丁瑋 張樂

摘 要：2008年的國際金融危機(jī)深刻暴露了我國船舶工業(yè)的弊端，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，產(chǎn)能過剩壓力大，產(chǎn)業(yè)集中度低等問題，其中船舶產(chǎn)業(yè)政策法制化工作嚴(yán)重滯后是亟待解決的深層次問題。分析我國船舶工業(yè)現(xiàn)存問題，借鑒日韓兩國經(jīng)驗(yàn)，對我國的船舶產(chǎn)業(yè)政策法制化具有重要作用。

關(guān)鍵詞：金融危機(jī)；船舶工業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策法律

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）08-0094-03

一、金融危機(jī)背景下的我國船舶工業(yè)

自進(jìn)入21世紀(jì)以來，造船工業(yè)逐步向我國轉(zhuǎn)移，使得我國的船舶工業(yè)快速發(fā)展，船舶企業(yè)不斷增加，產(chǎn)能日益增大。以民用鋼質(zhì)船舶為例，2001—2009年產(chǎn)量快速由475.76萬總噸增長到4 394.3萬總噸。但是2008年爆發(fā)的金融危機(jī)對我國船舶工業(yè)造成了巨大的沖擊，撤銷訂單、重新商定合同內(nèi)容等事件屢見不鮮。2009年，我國約有65%船舶企業(yè)沒有接到新船訂單，尤其是部分新興船廠，在金融危機(jī)侵襲時(shí)還處于建設(shè)期，訂單儲備較少，處于船臺空置、無船可造的困難局面。金融危機(jī)的到來，使得我國船舶工業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)暴露無遺。

1.我國船舶工業(yè)技術(shù)落后

與先進(jìn)的造船國家相比，我國在船舶性能和結(jié)構(gòu)研究方面仍然明顯落后，一些關(guān)鍵技術(shù)至今仍處于空白落后狀態(tài)。2006年中國船舶工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心聯(lián)合上海船舶工藝研究所有關(guān)專家采用FMI要素體系對我國造船技術(shù)水平進(jìn)行了評估，結(jié)果顯示，目前國內(nèi)9家大型造船廠的平均總體技術(shù)水平值為3.3，比1998年的3.09上升了0.21，但與國外先進(jìn)水平的差距大致為14年左右。我國的船舶工業(yè)每年的出口量雖然很大，參與國際競爭較早，但是至今為止仍然屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，依靠數(shù)量來賺取利潤，無法與韓國、日本等造船大國相匹敵。

我國主要出口散貨船、集裝箱船、油船等技術(shù)含量較低的船型，雖然在LNG船和豪華客滾船的研發(fā)上有較大的發(fā)展，但是在出口銷售上仍無法與韓國、日本相競爭。由于金融危機(jī)的影響，韓國已經(jīng)開始關(guān)注散貨船的出口業(yè)務(wù)，我國散裝船的出口訂單量受到威脅。因此，低科技含量的船型是不能保證銷售量的，唯有科技含量高的船型才是我國船舶工業(yè)的制勝之本。

2.我國船舶工業(yè)產(chǎn)能過剩、集中度低

我國目前是航運(yùn)運(yùn)力和船舶建造能力雙過剩。2009年，工信部發(fā)言人朱宏任曾表示，我國船舶一年正常情況下有效需求是5 000萬噸左右，但是船舶的生產(chǎn)能力已經(jīng)達(dá)到6 600萬噸，過剩產(chǎn)能在1 600萬噸左右，約占總產(chǎn)能的四分之一。

在船市火熱的時(shí)候，投資者瘋狂涌入，船舶企業(yè)的數(shù)量不斷增加，致使大造船企業(yè)產(chǎn)量占總產(chǎn)量的比率逐年降低，行業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，企業(yè)之間競爭激烈。中國船舶工業(yè)協(xié)會分析，目前我國大部分新興船廠手持訂單到2010年底或2011年上半年，部分船廠到2009年下半年就面臨開工不足。在市場缺乏新的訂單，產(chǎn)能龐大，僧多米少和我國船舶企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)趨同，為爭搶訂單必然會打價(jià)格戰(zhàn)。

