石紹成

[摘 要]公共行政學(xué)經(jīng)過了三次重要的范式變遷：由官僚行政到民主行政，再到民主治理。官僚行政模式認(rèn)為，民主是政治的事情，行政要的是效率。民主行政范式始于官僚行政對(duì)國(guó)家民主的威脅，民主高于效率是其價(jià)值信條。民主行政范式本質(zhì)上是一種激進(jìn)的民主政治理論，不太具有現(xiàn)實(shí)性。民主治理范式認(rèn)為，當(dāng)代公共行政學(xué)需要整合民主與效率。它通過網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的運(yùn)用、合作與參與等運(yùn)作方式的開發(fā)，促進(jìn)了民主與效率的和諧共生、相互促進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]行政范式；官僚行政；民主行政；民主治理

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）09 — 0013 — 02

如果說民主制與官僚制是公共行政回避不了的國(guó)家制度安排，那么民主與效率則是公共行政難以回避的價(jià)值困境與兩難選擇。公共行政學(xué)百年的范式變遷，刻畫了這種兩難選擇。官僚行政范式與民主行政范式在公共行政的價(jià)值導(dǎo)向上，于民主與效率上各執(zhí)一端。進(jìn)入21世紀(jì)，民主治理范式初見端倪，它力圖實(shí)現(xiàn)公共行政中民主與效率的整合。

一、官僚行政范式：效率主義

官僚制組織是工業(yè)社會(huì)中政府主導(dǎo)的組織形式。“官僚行政”模式產(chǎn)生于官僚制與政府行政結(jié)合的結(jié)果。從行政學(xué)誕生之初，行政學(xué)便擁抱這種模式，因此，這一階段的公共行政學(xué)可以稱為官僚行政范式。從價(jià)值導(dǎo)向上看，官僚行政范式屬于“效率主義”，即存在過度強(qiáng)調(diào)效率的傾向。

官僚行政范式根源于政治——行政二分建構(gòu)的理論空間，“效率主義”是這一范式共享的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。行政學(xué)的奠基人，伍德羅·威爾遜在其《行政學(xué)研究》中寫道：“公共行政的研究目標(biāo)在于：一是研究政府應(yīng)如何適當(dāng)而成功地運(yùn)作；其二是政府如何能在花費(fèi)最少的金錢與資源的條件下，以最有效率的方式來從事各種活動(dòng)”〔1〕。這是公共行政學(xué)中“效率主義”的最早表述。不過，最有名的論斷應(yīng)該是來自古利克。他認(rèn)為：“在行政科學(xué)中，最基本的‘善就是效率”〔2〕。從哲學(xué)上看，效率是個(gè)價(jià)值中立的概念，即它不屬于“價(jià)值”的范疇。古利克的論斷，頗具口號(hào)形式，它是行政學(xué)效率導(dǎo)向的極端化表達(dá)。

20世紀(jì)后期，傳統(tǒng)行政學(xué)以“新公共管理”的方式出現(xiàn)并重新煥發(fā)生機(jī)。在新公共管理興盛之時(shí)，有不少學(xué)者認(rèn)為，新公共管理構(gòu)成了行政學(xué)的新范式，其實(shí)并非如此。新公共管理有著官僚行政范式最基本的兩個(gè)特征：官僚集權(quán)與效率主義。因此，新公共管理概念的提出者胡德也認(rèn)為，新公共管理只是“新瓶裝舊酒”的把戲而已〔3〕。

從管理哲學(xué)看，新公共管理本質(zhì)上屬于管理主義。管理主義是工商管理領(lǐng)域長(zhǎng)期流行的理念，它以經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“效率”為導(dǎo)向。管理主義對(duì)20世紀(jì)后期西方政府管理進(jìn)行了剖析，其核心結(jié)論為“政府失敗”。它認(rèn)為，應(yīng)該借用企業(yè)管理的方法和市場(chǎng)機(jī)制來改變這種情況。美國(guó)蓋伊·彼得斯對(duì)這種思想進(jìn)行了深刻分析，并認(rèn)為：“根據(jù)新公共管理理論中有關(guān)政府的概念，私人部門所強(qiáng)調(diào)的一些價(jià)值理念——其中最值得注意的是效率，在公共部門更應(yīng)該受到重視”〔4〕。

