李傳良

（作者系雞西市副市長）

“衛(wèi)星城”、 “組團式”，是煤城空間結(jié)構(gòu)布局的特點與優(yōu)勢。但是受煤炭資源不可再生性與企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整 （尤其是破產(chǎn)）的影響，這種特點與優(yōu)勢發(fā)生了巨大的變化,甚至出現(xiàn)了諸多逆城市化的現(xiàn)象，一些煤礦小城鎮(zhèn)面臨著嚴重萎縮。如何抓住新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史機遇，在實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的同時，與時俱進地搞好煤城空間結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，再現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的青春與活力，這是一個巨大的挑戰(zhàn)，也是一個不可回避的問題。這里我們僅以雞西老煤炭工業(yè)基地破產(chǎn)煤礦小城鎮(zhèn)硬件建設(shè)情況為例，進行簡要的剖析。

雞西市破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)硬件建設(shè)的現(xiàn)狀

雞西市是國家主焦煤重點生產(chǎn)煤礦之一，到目前為止，已有百年開發(fā)歷史。在解放戰(zhàn)爭、抗美援朝以及社會主義建設(shè)時期，都曾作出過重要的歷史貢獻。到目前為止，已累計生產(chǎn)煤炭8.5億噸；焦炭1650萬噸；煤氣6.8億立方米；成建制的培養(yǎng)輸送干部、職工上萬人；有力地支援了貴州六盤水、內(nèi)蒙古伊敏河等煤炭基地的建設(shè)。一礦一鎮(zhèn)或多礦一鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)相繼建成，具有煤礦城市衛(wèi)星城鎮(zhèn)格局的特點進一步突顯出來，以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得了顯著成效。

隨著時間的推移，大部分礦區(qū)資源枯竭。近年相繼有麻山、大通溝、穆棱、滴道等8個煤礦因為資源枯竭而破產(chǎn)，有數(shù)以萬計的礦工因此而失業(yè)、待業(yè)；加之替代產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)難以為繼，以及煤礦企業(yè)辦社會的職能移交給地方等諸多原因，使破產(chǎn)煤礦的小城鎮(zhèn)建設(shè)陷入了嚴重的停滯和倒退的困局。根據(jù)近期破產(chǎn)礦 “四供一業(yè)” （供電、供氣、供熱、供水、物業(yè)）的調(diào)查統(tǒng)計，破產(chǎn)礦的小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀令人堪憂。

從供電的情況看，由于由電業(yè)系統(tǒng)統(tǒng)管并實行商業(yè)化運作，破產(chǎn)礦所在地的生產(chǎn)、生活用電還可以基本保證，但生產(chǎn)與生活的用電需求每況愈下。

從供氣 （燃氣）的情況看，由于煤層氣開發(fā)（也就是天然氣開發(fā)）滯后，全市的生產(chǎn)生活燃氣僅靠市礦的兩座煤氣廠供應(yīng)，嚴重處于 “小馬拉大車”——供不應(yīng)求的狀態(tài)。位于偏僻地區(qū)的破產(chǎn)煤礦小城鎮(zhèn)供氣系統(tǒng)根本沒有建立，個別用戶僅能燒煤氣罐，但由于成本較高、運輸不便，使用者極少。

從供熱的情況看，大部分破產(chǎn)礦是靠小鍋爐和燃煤供熱取暖，污染情況嚴重，供熱的效果也極不理想。個別的破產(chǎn)煤礦小城鎮(zhèn)，如滴道礦等因臨近矸石電廠、熱電廠，熱源比較充足，還能享受到集中供熱的熱力采暖，但由于布局分散、輸送成本高而用者寥寥。有的破產(chǎn)煤礦即使在集中供熱的有效半徑之內(nèi)，因為一次性投入大、運輸距離長、維護成本高等原因，也享受不到集中供熱的服務(wù)和待遇。

從供水的情況看，雖然普遍能用上自來水，但是由于水源質(zhì)量下降；設(shè)施和管道陳舊老化，檢修、維修等措施跟不上，居民飲水的供應(yīng)能力下降和飲用水污染帶來的問題與日俱增，自打井和到山泉背水的現(xiàn)象有增無減。在百年老礦滴道，就曾發(fā)生過由于上下水管道老化、重疊，而出現(xiàn)了下水進入飲用水的情況，并導致了傳染病、多發(fā)病的發(fā)生。水質(zhì)污染埋下了重大的隱患，部分破產(chǎn)礦的小城鎮(zhèn)還成了癌癥的高發(fā)區(qū)。

