(fā)的群體性事件中,其風(fēng)險(xiǎn)更多并非基于選址本身的問題,而是垃圾焚燒作為一種垃圾處理技術(shù)可能引發(fā)的環(huán)境污染問題。因此,與技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)的單一性相比,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)通常是一種次生風(fēng)險(xiǎn),是基于其他技術(shù)性或社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)而引發(fā)。因此,對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,既要考慮風(fēng)險(xiǎn)管理決策作為公共決策所面臨的風(fēng)險(xiǎn),更需要考察其前置的技術(shù)性或社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)。
2、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作為一種綜合性風(fēng)險(xiǎn)。與技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)主要面對(duì)的是某一元素、技術(shù)等存在的科學(xué)上的不確定性不同,重大決策事項(xiàng)中可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的元素可能是多元化的,即包括某一技術(shù)、某一政策本身在科學(xué)性上的不確定性,亦有可能因?yàn)槔嫦嚓P(guān)人對(duì)相關(guān)政策不知情、不了解等引發(fā),亦有可能基于對(duì)政府的監(jiān)管不信任而產(chǎn)生。因此,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)主要是一種綜合性的風(fēng)險(xiǎn),其可能包括技術(shù)性、社會(huì)性、自然性、財(cái)政性等多個(gè)方面的要素。重大決策制定和實(shí)施中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn),都可能成為社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)源,如果處理不當(dāng)都有可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)問題。
3、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作為一種社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)。與技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)主要是一種科學(xué)性問題不同,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)盡管亦有可能基于技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生,但其本身更多的是一種社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn),是基于利益相關(guān)人和公眾與決策主體之間的訴求沖突而產(chǎn)生。因此,技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通常借助于理論假設(shè)、環(huán)境模擬、動(dòng)物試驗(yàn)等多種方法而進(jìn)行。而社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,則因其影響因子難以量化、數(shù)據(jù)樣本的有限等因素,難以完全比照技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而進(jìn)行。通常情況下,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,則需要更多地借助于社會(huì)管理方面的專業(yè)人才,通過充分的信息披露和意見交換來(lái)解決。
正是基于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的次生性、綜合性、社會(huì)性特征,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度建構(gòu)不宜完全照搬技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但二者之間并非完全沒有類似之處。域外風(fēng)險(xiǎn)治理已經(jīng)形成了相當(dāng)成熟的理論框架和制度建構(gòu),其足以為我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度完善提供可資借鑒之處。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是公權(quán)力主體行使公共權(quán)力的一個(gè)過程,盡管其結(jié)果并不當(dāng)然對(duì)利益相關(guān)人和公眾之合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響,也應(yīng)遵循法治的基本框架。當(dāng)下以行政措施為主要載體的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,并不完全適應(yīng)建設(shè)法治國(guó)家的政治目標(biāo)。為此,需要盡快完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法制建構(gòu)。特別是需要完善如下幾方面的問題:
1、提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的法律地位,將重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從“必經(jīng)程序”提升為“法定程序”。作為一種必經(jīng)程序,其僅僅是決策主體決策權(quán)限范圍內(nèi)的一種裁量程序,無(wú)法經(jīng)由行政復(fù)議和訴訟接受完整的合法性檢測(cè)。要提升社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度理性,必須將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上升為一種法定程序。未履行此法定程序,成為行政復(fù)議和行政訴訟撤銷重大決策或確認(rèn)違法的法定理由。
2、明確社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍。盡管重大決策主要依據(jù)決策對(duì)當(dāng)事人的影響范圍和程度來(lái)確定,對(duì)其內(nèi)涵難以做出精確界定。但目前實(shí)踐中普遍采取的“定義+列舉+排除+清單”的立法例,已能相對(duì)精確地勾勒出重大決策的范圍。唯有將其范圍法定化,方能排除行政部門的選擇性適用,增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的適用效力。
