周本貞 陸選榮 王飛

摘要： 中國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理體制在“黨委會(huì)”、“校長(zhǎng)辦公會(huì)”、“學(xué)術(shù)委員會(huì)”與“教代會(huì)”的機(jī)制下，形成了管理主體的多元非共治格局。在這個(gè)格局中，四大管理主體在自身利益驅(qū)動(dòng)下，在運(yùn)行中都存在著各自的主要問(wèn)題。如何在多元非共治格局中形成多元共治的和諧樣態(tài)，需從公共管理學(xué)與多元共治理念視角對(duì)四大主體問(wèn)題的消解之法進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞： 大學(xué)管理；多元共治；黨委會(huì)；校長(zhǎng)辦公會(huì)；學(xué)術(shù)委員會(huì)；教代會(huì)

管理主體是指掌握管理權(quán)力，承擔(dān)管理責(zé)任，決定管理方向和進(jìn)程的有關(guān)組織和人員。大學(xué)內(nèi)部管理主體，主要有黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教代會(huì)四大基本管理主體。四主體在各自的管理系統(tǒng)里都發(fā)揮著自己的作用，其管理目標(biāo)都是為了推動(dòng)大學(xué)的發(fā)展，然而，“由于中國(guó)大學(xué)缺乏獨(dú)立性，無(wú)處不受到長(zhǎng)官意志和行政權(quán)力的干預(yù)……大學(xué)的諸多決策是聽命于行政權(quán)力”的根本原因[1]，即大學(xué)內(nèi)部管理運(yùn)行體制完全依賴并取決于外在于大學(xué)的官家權(quán)力，官家權(quán)力到了大學(xué)內(nèi)部變異為凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上的行政權(quán)力，導(dǎo)致這四大主體構(gòu)成的中國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理體制在實(shí)際運(yùn)行中存在著諸多問(wèn)題與不協(xié)調(diào)因素。借此，本文主要以公共管理的理論視角檢視其運(yùn)行之道。在公共管理的相關(guān)理論中，多元共治理論對(duì)于探析四大管理主體的互動(dòng)及其博弈，有著較為恰當(dāng)?shù)脑忈屃ΑＲ弧?四大管理主體實(shí)際運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一） 黨委會(huì)及其問(wèn)題

中國(guó)大學(xué)為什么會(huì)有黨委會(huì)這個(gè)管理主體？這個(gè)問(wèn)題不難理解。猶如布魯貝克所說(shuō)：“高等教育越卷入社會(huì)事務(wù)中，就越有必要用政治觀點(diǎn)來(lái)看待它，就像戰(zhàn)爭(zhēng)意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定?！盵2]大學(xué)除了貫行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與服務(wù)社會(huì)的共同職能外，“大學(xué)的功能還需強(qiáng)調(diào)復(fù)制與再生產(chǎn)執(zhí)政黨所選定的意識(shí)形態(tài)。當(dāng)一個(gè)國(guó)家，其大學(xué)除教育功能外，還賦予政治功能時(shí)，執(zhí)行這項(xiàng)功能的黨政社團(tuán)和組織系統(tǒng)就要在大學(xué)延伸，建立起分支機(jī)構(gòu)”[3]。在中國(guó)，這個(gè)分支機(jī)構(gòu)就是黨委會(huì)，最早產(chǎn)生于新中國(guó)成立后的幾年里。按1950年4月中央教育部規(guī)定，一律實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)代表學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的一切教學(xué)、科研及行政事宜。黨組織在政治上起核心作用，原則上學(xué)校中的黨組織和學(xué)校行政互相間沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)關(guān)系[3]。這個(gè)時(shí)候的“黨組織”是黨委的先聲。其管理主體主要是“校務(wù)委員會(huì)制”（1949—1950年）。1955年5月，中宣部在《關(guān)于學(xué)校教育思想大討論座談會(huì)的報(bào)告》中提出，“高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制”[4]?！包h委”正式產(chǎn)生。之后，又經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整，一直到1996年中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》中強(qiáng)調(diào)“高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。1998年《中華人民共和國(guó)高等教育法》第39條規(guī)定：“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。”“黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心”，這個(gè)是原則問(wèn)題，毋庸置疑。作為中國(guó)最有特色的大學(xué)管理主體，黨委的職責(zé)主要是居于集體層面的“政治領(lǐng)導(dǎo)”，其履行的基本權(quán)力是：“校內(nèi)管理決策權(quán)、行政執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、重要干部任命權(quán)與學(xué)術(shù)發(fā)展指導(dǎo)權(quán)”[5]。簡(jiǎn)單說(shuō)就是履行“法律規(guī)定黨對(duì)高校實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)的組織權(quán)力”[6]，即政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，履行這個(gè)權(quán)力的黨委會(huì)是高校內(nèi)部的決策機(jī)構(gòu)。