從物業(yè)的情況看，幾乎是似有若無。雖然參加了地區(qū)性的物業(yè)統(tǒng)一管理，但是由于體制、機制、資金和維護力量薄弱，棚戶區(qū)超過了使用年限等多種原因，歷史欠賬很多，供需矛盾很大，問題也很突出。特別是一些鐵將軍把門、房主長期外出的住房，已呈現(xiàn)了坍塌、電路老化自燃等險象環(huán)生的局面。

除此之外，破產(chǎn)礦區(qū)的小城鎮(zhèn)道路和公共設(shè)施年久失修、下水缺乏完整系統(tǒng)、排放不暢的現(xiàn)象也極為突出，集中整治也刻不容緩。至于綠化、美化等工作就更無從談起。落后、荒涼、蕭條隨處可見，在大通溝礦等小城鎮(zhèn) “鬼城”已初見端倪。

破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)硬件建設(shè)退化 加劇了“逆城市化”發(fā)展

破產(chǎn)煤礦小城鎮(zhèn)，曾經(jīng)是煤礦城市的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。在過去相當長的一段時間里，起到了連接城鄉(xiāng)、吸納農(nóng)村富余勞動力、和以工支農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的積極作用。但是，由于煤炭企業(yè)的破產(chǎn)、煤礦小城鎮(zhèn)的蕭條，已失去了生存發(fā)展之本，吸引農(nóng)村勞動力的能力也喪失殆盡。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及共公服務(wù)能力的弱化、退化，更加劇了 “逆城市化”發(fā)展。

待業(yè)和就業(yè)人口的大量外流，使城鎮(zhèn)的勞動力和住戶銳減。與煤礦生產(chǎn)鼎盛時期相比，城鎮(zhèn)人口要比原來減少三分之一到二分之一。在最早枯竭的大通溝煤礦，現(xiàn)在的居住人口要比鼎盛時期的人口減少二分之一；在礦工居住比較集中的棚戶區(qū)，幾乎有一半以上的住戶已呈現(xiàn)人去屋空的現(xiàn)象，按目前的發(fā)展預(yù)測，恐怕還要減少。 “活力不足、人氣不旺”，幾乎成了破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)較為普遍的現(xiàn)象。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)全面退化的情況下，一些偏遠的破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)大有滯后新農(nóng)村建設(shè)的可能。在最偏僻的大通溝等小城鎮(zhèn)，除了空有當初的城鎮(zhèn)框架和規(guī)模之外，其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)幾乎蕩然無存。小城鎮(zhèn)硬件服務(wù)設(shè)施退化，軟件服務(wù)也嚴重滑坡；教育和衛(wèi)生事業(yè)規(guī)模縮小、能力和水平降低；勞保、社保、醫(yī)保等公共服務(wù)事業(yè)也都不進則退；生存與發(fā)展的環(huán)境陷入了低谷。為了追求生存和發(fā)展，人才外流、企業(yè)外遷、資本外投已經(jīng)勢不可擋。

大量閑置和廢棄的土地以及荒山荒坡，倒是為這里留守人口和剩余勞動力提供了可資利用和開發(fā)的資源。一些就業(yè)、待業(yè)人員，因地制宜地發(fā)展起農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及為之配套的加工業(yè)、服務(wù)業(yè)，并形成了一定的規(guī)模和微小型企業(yè)，重回到 “三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民）的發(fā)展階段上來。有的還保留了一些小煤礦、小建材、小五金、小作坊、小商服等 “五小”的經(jīng)營項目，但與真正意義上的社會主義新農(nóng)村還有很大的差異。

生存在這里的民眾還有兩大生存和發(fā)展的隱憂：

一是看病治病難。有個急難雜癥、生老病死等特殊情況，距離城區(qū)的大醫(yī)院很遠、很不方便，極容易耽誤事，錯過了治病看病的最佳時機。

二是子女上學和就業(yè)難。缺乏師資和良好的教育，孩子難以成才，就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，都成了煩心事。因此，雖然身在小城鎮(zhèn)，還是人心思離，普遍感到走為上策。