二、民主行政范式：民主主義

在20世紀(jì)初，民主行政思想已零星出現(xiàn)，但真正激發(fā)出學(xué)者對(duì)民主行政探索熱情的則是20世紀(jì)50年代的西蒙——沃爾多之爭(zhēng)。學(xué)者們已認(rèn)識(shí)到，效率主義雖建構(gòu)了行政領(lǐng)域的價(jià)值中立“假象”，但官僚行政事實(shí)上已對(duì)國(guó)家民主造成損害。為了糾正官僚行政范式的問題，民主行政范式走向了它的反面，即強(qiáng)調(diào)民主取向在公共行政中的絕對(duì)優(yōu)先位置。

1968年，沃爾多召集了明諾布魯克會(huì)議，這標(biāo)志著新公共行政的產(chǎn)生。新公共行政對(duì)社會(huì)公平的強(qiáng)調(diào)，它標(biāo)志著規(guī)范性問題進(jìn)入了行政學(xué)研究領(lǐng)域。雖然有學(xué)者對(duì)新公共行政評(píng)價(jià)很高，但是需要注意的是，它并沒有建立起新的行政理論。新公共行政的代表人物，弗雷德里克森在其所著《新公共行政》一書中，雖“何謂新公共行政？”之問，但行文中通篇未給出答案〔5〕。最后，他從文森特·奧斯特羅姆那里找到了答案，他認(rèn)為，現(xiàn)代行政學(xué)應(yīng)該去追尋其所稱的“民主行政”理論〔5〕p.29。

文森特·奧斯特羅姆在1973年出版了《美國(guó)公共行政思想的危機(jī)》一書。他在書中明確提出了民主行政范式的概念，并對(duì)該范式進(jìn)行了建構(gòu)。奧斯特羅姆認(rèn)為，民主行政范式的基本定理應(yīng)該包括以下幾項(xiàng)要點(diǎn)：（1）公民與政府在憲法中各享有特有且相互制約之權(quán)力；（2）“多中心”政府優(yōu)于中央集權(quán)政府；（3）政府不是公共物品的唯一提供者，社會(huì)組織亦參與其中；（4）公共物品提供本質(zhì)上是憲政選擇的過程，必須置于民主機(jī)制之中；（5）合作與有限等級(jí)的命令是協(xié)調(diào)各主體關(guān)系的重要機(jī)制?！?〕從這些“原理”中不難發(fā)現(xiàn)，奧斯特羅姆的民主行政理論，實(shí)際上是一種激進(jìn)的民主政治理論。權(quán)力制約與地方自治的前提設(shè)置實(shí)際上是用民主政治覆蓋了民主行政，且民主取向已經(jīng)壓倒了效率取向。

新公共服務(wù)也是一種頗有影響的民主行政理論，它在很大程度上是與新公共管理論戰(zhàn)的結(jié)果。登哈特夫婦于2000年，在著名的《公共行政評(píng)論》上發(fā)表了題為《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》的論文，隨之又于2003年出版了同名著作，標(biāo)志著新公共服務(wù)理論形成。與新公共管理的“效率主義”爭(zhēng)鋒相對(duì)，新公共服務(wù)取公共行政的“民主主義”路向。珍妮特·登哈特等認(rèn)為，新公共服務(wù)是尋求民主行政的一種理論努力〔7〕。對(duì)于官僚行政中的“效率主義”，新公共服務(wù)認(rèn)為，“盡管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價(jià)值觀不應(yīng)該被拋棄，但它們卻應(yīng)被置于民主、社區(qū)和公共利益構(gòu)成的更大環(huán)境中”〔8〕。這表明對(duì)新公共服務(wù)而言，民主與效率在公共行政中是目的-工具關(guān)系，效率從屬于民主。由于新公共服務(wù)對(duì)民主行政的探討具有較強(qiáng)的倫理取向，缺乏制度與實(shí)踐層面的探討，因而頗具“烏托邦”色彩。