但由于黨委在高校中自身建設(shè)與發(fā)展的不足，導(dǎo)致了在實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生了以下問(wèn)題——黨委會(huì)代表的是黨，黨管一切，黨控制一切。這就決定了黨委會(huì)在運(yùn)作機(jī)理上與大學(xué)自主辦學(xué)的屬性存在某些偏差。導(dǎo)致在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中，存在“領(lǐng)導(dǎo)”與“負(fù)責(zé)”的沖突困惑，“領(lǐng)導(dǎo)的不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的不領(lǐng)導(dǎo)”，在實(shí)踐中“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”往往會(huì)蛻變成為“黨委書記領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，所謂集體領(lǐng)導(dǎo)最后往往變成一個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。許多大學(xué)的黨委會(huì)基本不開，即使開會(huì)，盡管黨委書記只是委員中的一員，可是委員會(huì)其他成員很少會(huì)發(fā)表與他不同的意見(jiàn)。于是就形成，常委會(huì)上由黨委書記說(shuō)了算。時(shí)常發(fā)生黨委包辦行政，黨委工作行政化。黨委的職權(quán)不清，與校長(zhǎng)辦公會(huì)常常聯(lián)合議事，重疊議事，這種黨委和行政共同決策、共同實(shí)施、共同監(jiān)督，看似民主地發(fā)揮了集體領(lǐng)導(dǎo)的作用，實(shí)際上卻違背了決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對(duì)分離的科學(xué)管理原則，使政治權(quán)力和行政權(quán)力交織在一起，根本不能形成“民主管理”，其結(jié)果只能是“單邊治校”或“一把手管理”。雖然《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》中從7個(gè)方面對(duì)黨委會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，并且《高等教育法》第39條從5個(gè)方面規(guī)定了黨委會(huì)的職責(zé)。但仔細(xì)比對(duì)這些規(guī)定我們就能發(fā)現(xiàn)：這些規(guī)定比較原則、籠統(tǒng)，實(shí)踐中不好操作。特別是在決策與執(zhí)行上存在一定的交叉，這個(gè)是當(dāng)前中國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理體制存在的非常嚴(yán)重的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致黨委會(huì)與其他管理主體之間職責(zé)不清、產(chǎn)生摩擦、管理效率低下[7]。進(jìn)一步“導(dǎo)致黨委和行政之間配合上的失衡”[8]。