3、決策主體與評(píng)估主體的適度分離。決策主體的責(zé)任在于以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告為基礎(chǔ),綜合政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多方面的要求,審慎做出風(fēng)險(xiǎn)管理決策。而評(píng)估主體的責(zé)任,主要從科學(xué)性、社會(huì)性的角度,對(duì)評(píng)估事項(xiàng)所存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性分析和評(píng)測(cè)。如果由決策主體直接來(lái)承擔(dān)評(píng)估責(zé)任,則其極有可能將其政治考慮(意欲推動(dòng)該決策的實(shí)施或阻礙該決策的出臺(tái))裹挾于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的議程設(shè)定和評(píng)估過程,影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。[11]
4、科學(xué)區(qū)分重大決策的風(fēng)險(xiǎn)類型,構(gòu)建多元、復(fù)合的評(píng)估機(jī)制?;谏鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的次生性、綜合性、社會(huì)性,對(duì)其進(jìn)行評(píng)估難以通過單一的程序、方式實(shí)現(xiàn)。要提升社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)有效性,必須對(duì)其所涉風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類,對(duì)于不同類型的風(fēng)險(xiǎn),采取不同性質(zhì)的評(píng)估機(jī)制。即:如子風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn),那么應(yīng)當(dāng)以科學(xué)專家為主,通過理論假設(shè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等方式來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和分析;如果子風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn),則應(yīng)以社會(huì)管理和利益相關(guān)人為主,通過公平、開放的信息披露與意見交換程序進(jìn)行。
5、專家的利益聲明與回避制度。為防止專家為利益集團(tuán)所俘獲,應(yīng)當(dāng)建立專家的利益申明與回避制度。專家在應(yīng)邀參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí),如果與所評(píng)估的事項(xiàng)存在法律上或事實(shí)上的利益關(guān)聯(lián),應(yīng)當(dāng)提前提出并進(jìn)行回避。但是這一點(diǎn)并非絕對(duì),如果其回避可能影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性和公正性,如該專家是某一技術(shù)領(lǐng)域的絕對(duì)權(quán)威,其回避可能嚴(yán)重影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性,即使其與所評(píng)估事項(xiàng)存在利益沖突,也可不予回避,但應(yīng)作出利益聲明,防止其利益關(guān)聯(lián)影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。
6、評(píng)估過程和結(jié)果的公開及可審查性。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估無(wú)論是否作為后續(xù)監(jiān)管決策的過程性行為,其都屬于決策主體在行使公共權(quán)力過程中產(chǎn)生的信息,除了法定的免于公開的理由外,不得以任何借口拒絕公開。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的公開,不僅有助于利益相關(guān)人和公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn),其對(duì)于實(shí)現(xiàn)對(duì)評(píng)估者的監(jiān)督、提升評(píng)估過程的審慎,都具有至關(guān)重要的意義。此外,決策者的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告,并不存在免于審查的法定理由。無(wú)論其是作為后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)決策的基礎(chǔ),還是單獨(dú)作為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告而存在,只要其對(duì)利益相關(guān)者的合法權(quán)益產(chǎn)生影響,其就應(yīng)接受行政復(fù)議或行政訴訟的審查。復(fù)議機(jī)關(guān)和法院可以從實(shí)體和程序兩個(gè)方面對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的深入審查。
強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的民主價(jià)值可能會(huì)面臨諸多質(zhì)疑。如“無(wú)知的”民眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的參與有實(shí)際意義嗎?將風(fēng)險(xiǎn)治理的決定權(quán)交給因“無(wú)知”而無(wú)法理性應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的民眾,是否會(huì)將人類置于更為危險(xiǎn)的境地?畢竟,在一般意義上,現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)是源于科學(xué)技術(shù),而具有專門知識(shí)經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題無(wú)疑會(huì)有更深的認(rèn)知?,F(xiàn)代人不再能夠依賴于直接經(jīng)驗(yàn)來(lái)辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn),而必須依賴專門“知識(shí)”。
但是,專家和公眾在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知方面存在明顯的差異。[12]美國(guó)心理學(xué)家保羅·斯洛威克(Paul Slovic)也認(rèn)為,在評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)時(shí),專家傾向于注意數(shù)字,遭受危險(xiǎn)影響的整個(gè)生命或壽命的年限數(shù)字,但公眾更為敏銳,他們關(guān)注一些更定性的變量。[13]據(jù)此,公眾關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的基本概念比專家要豐富得多,并反映了常常會(huì)被專家評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所忽略的因素。在 American Petroleum Institute v.OSHA一案中,第五巡回上訴法院撤銷了職業(yè)安全與健康管理局關(guān)于苯的標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為職業(yè)安全與健康管理局沒有就降低容許暴露限值可以獲得的收益,提供一份由實(shí)質(zhì)性證據(jù)支持的評(píng)估報(bào)告。該案后來(lái)上訴至美國(guó)最高法院,最高法院以5:4維持了第五巡回上訴法院的判決。但馬歇爾大法官出具了反對(duì)意見,認(rèn)為多數(shù)法官的意見是“異乎尋常的傲慢自大和異乎尋常的不公平”,因?yàn)槎鄶?shù)法官實(shí)際上是在進(jìn)行重新審查。[5]168
