董世明

摘要：黨的十八大十分重視權(quán)力監(jiān)督問題，在權(quán)力監(jiān)督的目標、權(quán)力監(jiān)督的重點、權(quán)力監(jiān)督的具體制度、權(quán)力監(jiān)督的途徑等方面提出了一系重要的思想。這些思想發(fā)展了馬克思主義權(quán)力監(jiān)督理論，對于當前我國的權(quán)力監(jiān)督和反腐倡廉工作具有重要的指導意義。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；十八大；干部；權(quán)力；監(jiān)督；反腐倡廉

中圖分類號：D220；D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）09-0117-04

黨的十八大明確提出了反腐倡廉的任務，要求加強對權(quán)力的監(jiān)督，克服各種腐敗現(xiàn)象，實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。反對腐敗現(xiàn)象是一個系統(tǒng)工程。加強對權(quán)力的監(jiān)督是其中的一個重要環(huán)節(jié)。權(quán)力和腐敗現(xiàn)象有著密切的關(guān)系，權(quán)力不受監(jiān)督或監(jiān)督不力就必然會產(chǎn)生腐敗。孟德斯鳩指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！闭驗榧訌妼?quán)力的監(jiān)督是克服各種腐敗現(xiàn)象、樹立良好黨風和社會風氣的有效手段。所以黨的十八大著重強調(diào)了權(quán)力監(jiān)督問題。提出了一系列關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的重要思想。

（一）權(quán)力監(jiān)督的直接目標是克服腐敗現(xiàn)象，實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。

權(quán)力，又稱為公共權(quán)力，是統(tǒng)治、管理社會的重要工具。權(quán)力不是少數(shù)人的意志，而是社會成員公眾意志的體現(xiàn)。公共性是權(quán)力的固有屬性，權(quán)力的公共性要求權(quán)力必須維護社會全體成員的公共利益。但是，權(quán)力不是抽象的，它從來都是同具體的人、集團或階級結(jié)合在一起的。所以，權(quán)力運行的結(jié)果有兩種可能性：一方面，它可能維護全體社會成員的公共利益；另一方面，它也可能維護少數(shù)掌權(quán)者的利益，成為少數(shù)人謀取私利的工具。當權(quán)力符合人民的利益和意志，在法制軌道上進行公共運作時，它就能夠推動社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展：當權(quán)力違背人民的公共意志，偏離法制軌道，出現(xiàn)非公共、非規(guī)范運作時，它就會危害社會公共目標和公共利益，成為少數(shù)人謀取私利的工具，從而導致腐敗的產(chǎn)生。加強權(quán)力監(jiān)督的重要目標之一，就是讓權(quán)力在法制的軌道上進行規(guī)范運作，從而避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。黨的十八大要求健全權(quán)力監(jiān)督體系，目的就是讓權(quán)力維護社會全體成員的公共利益，堅持中國特色的反腐倡廉道路，“全面推進懲治和預防腐敗體系建設。做到干部清正、政府清廉、政治清明”。

（二）權(quán)力監(jiān)督的重點是各級領導干部。特別是主要領導干部。

建立健全權(quán)力監(jiān)督體系、開展權(quán)力監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)是明確權(quán)力監(jiān)督的客體。監(jiān)督的對象不明，監(jiān)督工作就無從開展。黨的十八大對權(quán)力監(jiān)督的對象作了明確的規(guī)定。十八大報告指出，要“嚴格規(guī)范權(quán)力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權(quán)力的監(jiān)督”。

權(quán)力監(jiān)督是全方位的工作，任何掌握權(quán)力的單位和個人都要接受監(jiān)督，但監(jiān)督的重點應該是各級領導干部，特別是主要領導干部。級別越高，權(quán)力越大的干部，越要接受監(jiān)督。這是因為，一方面，各級領導干部掌握著國家的權(quán)力，在國家政治生活中居于重要地位，對黨和國家的各項事業(yè)起著決定性的作用，他們理應被重點監(jiān)督。另一方面，各級領導干部掌握著權(quán)力，對他們的監(jiān)督有難度。從現(xiàn)實情況看，由于各種原因，對各級領導干部，特別是高級干部的監(jiān)督是我們監(jiān)督工作中的一個薄弱環(huán)節(jié)，應該加強這方面的工作。