（二） 校長(zhǎng)辦公會(huì)及其問(wèn)題

從《高等教育法》等法規(guī)的相關(guān)規(guī)定可知，校長(zhǎng)辦公會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)應(yīng)的權(quán)力是行政權(quán)力。校長(zhǎng)辦公會(huì)這個(gè)管理主體中的主體在于“校長(zhǎng)”，其履行的行政權(quán)力可從《高等教育法》第41條的規(guī)定中賦予，“高等學(xué)校的校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，行使下列職權(quán)：（1） 擬訂發(fā)展規(guī)劃，制定具體規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃并組織實(shí)施；（2） 組織教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究和思想品德教育；（3） 擬訂內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案，推薦副校長(zhǎng)人選，任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人；（4） 聘任與解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員，對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（5） 擬訂和執(zhí)行年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案，保護(hù)和管理校產(chǎn)，維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益；（6） 章程規(guī)定的其他職權(quán)”。另外還規(guī)定：“高等學(xué)校的校長(zhǎng)主持校長(zhǎng)辦公會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議，處理前款規(guī)定的有關(guān)事項(xiàng)?！庇纱顺霭l(fā)來(lái)發(fā)問(wèn)，何謂大學(xué)校長(zhǎng)？學(xué)界公認(rèn)的定義是：“大學(xué)校長(zhǎng)是一個(gè)大學(xué)的最高行政領(lǐng)導(dǎo)，是大學(xué)發(fā)展中的統(tǒng)帥與靈魂。”[9]借此，校長(zhǎng)辦公會(huì)是在大學(xué)校長(zhǎng)主持下的大學(xué)行政管理層面的根本管理主體，對(duì)經(jīng)過(guò)黨委會(huì)研究決定后的重大事項(xiàng)等，校長(zhǎng)辦公會(huì)給予科學(xué)的落實(shí)與推動(dòng)，對(duì)推進(jìn)大學(xué)的發(fā)展起著重要的作用。可見(jiàn)，校長(zhǎng)辦公會(huì)是大學(xué)發(fā)展的推進(jìn)會(huì)與落實(shí)會(huì)。校長(zhǎng)是大學(xué)的最高行政首腦，是第一責(zé)任人，校長(zhǎng)的辦學(xué)理念首先要經(jīng)過(guò)校長(zhǎng)辦公會(huì)的渠道運(yùn)轉(zhuǎn)，讓自己的助手、讓各辦學(xué)實(shí)體與職能部門的主要負(fù)責(zé)人對(duì)校長(zhǎng)的辦學(xué)意圖全面理解、補(bǔ)充完善、貫徹執(zhí)行。通過(guò)這一連串的行為，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)的完美過(guò)程。

然而，在黨委與校長(zhǎng)為首的管理主體的關(guān)系之間，政府對(duì)黨委書記與大學(xué)校長(zhǎng)的職責(zé)目標(biāo)缺乏明細(xì)的規(guī)定性，即沒(méi)有明確的任期目標(biāo)責(zé)任制。如果說(shuō)，黨委與大學(xué)校長(zhǎng)都是政府這個(gè)委托人委托其管理大學(xué)的被委托人的話，那“政府這個(gè)委托人與被委托人的委托代理責(zé)任不對(duì)稱”[10]。這樣的管理體制所造成的結(jié)果是沒(méi)有人對(duì)大學(xué)發(fā)展負(fù)實(shí)質(zhì)性的責(zé)任。因此，被委托人在具體的管理運(yùn)轉(zhuǎn)中在單方面強(qiáng)化自己的權(quán)力的同時(shí)還形成責(zé)任推諉或偷懶行為。加之“大學(xué)正、副校長(zhǎng)和一些行政人員往往也是黨委委員，校長(zhǎng)往往兼任黨委副書記。這樣，以校長(zhǎng)為首的行政管理系統(tǒng)往往與以黨委為代表的政治領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)一起決定、包攬了學(xué)校一切事務(wù)，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的一體化往往使大學(xué)民主監(jiān)督機(jī)制難以健康開展”[11]。校長(zhǎng)辦公會(huì)與黨委會(huì)兩個(gè)管理主體在實(shí)際的運(yùn)行中經(jīng)常攪和在一起。黨政不分的行為加劇了黨委會(huì)與校長(zhǎng)辦公會(huì)之間的緊張關(guān)系，最終損害的是大學(xué)共同體的整體利益。一是如果以校長(zhǎng)為首的行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)的話，那就形成校長(zhǎng)專權(quán)治校，以政代黨的問(wèn)題；二是重心在行政管理，追求速效與效果，可能淡化學(xué)術(shù)研究，輕視學(xué)術(shù)人才，行政官僚本位盛行；三是以校長(zhǎng)為首的行政領(lǐng)導(dǎo)層為取悅上級(jí)有可能盲目進(jìn)行短期行為，損害教職工和學(xué)生群體的切身利益；四是缺乏必要監(jiān)督的行政領(lǐng)導(dǎo)層可能進(jìn)行權(quán)力尋租，滋生腐敗；五是權(quán)力集中于校長(zhǎng)，有可能因校長(zhǎng)個(gè)人能力有限或權(quán)力異化而導(dǎo)致決策或執(zhí)行失誤，影響大學(xué)發(fā)展。最終導(dǎo)致的主要的問(wèn)題就在于：在大學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)中，領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)是不能分開的。黨委管領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)管負(fù)責(zé)，校長(zhǎng)是無(wú)法負(fù)責(zé)、無(wú)力負(fù)責(zé)的。