因此,即使是在技術(shù)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域,專家也不宜成為唯一的行動(dòng)者。[14](1)專家只是在極為狹窄的特定專業(yè)領(lǐng)域具備專業(yè)知識(shí),超出其特定領(lǐng)域,專家和普通公眾一樣無(wú)知;(2)專家所固有的保守、固執(zhí)與偏見。專家容易為既有知識(shí)框架和體系所束縛,會(huì)格外傾向于保護(hù)本學(xué)科不受挑戰(zhàn),不愿意改變自己的觀點(diǎn),難以認(rèn)識(shí)到自身的局限;(3)專家容易被俘獲。在現(xiàn)代社會(huì),專家經(jīng)常會(huì)受雇于一些經(jīng)濟(jì)主體、非政府組織或政府機(jī)構(gòu),專家在提供專業(yè)咨詢時(shí),會(huì)或多或少地將其所代表的利益團(tuán)體的意見裹挾于其專業(yè)意見中,造成專家被企業(yè)、被政府“俘虜”的現(xiàn)象;(4)事實(shí)和價(jià)值的交織,也會(huì)影響專家對(duì)于樣本采集、實(shí)驗(yàn)方法的選擇,從而影響科學(xué)判斷的客觀公正性?!氨M管對(duì)于每一個(gè)科學(xué)家個(gè)人來(lái)說他們是在建立數(shù)據(jù),但是對(duì)于科學(xué)家和其他翻譯家的群體來(lái)說是他們?cè)谕ㄟ^整合數(shù)據(jù)來(lái)確定事實(shí)的……那些觀點(diǎn)能最終從相互矛盾的信息中生存下來(lái),一方面取決于什么是真理,另一方面也取決于那些采集特定數(shù)據(jù)并愿意相信它們的人的持續(xù)的權(quán)力。”[15]
在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中專家所遭遇的信任危機(jī),表明通過專家理性模式實(shí)現(xiàn)的決策合法化模式具有內(nèi)在缺陷,必須輔之以充分的公眾參與模式。首先,公眾參與的協(xié)商和民主決策有利于信息的充分交流,如專家與專家之間、專家與民眾之間的信息不對(duì)稱,充分利用多元主體所掌握的分散知識(shí)及知識(shí)互補(bǔ)性。其次,公眾參與可以為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供更為充分的數(shù)據(jù)樣本和數(shù)據(jù)選擇,增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)理性。再次,在決定如何應(yīng)對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)尚不存在的情況下,民眾參與能夠克服專家理性的缺陷,通過決策的公共化實(shí)現(xiàn)決策正當(dāng)。因?yàn)樵谶@種情形下,不再有專家,沒有任何人能聲稱自己“有知”,也就是,沒人任何人能夠聲稱自己的決定比“一般民眾”的決定更合乎“理性”。于是,最重要的問題,不再是如何做出“正確的”或者說“符合科學(xué)理性”的風(fēng)險(xiǎn)決定,而是基于知識(shí)的有限性和風(fēng)險(xiǎn)的不確定性而通過民主決策實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的公平分配。其所欲實(shí)現(xiàn)的,并非“科學(xué)的”決策,而是利益相關(guān)人和公眾“可接受的”決策。[10]
1、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建議權(quán)與回復(fù)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的啟動(dòng),不能僅僅由決策主體壟斷。利益相關(guān)人和公眾基于自身利益訴求或公益需要,亦存在提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建議的空間。對(duì)公眾建議評(píng)估的重大決策,如果確有必要進(jìn)行評(píng)估,就應(yīng)及時(shí)納入評(píng)估計(jì)劃甚至進(jìn)行應(yīng)急評(píng)估;不予評(píng)估或難以評(píng)估的,應(yīng)說明原因和依據(jù);對(duì)已有評(píng)估結(jié)論的,應(yīng)予以告知。只有這樣,才能體現(xiàn)出對(duì)不同價(jià)值偏好的同等對(duì)待,彌補(bǔ)國(guó)家中心主義監(jiān)管模式的不足或疏漏,盡可能保證評(píng)估議程和優(yōu)先次序的合理性。[14]
2、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程的透明與參與機(jī)制?;趯<依硇源嬖诘牟蛔?,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程不宜由專家完全壟斷。為了確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的可靠性,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程必須是透明和開放的。在AFL-CIO v.Marshall一案中,貝茲倫法官(Bazelon)就明確提出,司法審查應(yīng)當(dāng)把目標(biāo)定位于確保不同團(tuán)體都獲得富有意義的參與機(jī)會(huì),更重要的是確保最后的行政決策是商談的產(chǎn)物:法院的作用是……監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的決策過程。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)站在專家和政治爭(zhēng)論之外,確保所有問題都得到徹底的公開討論。為此,他關(guān)注可以確保實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的行政程序,而不是關(guān)注分析方法。
3、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的說明理由。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有效性主要體現(xiàn)于其理性,無(wú)論是對(duì)于決策者,還是對(duì)于公眾,充分的說理不僅能夠展現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的科學(xué)理性,更是后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)決策和監(jiān)督審查的基礎(chǔ)。在美國(guó),以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告欠缺充分的說理而被撤銷的個(gè)案屢見不鮮。在Portland Cement Association v.Ruckeshaus一案中,Leventhal法官就明確指出,根據(jù)并不充分的資料、數(shù)據(jù)頒布規(guī)則,或者根據(jù)關(guān)鍵部分只有該行政機(jī)關(guān)知曉的資料、數(shù)據(jù)頒布規(guī)則,與規(guī)則制定程序的目的是相悖的。因此,法院的司法審查任務(wù)就是探究行政機(jī)關(guān)分析說理的質(zhì)量。這在實(shí)踐中意味著,行政案卷必須詳細(xì)載明決策所依據(jù)的方法以及相關(guān)聯(lián)的說理。[5]144