（三）加強制度建設，用制度來管權(quán)管事管人。

加強權(quán)力監(jiān)督、克服腐敗現(xiàn)象是一個系統(tǒng)工程，需要從政治、經(jīng)濟、思想、文化、社會生活等多方面開展工作，需要全社會的共同努力才能完成。在這個系統(tǒng)工程中，加強制度建設，特別是加強黨的制度建設尤為重要。這是因為，第一，制度是一種行為規(guī)范，它對相應的單位和個人具有普遍的約束力，任何人違反了制度都要受到相應的制裁。第二，與其他工作相比，制度建設需要給予特別的重視。對于這個問題，早在1980年鄧小平就明確指出，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！钡谌袊伯a(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是全國人民的領導核心，黨的制度的好壞對其他工作有著決定性的影響。

黨的十八大十分重視制度建設，把制度建設與思想建設、組織建設、作風建設并列為黨的建設的重要內(nèi)容，強調(diào)用制度來管權(quán)管事管人。在以反腐倡廉和權(quán)力監(jiān)督為主要內(nèi)容的制度建設方面，黨的十八大強調(diào)了下列幾個問題：

1.強調(diào)要特別重視社會主義政治制度建設。黨的十八大報告指出：“要把制度建設擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性?！痹诩訌娬沃贫冉ㄔO的過程中，要正確處理自身制度建設與學習其他國家制度建設經(jīng)驗之間的關(guān)系。我們要從本國實際出發(fā)，建設有中國特色的社會主義政治制度，同時要“積極借鑒人類政治文明有益成果”，但是又“絕不照搬西方政治制度模式”。

2.明確了與權(quán)力監(jiān)督和反腐倡廉有關(guān)的制度建設的具體內(nèi)容。黨的十八大強調(diào)，在加強制度建設的過程中，要加強黨內(nèi)民主制度和人民民主制度建設：“推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設”：“堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”；健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督制度；實行辦事公開制度：完善選舉制度；等等。

（四）發(fā)揚民主，健全黨和國家的民主生活。

實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的重要一環(huán)是發(fā)揚民主，健全黨和國家的民主生活。人民群眾和廣大黨員的眼睛是雪亮的，大多數(shù)腐敗現(xiàn)象都逃不過他們的眼睛。充分發(fā)揚民主。調(diào)動廣大群眾的積極性，讓廣大群眾參加到權(quán)力監(jiān)督工作中來，是搞好權(quán)力監(jiān)督、防治腐敗現(xiàn)象的有效辦法。黨的十八大十分重視發(fā)揚民主，保障人民的民主權(quán)利。

1.要發(fā)揚黨內(nèi)民主。黨的十八大報告強調(diào)了黨內(nèi)民主的重要意義，提出了“黨內(nèi)民主是黨的生命”的重要論斷。把黨內(nèi)民主提高到黨的生命的高度來認識，這是黨的十八大的一個突出的亮點。對如何發(fā)揚黨內(nèi)民主問題，黨的十八大作了部署：首先，要堅持民主集中制。民主集中制是在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主的結(jié)合。它是黨的根本的組織路線，也是群眾路線在黨內(nèi)生活中的運用，我們必須堅持。其次。健全黨內(nèi)民主制度體系。黨員的民主權(quán)利是靠一系列制度來保證的，所以加強制度建設對于發(fā)揚黨內(nèi)民主具有重要意義。再次，擴大黨內(nèi)基層民主，保障黨員的主體地位。在黨內(nèi)生活中，要開展批評和自我批評，營造黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境。

2.要發(fā)揚人民民主。發(fā)揚人民民主是民主政治建設的重要內(nèi)容。黨的十八大通過的黨章明確規(guī)定，要發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，切實保障人民管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)的權(quán)利，尊重和保障人權(quán)，廣開言路，建立健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度和程序。

在黨內(nèi)民主和人民民主的關(guān)系上，黨的十八大強調(diào)，要“以黨內(nèi)民主帶動人民民主”，最終形成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面。

（五）通過多種途徑開展權(quán)力監(jiān)督工作。

權(quán)力監(jiān)督途徑是否科學、暢通。直接影響到監(jiān)督工作的效果。過去我國腐敗現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，權(quán)力監(jiān)督工作的效果不甚理想，重要原因之一是權(quán)力監(jiān)督途徑不健全、不暢通。黨的十八大對權(quán)力監(jiān)督途徑問題作了系統(tǒng)規(guī)定：

1.黨員的監(jiān)督。廣大黨員是黨的各級組織的主體，是黨的各種活動的主要參加者。動員廣大黨員參加監(jiān)督，對于搞好權(quán)力監(jiān)督工作至關(guān)重要。黨的十八大十分重視黨員監(jiān)督工作。十八大報告明確指出，必須保障黨員主體地位，健全黨員民主權(quán)利保障制度。為了保障黨員的民主權(quán)利。十八大報告提出，要完善黨員定期評議基層黨組織領導班子等制度；推行黨員旁聽基層黨委會議、黨代會代表列席同級黨委有關(guān)會議等做法；落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)。十八大通過的黨章也規(guī)定，黨員有權(quán)“在黨的會議上有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部”。