（三） 學(xué)術(shù)委員會(huì)及其問(wèn)題

學(xué)術(shù)委員會(huì)是大學(xué)里最高的學(xué)術(shù)系統(tǒng)與學(xué)術(shù)權(quán)威組織，對(duì)應(yīng)的是學(xué)術(shù)權(quán)力，它對(duì)推進(jìn)大學(xué)學(xué)術(shù)繁榮、推動(dòng)教學(xué)與研究這兩翼的平行與騰飛起著舉足輕重的的作用。在中國(guó)，學(xué)術(shù)委員會(huì)的產(chǎn)生是隨著整個(gè)高等教育管理體制的發(fā)展而產(chǎn)生的，或者說(shuō)，是隨著中國(guó)大學(xué)在追求自主辦學(xué)權(quán)力的吶喊聲中逐步得到確認(rèn)的。1989年后，中國(guó)大學(xué)統(tǒng)一實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，才在大學(xué)內(nèi)部普遍設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)?！陡叩冉逃ā返?2條規(guī)定：“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科研計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)?！盵12]這是中國(guó)大學(xué)追求自主辦學(xué)權(quán)與內(nèi)部管理體制改革的一個(gè)重要成果，并且從法律上確認(rèn)了學(xué)術(shù)委員會(huì)在大學(xué)的地位和作用。學(xué)術(shù)委員會(huì)，顧名思義就是由學(xué)術(shù)造詣高、學(xué)風(fēng)端正、堅(jiān)持原則并對(duì)本校學(xué)術(shù)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)、教學(xué)科研卓有成就的專家、教授或相應(yīng)職稱人員組成的團(tuán)體，主要任務(wù)是審議和評(píng)定學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)，其特點(diǎn)是學(xué)術(shù)的權(quán)威性，形式是獨(dú)立于黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其目的是顯示學(xué)術(shù)的獨(dú)立性和權(quán)威性。這才是符合大學(xué)作為學(xué)術(shù)文化機(jī)構(gòu)的最本然的組織?！皩W(xué)術(shù)委員會(huì)制度的本質(zhì)是教授治學(xué)，是學(xué)術(shù)權(quán)力強(qiáng)有力的外在表現(xiàn)形式?！盵12]

然而，“《高等教育法》和《普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》及各地制定的實(shí)施細(xì)則對(duì)黨委和校長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限作了界定，也明確規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)的職能是‘審議，但對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的地位及其與黨委和校行政系統(tǒng)的關(guān)系卻沒(méi)有明確說(shuō)明。由于缺乏具體的制度保障，學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)利在實(shí)踐中難以得到很好的落實(shí)”[13]?！陡叩冉逃ā坊蚱渌逃ㄒ?guī)都沒(méi)有對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員人選作明確規(guī)定，各大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員便由自己確定，雖然確定委員的具體辦法、條件等各不相同，但有一點(diǎn)是相同的，那就是學(xué)術(shù)委員會(huì)委員基本都由學(xué)校從校級(jí)到中層到院（系）級(jí)的各部門領(lǐng)導(dǎo)所組成，把“學(xué)術(shù)委員會(huì)”實(shí)質(zhì)上變成了某種程度上的“領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)”。進(jìn)而變異，抑或是被前述所說(shuō)的黨委會(huì)或是校長(zhǎng)辦公會(huì)淹沒(méi)了。這就是通常說(shuō)的政黨權(quán)力與行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，或是我們今天所說(shuō)的“行政化”的問(wèn)題。如果學(xué)術(shù)委員會(huì)還是由大大小小的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組成，這與校長(zhǎng)辦公會(huì)或黨委會(huì)有什么區(qū)別？學(xué)術(shù)委員會(huì)還有存在的意義嗎？學(xué)術(shù)委員會(huì)能達(dá)到和發(fā)揮學(xué)術(shù)獨(dú)立和學(xué)術(shù)權(quán)威的目的嗎？顯然，這是大學(xué)行政化的典型結(jié)果。如果繼續(xù)這樣，大學(xué)學(xué)術(shù)的功能得不到發(fā)揮，領(lǐng)導(dǎo)的功能大顯神威，大學(xué)行政化將不可避免地壟斷大學(xué)各個(gè)領(lǐng)域。這一切都與學(xué)術(shù)委員會(huì)本來(lái)的初衷與使命背道而馳。