3.我國船企規(guī)模小，規(guī)模經(jīng)濟(jì)作用沒有充分發(fā)揮

我國船舶工業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多，但是規(guī)模普遍較小，每個(gè)船廠產(chǎn)量不到1萬載重噸，約為韓國船廠平均規(guī)模的二十分之一。1997年原船舶總公司25家造修船廠的全部產(chǎn)量，還不到韓國現(xiàn)代重工蔚山船廠產(chǎn)量的一半。即使拿我國規(guī)模最大的八大船廠與日韓相比較，其規(guī)模差距也十分明顯。如果從企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模比較，其差距更為明顯。

船舶工業(yè)是一個(gè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益比較明顯的產(chǎn)業(yè)，特別是在高度一體化的壟斷競爭型國際船舶市場上，市場競爭呈現(xiàn)出集團(tuán)化競爭、綜合實(shí)力競爭和多角度競爭的特點(diǎn)。國際大型造船企業(yè)集團(tuán)不斷擴(kuò)張的一個(gè)重要內(nèi)因，就是要充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用，達(dá)到增強(qiáng)國際競爭力的目的。我國船舶企業(yè)規(guī)模偏小，已成為影響國際競爭力的一個(gè)重要因素。

二、我國船舶工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策法制化的必要性

2009年6月9日，我國政府網(wǎng)全文公布了《船舶工業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，這份規(guī)劃是2009-2011年我國船舶工業(yè)綜合性應(yīng)對措施的行動(dòng)方案。由于我國船舶工業(yè)一直認(rèn)真貫徹實(shí)施該規(guī)劃，積極應(yīng)對全球金融危機(jī)，努力保穩(wěn)定，促增長，所以取得了明顯的成效，當(dāng)前各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍然保持了平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢。但是，國際金融危機(jī)暴露了我國船舶工業(yè)發(fā)展中存在的深層次問題，最主要的問題是船舶產(chǎn)業(yè)政策法制化嚴(yán)重滯后。以及2008年金融危機(jī)以來，低迷的船市經(jīng)濟(jì)將船舶產(chǎn)業(yè)政策法制化的呼聲推到新的高度。

1.產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法的關(guān)系

要明確船舶工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策法制化的必要性，首先要理解產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)政策法律之間的區(qū)別與聯(lián)系。產(chǎn)業(yè)政策是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的反映，而產(chǎn)業(yè)政策法律則是特定的經(jīng)濟(jì)規(guī)律在法律上的反映。產(chǎn)業(yè)政策法律在制度層面上明確規(guī)定了權(quán)利與義務(wù)，具體地體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容，保障了法律條文的充實(shí)性。在產(chǎn)業(yè)政策法律制度中，特別是在后果部分，無論是承認(rèn)、受理、保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)等方面的肯定后果，還是制裁、撤銷、廢除、不予認(rèn)可等方面的否定后果都明確地加以確認(rèn)。

2.我國船舶工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策法制化的必要性

首先，產(chǎn)業(yè)政策法制化是法治國家的要求。產(chǎn)業(yè)政策是一種政府政策，是政府干預(yù)或調(diào)控市場的行為。如果政府制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的行為不受法治原則的制約，這種產(chǎn)業(yè)政策就可能變成行政專權(quán)，增加其任意性，產(chǎn)生嚴(yán)重的后果，因?yàn)椤叭绻粚残姓跒樽非笃淠康亩扇∪魏伪徽賳T認(rèn)為是便利的手段方面的權(quán)力加以限制，那么這種做法便是同法律背道而馳的，因?yàn)檫@將淪為純粹的權(quán)力統(tǒng)治。”對政府制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的行為進(jìn)行法律上的控制是法治國家的必然要求，同時(shí)也是船舶工業(yè)發(fā)展的必然要求。