破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)落后的主要原因

從雞西市8個破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)硬件設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)設(shè)施落后的原因來看，主要是：

1.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級嚴重滯后，直至煤炭資源枯竭，替代產(chǎn)業(yè)也沒有形成。沒有主導產(chǎn)業(yè)支撐的破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)難以自我發(fā)展、難以為繼，陷入了不可持續(xù)的惡性循環(huán)之中，帶來了一系列的失業(yè)、待業(yè)、經(jīng)濟滑坡、財稅困頓的問題。

2.受 “先生產(chǎn)后生活”、 “先治坡、后治窩”等思想的影響，煤礦小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)歷史欠賬太多。實施以人為本、民生為要的方針之后，沒有真正分享到改革的紅利，說句土話就是被扣在 “盔外”了。

3.資源枯竭煤礦一破了之。國有煤礦一下將其推向社會，把包袱甩給了地方；只是 “吃飯財政”的煤炭城市杯水車薪、難以消化積重難返的歷史舊債，日積月累，包袱越來越重。

4.國家的有關(guān)救助機制和政策，難以覆蓋類似像雞西這樣的破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)改造與轉(zhuǎn)型。從整體看，雞西市還難以納入資源枯竭型城市，享受不到資源枯竭型城市的政策待遇，即使是棚戶區(qū)改造政策和生態(tài)救助與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移補償?shù)恼?，也很難及時、全額爭取到，地方財政又無能為力，因此，這些資源枯竭煤礦的小城鎮(zhèn)也難以同步實施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

5.一些老煤炭工業(yè)基地建設(shè)的特殊性，以及煤炭國有企業(yè)改革的稅收體制、機制，都使其轉(zhuǎn)型升級處于一種極為不利的弱勢地位。歷史上由于開采方式、煤炭種類、計劃經(jīng)濟特點、專供鞍鋼的統(tǒng)一定價等原因，造成了長期的歷史虧損；龍煤改革的集權(quán)式管理模式和總部經(jīng)濟稅收機制等原因，使雞西稅收流失、得不償失，財政收入長期陷入十分拮據(jù)的狀態(tài)。從而也造成了城市基礎(chǔ)設(shè)施改造和公共服務(wù)建設(shè)老賬沒還、新賬又欠的局面。

6.破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)硬件設(shè)施建設(shè)是雞西老煤炭工業(yè)基地城市化建設(shè)的一個縮影。從現(xiàn)在開始起，雞西全市將出現(xiàn)破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)硬件設(shè)施建設(shè)嚴重滯后與城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)布局難以為繼的生存發(fā)展危機，面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的嚴峻挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型不解決，城鎮(zhèn)空間架構(gòu)模式不調(diào)整，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及城市可持續(xù)發(fā)展都難以實現(xiàn)。

遏制煤城 “逆城市化”的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的對策

資源枯竭或破產(chǎn)礦區(qū)的小城鎮(zhèn)硬件建設(shè)退化、老化現(xiàn)象，加劇了煤城 “逆城市化”的滑坡，破壞了煤城的 “衛(wèi)星城”、 “組團式”的空間結(jié)構(gòu)與布局。以十八屆三中全會精神為指導，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級為依托，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以空間結(jié)構(gòu)市局重塑為主題內(nèi)容，加大遏制 “逆城市化”的力度已刻不容緩。雞西的問題在煤城轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化建設(shè)中具有典型性、代表性與普遍性意義。根據(jù)我們的調(diào)查研究，提出以下遏制煤城 “逆城市化”的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的對策建議：

1.深入調(diào)查研究，從實際出發(fā)選擇煤城空間結(jié)構(gòu)布局調(diào)整模式，科學制訂新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。煤城發(fā)展具有差異性、階段性與特殊性等特點。要切實把握規(guī)律特點，從整體上制定可持續(xù)發(fā)展的空間布局規(guī)劃，以適應(yīng)煤城轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求。處理好中心城鎮(zhèn)與煤礦小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鎮(zhèn)空間布局、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟與環(huán)境、政府與企業(yè)等諸多關(guān)系，促進煤城經(jīng)濟社會與環(huán)境和諧持續(xù)發(fā)展。