（四） 教代會(huì)及其問(wèn)題

教代會(huì)是教職工代表大會(huì)的簡(jiǎn)稱，對(duì)應(yīng)的權(quán)力是民主權(quán)力。其基本職能是聽取和審議學(xué)校的長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，聽取和審議學(xué)校的工作報(bào)告，聽取和審議學(xué)校的財(cái)務(wù)報(bào)告并對(duì)學(xué)校的規(guī)劃、總結(jié)、財(cái)務(wù)開支等提出意見(jiàn)和建議，以改進(jìn)學(xué)校工作，集思廣益，促進(jìn)學(xué)校的健康發(fā)展。由于不能一一聽取教職工意見(jiàn)，才采取召開教職工代表大會(huì)即“教代會(huì)”的形式。這是教職工作為學(xué)校的主人，行使自己參政議政權(quán)，為大學(xué)發(fā)展建言獻(xiàn)策，出謀劃策的一種手段和形式，也是大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)廣泛聽取民意、集中民智的一種手段和形式。在大學(xué)的發(fā)展中，“教代會(huì)”發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。特別是在強(qiáng)調(diào)民主管理的形勢(shì)下，大學(xué)“教代會(huì)”的組成人員、組成方式都具有重要的意義。其參加人員應(yīng)以教職工代表為主，應(yīng)以能夠代表教職工利益和心聲的代表為主，其代表中，普通教職工應(yīng)該成為多數(shù)。如此才能突出“教代會(huì)是以教師為主體的、代表學(xué)校教職工利益的民主管理學(xué)校事務(wù)的一項(xiàng)基本制度”的內(nèi)涵[14]。

然而，在這四大管理主體的運(yùn)行中，相對(duì)于決策層面黨委會(huì)的政黨領(lǐng)導(dǎo)功能、執(zhí)行層面校長(zhǎng)辦公會(huì)的行政執(zhí)行功能與學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)權(quán)力治學(xué)功能，以大學(xué)普通教師為主構(gòu)成的教代會(huì)則是通過(guò)對(duì)關(guān)乎大學(xué)發(fā)展教職工根本利益等重大決策的民主參與和對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主評(píng)議來(lái)發(fā)揮功能的教代會(huì)，有多少“事關(guān)學(xué)校辦學(xué)方向的重大決策、與教職工有關(guān)的規(guī)章制度以及有關(guān)教職工集體福利等工作報(bào)告和制度草案”是通過(guò)教代會(huì)來(lái)討論、提出建議、表決通過(guò)的？似乎寥寥無(wú)幾。很多關(guān)乎大學(xué)發(fā)展的和教職工根本利益的決策，往往是直接通過(guò)決策層面的黨委會(huì)與操作層面的校長(zhǎng)辦公會(huì)等形式就拍板了，甚至往往是通過(guò)以黨委會(huì)為中樞機(jī)構(gòu)的下屬職能部門與以校長(zhǎng)為中樞機(jī)構(gòu)的行政職能部門的簡(jiǎn)單提議后就形成一項(xiàng)決策或規(guī)章制度了，簡(jiǎn)單粗暴地通過(guò)黨辦的“紅頭文件”或行政的“紅頭文件”就直接發(fā)布了。文件一發(fā)布往往導(dǎo)致教職工主體的質(zhì)疑與批判以及不滿，教職工的這種不滿是表象上的，深層的是從內(nèi)心會(huì)慢慢失去對(duì)大學(xué)組織的信任，進(jìn)而導(dǎo)致影響教學(xué)與科研工作的行為發(fā)生，阻礙大學(xué)的發(fā)展。如此，教代會(huì)的民主管理與參與治校的地位完全萎縮與喪失了。殊不知，“民主辦學(xué)不是一句空洞口號(hào)，而應(yīng)體現(xiàn)為一系列實(shí)實(shí)在在的事情。民主靠‘實(shí)，不能停留在‘說(shuō)的層面上。以教師為主體的教代會(huì)在推進(jìn)‘民主辦學(xué)，依法治校進(jìn)程中扮演著重要角色”[14]。