其次，是加入WTO知識經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的要求。2001年12月11日，我國正式加入世界貿(mào)易組織（WTO），這標(biāo)志著我國對外開放以及融入經(jīng)濟(jì)全球化大潮的進(jìn)程進(jìn)入了一個(gè)新階段。在這種背景下，在遵守WTO基本規(guī)則的前提下保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、國際市場競爭日趨激烈，靠船舶企業(yè)自身的力量來發(fā)展是十分困難的，需要充分發(fā)揮市場功能的同時(shí)，積極利用政府的力量引導(dǎo)船舶企業(yè)的行為，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，并使其上升為法律，加快產(chǎn)業(yè)政策的立法，用法律來保障船舶工業(yè)的發(fā)展。

21世紀(jì)是知識經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，船舶企業(yè)之間的競爭逐漸演變成了科技競賽?，F(xiàn)今，許多國家都通過立法形式制定了面向知識經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)扶植和產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，力圖有效地組織知識資源，推動(dòng)結(jié)構(gòu)升級，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)知識化的發(fā)展目標(biāo)。例如日本和韓國的船舶產(chǎn)業(yè)政策法律就是為促進(jìn)本國船舶工業(yè)的發(fā)展而量身定做的。

20世紀(jì)90年代以來，可持續(xù)發(fā)展逐步在我國得到共識并確定為未來的發(fā)展戰(zhàn)略之一。可持續(xù)發(fā)展是指“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展，既要代內(nèi)公平，也要代際公平。以日本為例，在20世紀(jì)70年代以前，日本單純追求經(jīng)濟(jì)增長型的產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致嚴(yán)重產(chǎn)業(yè)公害，這是值得我們認(rèn)真吸取教訓(xùn)的。所以，我們在制定船舶工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策法律時(shí)必須考慮到環(huán)境保護(hù)的要求，以此實(shí)施經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，此外，明確罰責(zé)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)并進(jìn)。

三、我國船舶工業(yè)發(fā)展中存在的問題與產(chǎn)業(yè)政策法律的關(guān)系

所謂產(chǎn)業(yè)政策是指國家或者政府為了實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)和社會目的，以全產(chǎn)業(yè)為直接對象，通過對全產(chǎn)業(yè)的保護(hù)、扶植、調(diào)整和完善，積極和消極參與某個(gè)產(chǎn)業(yè)或者企業(yè)的生產(chǎn)、營業(yè)和交易活動(dòng)，以及直接或間接干預(yù)商品、服務(wù)、金融等的市場形成和市場機(jī)制的政策的總稱。產(chǎn)業(yè)政策法是指在調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施過程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。使產(chǎn)業(yè)政策的法制化的目的在于賦予產(chǎn)業(yè)政策法律的力量，加大主管部門的監(jiān)管力度，使主管部門行使職權(quán)有法可依，增強(qiáng)控制力。

1.日本船舶工業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策法律的關(guān)系

1947—1956年，日本將經(jīng)濟(jì)急速向重化工業(yè)及貿(mào)易增加推進(jìn)，政府通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，將造船業(yè)作為先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展。日本的船舶工業(yè)自從1956年起，連續(xù)三十多年蟬聯(lián)全球第一，直到20世紀(jì)90年代，日本船舶工業(yè)逐漸步入成熟后期，被船舶工業(yè)新興國韓國超越。

二戰(zhàn)后，日本政府主要采取“計(jì)劃造船”和“各種信貸”為核心的制度扶植船舶工業(yè)。該制度主要包括：鼓勵(lì)與限制相結(jié)合的審批制度，利用財(cái)政對船舶工業(yè)進(jìn)行調(diào)控（即包括直接調(diào)控也包括間接調(diào)控），信貸援助等。以信貸制度為例，國家金融機(jī)構(gòu)對于滿足規(guī)定條件的船舶企業(yè)，均可為其提供優(yōu)惠的信貸支持。20世紀(jì)70年代末的石油危機(jī)過后，日本政府為解決供需矛盾，積極調(diào)整市場，對造船企業(yè)進(jìn)行了降低開工率、處理過剩的造船設(shè)備能力等統(tǒng)一安排。1979年和1987年兩次處理產(chǎn)能過剩問題，實(shí)施企業(yè)合并、加強(qiáng)企業(yè)管理、強(qiáng)化體制改革，并對由此產(chǎn)生的解雇金、退職金等債務(wù)給予擔(dān)保，穩(wěn)定船市秩序。