三、民主治理范式：整合主義

公共行政學(xué)在官僚行政與民主行政范式之間搖擺，主要源于民主制與官僚制之間的矛盾。誠(chéng)然，官僚制是公共組織的主要組織形態(tài)，但現(xiàn)代國(guó)家都是民主國(guó)家，官僚制在公共行政中難以為繼；另一方面，民主行政又存在著政治解構(gòu)行政或行政低效的危險(xiǎn)。所以，當(dāng)代行政學(xué)的重要趨向在于民主與效率的整合。這一趨勢(shì)催生出了民主治理這一新的公共行政學(xué)范式。民主治理的價(jià)值趨向是 “整合主義”，珍妮特·登哈特等人認(rèn)為，只有民主治理能夠消解民主制與科層制之間的沖突〔7〕。

從理論上看，民主治理是一個(gè)復(fù)雜的理論體系，其內(nèi)部存在若干重要的理論范疇。比較典型的是：“網(wǎng)絡(luò)治理”、“參與治理”和“合作治理”/“協(xié)同治理”。在尋找民主治理的過程中，網(wǎng)絡(luò)治理為其提供了現(xiàn)實(shí)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)一定程度上發(fā)端于奧斯特羅姆的“多中心”。西方行政學(xué)界一般認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)指的是為解決一定問題而提供的多組織安排，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)亦常被視為科層組織的替代者。馮等人認(rèn)為，參與治理是上級(jí)政府授權(quán)基礎(chǔ)上的利益相關(guān)者的決策參與，但上級(jí)政府擁有決策的終決權(quán)〔9〕。安塞爾等人認(rèn)為合作治理是指，“在制定或執(zhí)行公共政策或者管理公共項(xiàng)目的過程中，一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)將非國(guó)家的利益相關(guān)者吸納到正式的、共識(shí)導(dǎo)向的、審慎的集體決策中的治理安排”〔10〕。綜上可見，民主治理在治理安排上是較為完善的一個(gè)范式，它在結(jié)構(gòu)上以網(wǎng)絡(luò)為依托，存在合作與參與等可供選擇的方式，它能夠?qū)崿F(xiàn)民主與效率的和諧共生、相互促進(jìn)。

近年來，隨著民主治理范式的發(fā)展，公共價(jià)值管理理論應(yīng)運(yùn)而生。斯托克分別在2005、2006年發(fā)表了《公共價(jià)值管理與網(wǎng)絡(luò)治理：民主與效率平衡的新解答》與《公共價(jià)值管理：網(wǎng)絡(luò)化治理的新敘事？》兩篇論文。它們是公共價(jià)值管理理論形成的基本標(biāo)志。斯托克認(rèn)為，民主與效率是治理系統(tǒng)中的核心價(jià)值，不同于科層行政與民主行政范式對(duì)兩者關(guān)系的假定，它們是伙伴關(guān)系〔11〕。公共價(jià)值管理理論認(rèn)為，對(duì)話協(xié)商與知識(shí)共享貫穿決策與執(zhí)行的整個(gè)過程，這些手段既民主同時(shí)又有效地實(shí)現(xiàn)配置效率與技術(shù)效率〔11〕。因而，公共價(jià)值管理解決了民主與效率的悖反問題，實(shí)現(xiàn)了兩者的協(xié)調(diào)共存。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕Woodrow Wilson. The Study of Public Administration〔J〕.Political Science Quarterly，1941（4）.

〔2〕Gulick，Luther. Science， Value， and Public

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〔3〕Christopher Hood. A Public Management for all Reasons 〔J〕Public Administration，1991，（1）.

〔4〕蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：56.

〔5〕Frederickson，H.G. New Public Administration〔M〕.Tuscaloosa： The University of Alabama Press，1980： 5-6.

〔6〕文森特·奧斯特羅姆.美國(guó)公共行政思想的危機(jī)

〔M〕.毛壽龍，譯.上海：三聯(lián)書店，1999：114-116.

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〔8〕Robert Denhardt & Janet Denhardt. The New Public Service： Serving， not Steering〔M〕. Armonk， NY： M.E.Shape，2003：173.

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Theory and Practice〔J〕. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008，（04）.

〔11〕Stoker， G.Public Value Management： A New

Resolution of the Democracy / Efficiency Trade-Off〔R〕. Manchester， UK： Institute for Political and Economic Governance， University of Manchester，2005.