二、 多元共治視野下四主體問(wèn)題的消解

以黨委會(huì)為首的政黨權(quán)力、以校長(zhǎng)辦公會(huì)為首的行政權(quán)力、以學(xué)術(shù)委員會(huì)為首的學(xué)術(shù)權(quán)力和以教代會(huì)為首的民主權(quán)力，實(shí)際上，對(duì)應(yīng)著近些年學(xué)界談得很多的四句話——黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)、民主管理。這四個(gè)管理主體成了大學(xué)內(nèi)部治理的四架馬車，也成為構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的主要核心內(nèi)容。按照公共管理學(xué)的知識(shí)，四大管理主體在運(yùn)行中都存在關(guān)系難以理順的問(wèn)題，進(jìn)而產(chǎn)生失靈的可能，導(dǎo)致管理成本過(guò)高、管理效率低、管理失誤、管理無(wú)效。借此，在完善中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度中，理順這四大管理主體之間的關(guān)系是重點(diǎn)與難點(diǎn)。在第十七次全國(guó)高校黨建工作會(huì)議上，習(xí)近平同志明確提出：“要不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，“抓緊制定黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施意見(jiàn)”，以此為契機(jī)，“中國(guó)政府應(yīng)該在繼續(xù)落實(shí)有關(guān)法律、法規(guī)已經(jīng)規(guī)定下放給大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，修改《高等教育法》及其他相關(guān)法律、法規(guī)，重構(gòu)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力秩序與權(quán)力結(jié)構(gòu)，把大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力主體間的權(quán)力關(guān)系加以明確規(guī)定，從而使它們?cè)诜傻母叨壬闲纬捎行虻?、適當(dāng)?shù)钠胶鈾C(jī)制”，[15]如此才能真正建立起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)、民主管理”的多元共治和諧局面。而要完善理順?biāo)拇蠊芾碇黧w的關(guān)系以達(dá)到對(duì)其問(wèn)題的消解，應(yīng)遵循如下路徑：

（一） 國(guó)家從法律層面擬定四大管理主體運(yùn)行的實(shí)施意見(jiàn)

除了重新修訂《高等教育法》之外，需要針對(duì)四大管理主體實(shí)際運(yùn)行中，“黨委如何領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)如何治校、教授如何治學(xué)、教師如何參與”等對(duì)應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制制定一個(gè)清晰的《實(shí)施意見(jiàn)》。這個(gè)意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)具有明確的、剛性的要求。如果仍然停留在對(duì)法規(guī)的具體闡釋和細(xì)化說(shuō)明上，在一些關(guān)鍵問(wèn)題上仍然閃爍其詞、模糊不清，柔性色彩太濃，制度的實(shí)際效用就會(huì)大打折扣。為此，《實(shí)施意見(jiàn)》應(yīng)明確界定四大管理主體的邏輯層次與職責(zé)權(quán)力，嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)行程序，在制度設(shè)計(jì)上有所創(chuàng)新、有所突破。

（二） 明確黨委與校長(zhǎng)及其校長(zhǎng)辦公會(huì)的定位

黨委決策權(quán)與校長(zhǎng)執(zhí)行權(quán)的區(qū)分，需要從法律上明確定位黨委與校長(zhǎng)及其校長(zhǎng)辦公會(huì)之間的關(guān)系。要通過(guò)法律制度的完善理順現(xiàn)行黨委書記為首的政治系統(tǒng)與校長(zhǎng)為首的行政系統(tǒng)兩個(gè)權(quán)力中心與兩個(gè)一把手混合治理的模糊運(yùn)行局面。明晰黨委、黨委書記與校長(zhǎng)的職責(zé)。明確哪些事件是校長(zhǎng)獨(dú)立處理的事件，哪些事件需要黨委集體研究。國(guó)家需要從宏觀法律的角度（也就是前述的實(shí)施意見(jiàn)）制定黨委會(huì)與校長(zhǎng)辦公會(huì)規(guī)范化的議事規(guī)則、議事程序、議事范圍等。黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)作出的決定，由有關(guān)責(zé)任人分工負(fù)責(zé)組織實(shí)施，任何個(gè)人無(wú)權(quán)改變。個(gè)人如有不同意見(jiàn)，允許保留，或在下一次會(huì)議上重申，也可以向上一級(jí)黨組織反映，但必須堅(jiān)決執(zhí)行，不得在會(huì)議之外發(fā)表與決定不同的意見(jiàn)，違者并造成后果的按有關(guān)規(guī)定處理。對(duì)于應(yīng)該保密的會(huì)議內(nèi)容和討論情況，必須嚴(yán)格保密，未經(jīng)允許任何人不得泄露。