2.群眾的監(jiān)督。讓廣大群眾參加國家和社會事務的管理，監(jiān)督那些公職人員，有利于權(quán)力的公共運作，避免少數(shù)人把權(quán)力作為謀取個人利益的工具。所以，我們應該充分發(fā)動群眾，讓廣大群眾參加權(quán)力監(jiān)督工作，同時制定一系列政策，為群眾參加權(quán)力監(jiān)督工作創(chuàng)造條件。黨的十八大強調(diào)指出，必須堅持以民為本、執(zhí)政為民，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。要完善黨員干部直接聯(lián)系群眾的制度，堅持問政于民、問需于民、問計于民，自覺地接受人民群眾的監(jiān)督。為了更好地動員群眾，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，黨的十八大提出，要健全基層群眾自治機制，“以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利?！?/p>

3.黨組織的監(jiān)督。黨的各級組織要對干部的工作開展切實有效的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)有違法亂紀或犯有各種錯誤者，該批評就批評，該處分就處分。為了使各級黨組織更有效地開展權(quán)力監(jiān)督工作，黨的十八大重點強調(diào)了兩個方面的問題：第一，“強化全委會決策和監(jiān)督作用，完善常委會議事規(guī)則和決策程序，完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制?！钡诙?，加強基層黨組織建設，發(fā)揮基層黨組織的監(jiān)督作用。

4.專門機關(guān)的監(jiān)督。要健全各種專門監(jiān)督機關(guān)，如法院、檢察院、紀檢監(jiān)察機關(guān)等，制定和健全各種法律制度，以此來約束干部、規(guī)范權(quán)力的運行。在專門機關(guān)監(jiān)督權(quán)力運行的問題上，黨的十八大重點強調(diào)了兩個方面的內(nèi)容：

（1）健全紀檢監(jiān)察體制。黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)，肩負著協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督工作。對黨內(nèi)監(jiān)督進行督促檢查的重要任務；同時，它還是受理對黨組織和黨員違紀行為的檢舉和黨員的控告、申訴并保障黨員權(quán)利的專門機關(guān)。多年來，黨的各級紀檢部門在加強黨內(nèi)監(jiān)督、克服各種腐敗現(xiàn)象、樹立良好風氣等方面發(fā)揮了重要作用。但是，黨的紀檢部門在發(fā)揮監(jiān)督作用方面還存在著許多不足，這是黨內(nèi)各種違法亂紀行為時有發(fā)生的原因之一。因此，黨的十八大明確提出了“健全紀檢監(jiān)察體制”的任務，要求建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學。程序嚴密、制約有力的紀檢監(jiān)察機制。黨的十八大通過的黨章專門把“黨的紀律檢查機關(guān)”列為一章，對黨的各級紀律檢查機關(guān)的產(chǎn)生、地位、職能和任務等作了明確的規(guī)定。

（2）發(fā)揮巡視制度的監(jiān)督作用。所謂巡視，是黨的上級組織用以監(jiān)督下級組織及其主要領導成員的一種工作方式。新中國建立后，黨的各級組織開始采用巡視方式。中共十三屆四中全會后，黨的地方各級組織加大了巡視工作的力度，針對經(jīng)濟發(fā)展和黨風廉政建設方面的突出問題，經(jīng)常向下級組織派出巡視組，用以檢查、督促、指導工作。這種方式對搞好黨的各項工作，推動黨風廉政建設起了重要的作用。但是，這時的巡視工作只是針對一些突發(fā)事件和黨在不同時期的中心工作來開展的，并沒有形成為一種制度。為了充分發(fā)揮巡視工作的作用，2001年中央紀委和中央組織部聯(lián)合成立了巡視辦公室。黨的十八大報告強調(diào)，要更好地“發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用”。黨的十八大通過的黨章明確規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度。”黨的巡視制度逐漸正規(guī)化、規(guī)范化。

5.輿論的監(jiān)督。報紙、刊物、廣播、電視等新聞媒介所形成的社會輿論在社會生活中影響巨大，能夠形成強大的沖擊力。社會輿論的監(jiān)督與其他形式的監(jiān)督相配合，可以對各種腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生強大的壓力，從而有效地抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。加強權(quán)力監(jiān)督工作，應該充分發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用。黨的十八大十分重視輿論監(jiān)督工作，把輿論監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督一起，并列為權(quán)力監(jiān)督的四種主要形式，要求全黨做好輿論監(jiān)督工作。