2.學好用足各項優(yōu)惠政策，集中財力搞好煤城改造與建設(shè)。振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略實施以來，黨中央與國務(wù)院相繼推出了一系列傾斜支持煤城轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級的優(yōu)惠政策，諸如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、災(zāi)害治理、棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施改造、下崗職工再就業(yè)、剝離企業(yè)辦社會職能等，都雪中送炭、較好地解決了諸多歷史遺留問題，為煤城經(jīng)濟社會發(fā)展注入了活力。但是對于積重難返的資源枯竭或破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)改造仍是杯水車薪，難以從根本上改變這里的生存發(fā)展狀況。應(yīng)整合政策資源優(yōu)勢，打捆運用中央與省財政轉(zhuǎn)移支付資金，引導民間與社會資本投資，集中財力辦大事。堅持以政策為引導，以市場運作為主導，促進煤城空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。調(diào)動中央與地方兩個積極性，上下聯(lián)動、共謀發(fā)展、共同解決煤城空間結(jié)構(gòu)調(diào)整中存在的問題。

3.以煤礦城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改造為契機，加速資源枯竭與破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)的搬遷與改造工作，扎扎實實地搞好煤城空間結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局。十八大以來，黨中央、國務(wù)院從關(guān)注民生、改善老煤炭工業(yè)基地生存發(fā)展環(huán)境的角度出發(fā)，已在醞釀出臺支持基礎(chǔ)設(shè)施改造等新舉措，要抓住這一有利契機，對資源枯竭與破產(chǎn)礦的小城鎮(zhèn)進行一次量身定制的重新規(guī)劃。在成本預(yù)測評估與方案論證對比的前提下，應(yīng)該堅持差異化設(shè)計的原則，壓縮規(guī)模、科學規(guī)劃，調(diào)整布局、重塑城鎮(zhèn)，整合優(yōu)勢 、煥發(fā)活力。調(diào)動方方面面的積極性，集中多元資本與優(yōu)質(zhì)資源，支持煤礦小城鎮(zhèn)搬遷改造，努力把煤城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提高到一個新水平，讓煤城居民享受到改革紅利。

4.加大改革力度，推動資源枯竭與破產(chǎn)礦小城鎮(zhèn)健康持續(xù)發(fā)展。針對條塊分割的體制障礙、財權(quán)事權(quán)不相統(tǒng)一，機構(gòu)臃腫、人浮于事，運作成本高、辦事效率低等問題，按十八屆三中全會精神，深化改革。對資源枯竭礦的破產(chǎn)工作要堅持 “一破到底”，割斷與原有企業(yè)的一切聯(lián)系，將林權(quán)、土地等資源性的 “產(chǎn)權(quán)”與企業(yè)辦社會的職能一并移交地方；將社保、醫(yī)保與退休職工管理等統(tǒng)交地方的辦事處管理，把辦事處、留守處與社保辦事處合并，讓其真正成為一級政權(quán)組織，賦予其行政管理與服務(wù)職能，尤其是承擔起城鎮(zhèn)規(guī)劃與改造管理職能，抓好轉(zhuǎn)型與平穩(wěn)過渡，做好創(chuàng)業(yè)就業(yè)等 “人向哪里去”的安置維穩(wěn)工作，真正負起社會管理的責任，當好煤城空間布局調(diào)整與創(chuàng)新的參謀。

5.以人為本，切實解決資源枯竭與破產(chǎn)礦的城鎮(zhèn)居民生存質(zhì)量等民生問題。人是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與煤城空間結(jié)構(gòu)調(diào)整主體；改造資源枯竭與破產(chǎn)礦城鎮(zhèn)居民生存發(fā)展質(zhì)量，是煤城新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)與終極目標。下崗待業(yè)的礦工都是來自農(nóng)村的富余勞動力，也即是戶籍城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民工。破產(chǎn)使之失業(yè)，甚至變成了連農(nóng)民工都不如的游民；其家庭生活每況愈下，留守家人結(jié)構(gòu)與農(nóng)村留守家庭狀況相仿佛。如何改善他們的生活條件，應(yīng)是煤城新型城鎮(zhèn)化與煤城空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的主題任務(wù)。因此應(yīng)把發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型作為重中之重，切實使他們有業(yè)可就，有安身立命之所。把扶持創(chuàng)業(yè)就業(yè)、發(fā)展多元化經(jīng)濟納入重要議程，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與就業(yè)渠道多元化，逐步縮小貧富差距，盡快使之走上安居樂業(yè)、共同富裕之路。