（三） 擴(kuò)大黨委全委會(huì)功能，發(fā)揮黨內(nèi)民主議政作用

南開大學(xué)校長(zhǎng)龔克說(shuō)：“當(dāng)前實(shí)際上中國(guó)大學(xué)是常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，常委會(huì)代表性不如全委會(huì)。我主張強(qiáng)化黨委全委會(huì)的作用，因?yàn)樗细鞣N利益相關(guān)者的代表共同議事的'集體領(lǐng)導(dǎo)'架構(gòu)。而常委會(huì)是執(zhí)行性的工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，我們現(xiàn)在大學(xué)里的黨委常委會(huì)實(shí)際上取代全委會(huì)進(jìn)行決策，我覺(jué)得這與現(xiàn)代大學(xué)治理的理念不盡吻合?！盵16]所以，要擴(kuò)大黨委全委會(huì)功能，發(fā)揮黨委會(huì)民主議政作用。擴(kuò)大黨委全委會(huì)民主議政作用，可以采取恰當(dāng)?shù)匚{普通教師黨員代表與學(xué)生黨員代表列席全委會(huì)的方式，參與討論與學(xué)校發(fā)展、學(xué)生利益密切相關(guān)的問(wèn)題的研究，在全委會(huì)上可以讓這些代表建言獻(xiàn)策，發(fā)揮“多元共治”的效應(yīng)。

通過(guò)開展黨內(nèi)民主參與全委會(huì)的對(duì)話活動(dòng)達(dá)到“多元共治”的如下效果：

1. 提供建設(shè)性意見(jiàn)。讓普通教師代表與學(xué)生代表列席相關(guān)議題的黨委會(huì)，可對(duì)大學(xué)各領(lǐng)域決議的意見(jiàn)進(jìn)行評(píng)估，他們能憑借各自的專業(yè)智慧與技能參加討論，對(duì)大學(xué)決議項(xiàng)目可能牽涉的風(fēng)險(xiǎn)給予適當(dāng)警示性建議。

2. 輔助核心決策成員進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題的思考。普通教師代表與學(xué)生代表參與討論，更能注意到那些容易被核心管理人員忽視長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略及短期需求等問(wèn)題。如校長(zhǎng)可能關(guān)心的是下一個(gè)科研質(zhì)量評(píng)估收益最大化，而他們則更看重對(duì)教師學(xué)生發(fā)展環(huán)境的建設(shè)。

3. 扮演大學(xué)核心決策人員爭(zhēng)論的傾聽者發(fā)表評(píng)判性的參考意見(jiàn)。大學(xué)與其他組織一樣，有時(shí)會(huì)糾纏在某些問(wèn)題里，在這些問(wèn)題中，爭(zhēng)論的各方存在較大分歧，化解這些爭(zhēng)論最佳的方法就是把決策爭(zhēng)論置于在其他領(lǐng)域知識(shí)廣博的教師專家面前重新辯論，這樣不僅能暴露一方或另一方觀點(diǎn)的缺陷，而且能達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而妥善解決問(wèn)題。

4. 可作為大學(xué)的眼耳。普通教師代表與學(xué)生代表往往有敏銳的洞擦力，他們具有核心決策成員對(duì)環(huán)境變化所看不到的感知能力，在領(lǐng)導(dǎo)層無(wú)法洞察到的教學(xué)活動(dòng)領(lǐng)域發(fā)揮作用。