戰(zhàn)后日本制定的直接針對造船業(yè)的主要法律有：18%年《造船獎(jiǎng)勵(lì)法》、1950年《造船法》、1953年《臨時(shí)船舶建造調(diào)整法》，1987年《特定船舶制造業(yè)經(jīng)營安定臨時(shí)措置法》，1966年《小型船造船業(yè)法》、《造船業(yè)基盤整備事業(yè)協(xié)會法》、《遠(yuǎn)洋船建造貸款利息補(bǔ)貼法》、《防止外國船舶制造業(yè)者不正當(dāng)廉價(jià)造船合同法》。

2.韓國船舶工業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策法律的關(guān)系

20世紀(jì)70年代，韓國將經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)從輕工業(yè)轉(zhuǎn)移到重工業(yè)，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。1973年韓國政府公布的《重化工業(yè)化宣言》把造船作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，并頒布、實(shí)施一系列支持船舶工業(yè)發(fā)展的政策和法律。韓國的許多政策和法律都是效仿日本。

1967年制定的《造船工業(yè)振興法》規(guī)定，船舶及船用設(shè)備的出口事項(xiàng)被列入振興造船工業(yè)基本計(jì)劃，為建立新船廠提供相當(dāng)于投資總額65%的低息貸款；1976年韓國進(jìn)出口銀行正式成立后，該行每年將賣方信貸的絕大部分都用于支持船舶出口，最多年份占該行總信貸量的比例高達(dá)98%；1970一1982年韓國政府用于船舶建設(shè)的資金占同期政府總投資的90%以上。在稅收方面，對國內(nèi)船舶企業(yè)的優(yōu)惠政策也很多，降低稅率，免交增值稅和物品稅，此外，1979年初對進(jìn)口船舶和船用柴油機(jī)征收關(guān)稅。21世紀(jì)初，韓國政府就積極引入（SCI）系統(tǒng)，并且決定對船舶投資者采取新一輪的稅收優(yōu)惠政策。2002年，韓國工業(yè)商業(yè)部調(diào)整其出口船舶信貸條款，加大對船舶企業(yè)的資金扶持力度，償還期從8.5年延長到12年。同時(shí)降低了利率。

韓國政府制定的與船舶工業(yè)直接相關(guān)的法律主要有1962年《造船工業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)法》、《造船工業(yè)振興法》，1976年《海運(yùn)造船綜合發(fā)展法》、《船舶法》、《漁船法》《船舶安全法》、《海運(yùn)產(chǎn)業(yè)育成法》等。韓國政府完善的船舶工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策法律為本國船舶工業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.我國船舶工業(yè)發(fā)展中存在的問題與產(chǎn)業(yè)政策法律的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)政策法主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法律制度、產(chǎn)業(yè)組織政策法律制度、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法律制度和產(chǎn)業(yè)布局政策法律制度。

近些年來，我國中央政府對船舶工業(yè)的發(fā)展越來越重視，制定了許多政策和法律。2005年12月，我國出臺了《中國造船質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)是我國首次發(fā)布的全國性的造船行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，為我國船舶工業(yè)設(shè)立了新標(biāo)準(zhǔn)；2006年4月1日起開始施行《中華人民共和國海事行政許可規(guī)定》，對船舶管理、防止船舶污染和船載危險(xiǎn)貨物等做出了具體的規(guī)定；2006年8月16日通過《船舶工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，對船舶工業(yè)的發(fā)展做出了戰(zhàn)略性的部署；2006年8月1日起開始施行《老舊運(yùn)輸船舶管理規(guī)定》；2009年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)中資“方便旗”船稅收優(yōu)惠延期三年；2009年6月17日中國海事局頒布實(shí)施《建造中船舶抵押權(quán)登記暫行辦法》，拓寬了船舶建造企業(yè)融資渠道，規(guī)范了建造中船舶抵押權(quán)登記行為；2010年7月，我國出臺老舊船和單殼油船提前報(bào)廢、更新的財(cái)政補(bǔ)貼政策；2011年11月我國通過了《中國船舶噸稅暫行條例》；2011年12月，我國出臺船舶工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃，為船舶工業(yè)渡過難關(guān)，在穩(wěn)中求進(jìn)，指明了方向。