4、同行評(píng)審。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是否按照當(dāng)下科學(xué)共同體公認(rèn)的適當(dāng)方法和標(biāo)準(zhǔn)得出科學(xué)上可靠結(jié)論的問題,普通公眾以及其他領(lǐng)域的專家是很難對(duì)此進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的評(píng)判。而由同一領(lǐng)域內(nèi)專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其初步結(jié)論進(jìn)行匿名評(píng)審,有助于從專業(yè)角度發(fā)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果可能存在的瑕疵與錯(cuò)誤,能夠更好地確保評(píng)估結(jié)論的可靠性。當(dāng)然,在具體的制度建構(gòu)上,同行評(píng)審可以體現(xiàn)為不同的形式。如在對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的問題上,可先由某些具備資質(zhì)的實(shí)驗(yàn)室或技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初評(píng),然后由國(guó)家食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心進(jìn)行復(fù)審。
5、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的救濟(jì)機(jī)制。決策者的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告,并不存在免于審查的法定理由。無(wú)論其是作為后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)決策的基礎(chǔ),還是單獨(dú)作為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告而存在,只要其對(duì)利益相關(guān)者的合法權(quán)益產(chǎn)生影響,其就應(yīng)接受行政復(fù)議或行政訴訟的審查。在域外,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)決策的司法審查,已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。①關(guān)于域外風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估司法審查的相關(guān)討論,可參見:Thomas O.Mcgarity,On the Prospect of Daubertizing Judicial Review of Risk Assessment,in Law & Contemporary Problem,2003,v.66.阿蘭·勞爾(Alan Raul)也明確提出,在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的司法審查中適用多伯特原則,能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)將所有潛在原則、假定和事實(shí)公開,迫使行政機(jī)關(guān)全盤交代其科學(xué)決定的根據(jù)。勞爾相信更嚴(yán)格的司法監(jiān)督將促使行政機(jī)關(guān)更多地向法院和公眾公開。[16]
在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),行政決策的做出必須具有科學(xué)根據(jù)。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序引入專家知識(shí),能夠提升行政決策的事實(shí)基礎(chǔ),增強(qiáng)行政決策的理性。但專家理性具有內(nèi)在的不足,風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程不可能完全由專家主宰,即使在技術(shù)性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中,科學(xué)(風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論)也并非成為風(fēng)險(xiǎn)決策的唯一根據(jù)。專家和民眾在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知方面的差異,使得過于偏重任何一方的制度設(shè)計(jì)都不可能在實(shí)踐中奏效。
民眾在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)決策過程中,都具備參與的正當(dāng)性基礎(chǔ)和空間。完善的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的不同性質(zhì),科學(xué)分配專家理性模式和公眾參與模式的作用方式和空間,在充實(shí)風(fēng)險(xiǎn)決策的科學(xué)根據(jù)和民主價(jià)值的基礎(chǔ)上,做出合法正當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)決策。
風(fēng)險(xiǎn)決策的專家理性模式制度功能的有效發(fā)揮,有賴于如下制度條件:(1)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍的法定化,避免風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的選擇性適用;(2)評(píng)估主體與決策主體的適度分離,避免風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的偏見;(3)風(fēng)險(xiǎn)的類型化,將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍局限于科學(xué)問題;(4)利益申報(bào)與回避制度,在確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)性的基礎(chǔ)上避免利益沖突;(5)評(píng)估過程和結(jié)果的公開,便于同行和公眾的監(jiān)督;(6)同行評(píng)審程序,通過同行的專業(yè)評(píng)審減少或避免可能存在的評(píng)估缺陷;(7)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的可審查性,通過復(fù)議和訴訟實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和救濟(jì)。
風(fēng)險(xiǎn)決策的民主價(jià)值,則需要通過如下程序予以實(shí)現(xiàn):(1)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的建議權(quán)和回復(fù)機(jī)制;(2)透明的評(píng)估程序和參與機(jī)制;(3)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的說理;(4)同行評(píng)審;(5)評(píng)估結(jié)果的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。
當(dāng)然,風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,除了上述風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和公眾參與程序之外,還需要其他機(jī)制和制度的配合。如廣泛和充分的風(fēng)險(xiǎn)交流,如決策之后的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等。
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