盡管普通教師黨員代表與學(xué)生黨員代表基于自身?xiàng)l件與精力的限制，在參與大學(xué)多元共治活動(dòng)中會(huì)有一些困難，所提出的建議也會(huì)有失偏頗，但作為大學(xué)服務(wù)的根本主體，在大學(xué)治理中不容忽視他們的作用，應(yīng)積極吸納他們的有益的意見(jiàn)和建議，廣開言路。如此，才能達(dá)致多元共治的要義：一是頂層決策由多主體以集體決策形式達(dá)成多元共治；二是在集體決策形成后在大學(xué)內(nèi)部主要由教師與以校長(zhǎng)為首的行政人員多元共治。

（四） 黨委與校長(zhǎng)辦公會(huì)不得干預(yù)學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)力

鑒于學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)自治是大學(xué)最天然與最高貴的權(quán)力和大學(xué)發(fā)展的根本邏輯所在，“中國(guó)大學(xué)應(yīng)盡早建立起全校性的教授組織，并在國(guó)家法律上或?qū)W校的規(guī)章制度方面，明確規(guī)定教授組織的職權(quán)范圍，如讓它擁有制訂全校學(xué)術(shù)性活動(dòng)和發(fā)展政策的權(quán)限、擁有對(duì)學(xué)校重大學(xué)術(shù)性事務(wù)進(jìn)行決策的權(quán)力等，當(dāng)然，教授組織也可以作為學(xué)校的政策咨詢和參謀機(jī)構(gòu)，學(xué)校的所有重大事務(wù)，都可以請(qǐng)它討論和發(fā)表意見(jiàn)，以論證學(xué)校決策的可行性和提高學(xué)校決策的科學(xué)性等”[15]。但需遵循一條鐵的法則，即大學(xué)內(nèi)外的任何黨政領(lǐng)導(dǎo)人都不得以黨組織和行政組織的名義侵犯學(xué)術(shù)性組織的權(quán)益，學(xué)術(shù)性組織也不得隨意干涉大學(xué)的黨政事務(wù)。

（五） 教代會(huì)的民主權(quán)力高于其他三個(gè)主體的權(quán)力

之所以說(shuō)教代會(huì)權(quán)力的民主指向高于其他三個(gè)主體的權(quán)力指向，主要內(nèi)涵有兩層含義：一是因?yàn)榻檀鷷?huì)對(duì)其他三個(gè)管理主體主要起到一個(gè)最高層面或是最根本層面的權(quán)力制衡與制約的作用；二是因?yàn)楝F(xiàn)行中國(guó)大學(xué)的管理重心偏高，決策層面的政黨權(quán)力與執(zhí)行層面的行政權(quán)力高高在上，操作層面的學(xué)術(shù)權(quán)力壓抑萎縮，發(fā)展層面的民主權(quán)力成為點(diǎn)綴裝飾，中下層和教職工的積極性喪失殆盡。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)從法律上規(guī)定調(diào)整大學(xué)內(nèi)部四大管理主體權(quán)力的秩序，均衡其權(quán)力含金量，通過(guò)法律明文規(guī)定四大管理主體應(yīng)擁有的職權(quán)，而且規(guī)定高一級(jí)的干部不得隨意干預(yù)他們行使職權(quán)。通過(guò)法律規(guī)定允許大學(xué)自主決定參與治校、學(xué)生自治等事宜，積極引導(dǎo)大學(xué)內(nèi)部治理走多元共治的渠道，使四大管理主體盡早形成各自的特色，把握各自的權(quán)限，形成互相制衡的和諧局面，這有助于大學(xué)的發(fā)展。

綜上，要使大學(xué)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)與傳承文化的職能得以有序地高效運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家與大學(xué)要以建設(shè)完善現(xiàn)代大學(xué)制度為契機(jī)，積極探索有中國(guó)特色的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，認(rèn)真設(shè)計(jì)好大學(xué)黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教代會(huì)等不同管理主體之間的職責(zé)范圍、權(quán)力配置、工作機(jī)制，才能解決好政黨權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力與民主權(quán)力之間的問(wèn)題，才能使四個(gè)管理主體都能參與到大學(xué)治理的過(guò)程中來(lái)，相互協(xié)調(diào)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，相互博弈，平衡協(xié)調(diào)，合作共治，才能實(shí)現(xiàn)大學(xué)管理科學(xué)化、民主化、法治化的目標(biāo)?？梢?jiàn)，多元共治才是化解當(dāng)前中國(guó)大學(xué)管理中四大主體問(wèn)題的根本之道。

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