與此同時(shí)，我國地方政府也為推進(jìn)船舶工業(yè)的發(fā)展，而制定了相應(yīng)的優(yōu)惠政策。例如，2010年4月1日起，天津開展融資租賃船舶出口退稅；2010年4月江西部分運(yùn)輸船舶可以獲得補(bǔ)貼，引導(dǎo)老舊船舶退出；2010年5月，廣東發(fā)布外資船廠建造中船舶抵押管理辦法，為外資船企提供融資通道等。

從政策角度講，我國五年為一個(gè)規(guī)劃期，各地方政府以中央政策為標(biāo)桿調(diào)整自己的政策；從法律角度講，我國幾乎每年都出臺有關(guān)于船舶工業(yè)方面的法律；我國的船舶工業(yè)一直處于向上發(fā)展的狀態(tài)，然而，國際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界格局的變化，使我國船舶工業(yè)的道路越趨艱難。通過日本和韓國的產(chǎn)業(yè)政策法律我們可以看出，產(chǎn)業(yè)政策法律對船舶工業(yè)的引導(dǎo)和扶持在船舶工業(yè)發(fā)展的道路上展現(xiàn)了強(qiáng)勁的助推力。各種臨時(shí)措施應(yīng)對突發(fā)事件，發(fā)展法、調(diào)整法等為船舶工業(yè)的發(fā)展提出要求，限定條件，使企業(yè)優(yōu)勝劣汰，兼并重組，增加企業(yè)競爭力，將優(yōu)良企業(yè)不斷做大，使其具有世界影響力，成為領(lǐng)航者。值得借鑒的是，日本的《造船工業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)法》、《造船工業(yè)振興法》、《遠(yuǎn)洋船建造貸款利息補(bǔ)貼法》等，將政府扶植內(nèi)容以法律形式體現(xiàn)出來，刺激企業(yè)不斷地創(chuàng)新壯大。還有，《防止外國船舶制造業(yè)者不正當(dāng)廉價(jià)造船合同法》通過法律直接保護(hù)船企的正當(dāng)利益。此外，歐洲的國家注重對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，對船企的科技創(chuàng)新予以財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)科研開發(fā)。

目前，因?yàn)槭芟抻趪H條約、國際規(guī)則，國家對船舶工業(yè)的扶植受到了限制，尤其是加入WTO后，越加明顯。但是，我們必須要規(guī)避國際規(guī)則，如對能為船廠提供主要原材料的企業(yè)給予專項(xiàng)技術(shù)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)鋼廠生產(chǎn)國產(chǎn)化船用鋼板；船廠、鋼廠建立戰(zhàn)略聯(lián)盟等，因?yàn)楦鲊钠鹋芫€不同，非常時(shí)期需要非常的應(yīng)對手段。當(dāng)前不僅要求船企加強(qiáng)科技創(chuàng)新，船型的升級換代，還有要求環(huán)保綠色等，船企面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這就更加凸顯出產(chǎn)業(yè)政策法律的引導(dǎo)性、規(guī)范性、扶持性的作用。此外，還得要求產(chǎn)業(yè)政策法律之間的協(xié)調(diào)系統(tǒng)，不能互相矛盾陷入混亂。只有系統(tǒng)的法律體系，嚴(yán)格的規(guī)范法律，正確的導(dǎo)向作用，才能使我國船舶工業(yè)在穩(wěn)中不斷進(jìn)步。

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