（六）通過選舉制度來約束權(quán)力的運行。

正確地實行選舉制度是約束權(quán)力的有效辦法之一。在我國，公共權(quán)力的主體有兩種形式：實質(zhì)主體和形式主體。實質(zhì)主體，即全體社會公民，其中主要是指人民群眾。人民群眾是國家的真正主人，是國家權(quán)力的所有者。形式主體，即公共權(quán)力的行使者（各級干部），他們掌握著公共權(quán)力的行使權(quán)。這兩種權(quán)力主體之間是一種委托代理關(guān)系。這種委托代理關(guān)系是通過選舉制度實現(xiàn)的：權(quán)力的實質(zhì)主體由于人數(shù)眾多，無法直接行使自己管理國家和社會公共事務的權(quán)力，不得不把自己的權(quán)力通過選舉等辦法委托給少數(shù)人來行使。一方面，被委托者（各級干部）的權(quán)力來源于委托者（人民群眾），必須向委托者負責，受委托者的監(jiān)督；另一方面，委托者有權(quán)監(jiān)督乃至撤換被委托者。

可以看出，選舉制度對于加強權(quán)力監(jiān)督具有重要意義：第一，選舉制度解決了掌權(quán)者對誰負責的問題。干部要對選民負責，對人民群眾負責，而不僅僅是對上級負責。因為他們手中的權(quán)力是人民給的，他們必須維護人民的利益，否則人民就不會委托他來掌權(quán)。第二，選舉制度還包含著追究責任的涵義。在我國當前的選舉制度下，人民群眾是享有罷免權(quán)的。人民群眾既可以將自己的權(quán)力委托給掌權(quán)者，也可以將權(quán)力收回。如果掌權(quán)者不能代表廣大群眾的利益，而是濫用手中的權(quán)力，人民群眾有權(quán)追究他們的責任，直至將其罷免。

由于選舉制度具有這些特點，所以，在科學的選舉制度下，掌權(quán)者在行使權(quán)力的過程中就不能不顧及選民的利益和愿望，否則自己的烏紗帽就有保不住的可能。因此，選舉對各級掌權(quán)者來說是一種直接的、最有威力的監(jiān)督形式。

但是。我國當前的選舉制度還不完善。許多干部不是對人民群眾負責。而是對自己的上級負責。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根本原因，是這些干部手中權(quán)力的獲得主要取決于自己的上級，而與廣大群眾無關(guān)或者關(guān)系不大。在上級對下級疏于監(jiān)管或監(jiān)管不力的情況下。一些人就會毫無顧忌地濫用手中的權(quán)力。這種現(xiàn)象說明，我國的選舉制度還存在著缺陷。因此，黨的十八大提出，要“完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境”。在完善選舉制度方面，黨的十八大主要強調(diào)了三方面的內(nèi)容：差額提名：差額選舉：秘密投票。對這些內(nèi)容，黨的十八大通過的黨章也作了明確的規(guī)定。

（七）推行權(quán)力運行公開制度。

公開是監(jiān)督的前提，知情是監(jiān)督的保證。權(quán)力運行的封閉性和隱蔽性是掌權(quán)者逃避監(jiān)督、以權(quán)謀私的重要條件。一切腐敗現(xiàn)象都是違反社會公共利益的見不得人的丑惡現(xiàn)象，一般只能在暗中進行。一旦把權(quán)力運行過程公開化，消除權(quán)力運行的封閉性和隱蔽性，人民群眾就會隨時了解權(quán)力的運行情況，掌權(quán)者就難以濫用權(quán)力謀取私利。所以，實行事務公開，增加管理工作的透明度，既是群眾監(jiān)督掌權(quán)者的前提條件，也是防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的有效措施之一。對此，黨的十八大明確指出，要“推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，……讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行?！碧岢觥白寵?quán)力在陽光下運行”的論斷，并把它寫進黨的代表大會決議之中，這在黨的歷史上尚屬首次。

（八）實行重大事項報告制度。

黨的十八大提出，要“嚴格執(zhí)行領導干部重大事項報告制度”。領導干部重大事項報告制度，是指各級黨的組織和領導干部對于本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位事關(guān)全局和社會穩(wěn)定的重要情況以及重大問題，應當按照規(guī)定的時限和程序向上級黨組織報告或請示；各級黨的領導干部應當向黨組織如實報告?zhèn)€人重大事項，自覺接受監(jiān)督。對隱瞞不報、不如實報告、干擾和阻撓如實報告或不按時報告、請示的，追究有關(guān)責任人的責任；對下級請示不及時答復、批復或?qū)ο录増蟾嬷蟹从车膯栴}在職責范圍內(nèi)不及時處理，造成嚴重后果的，追究有關(guān)責任人的責任。這種制度對加強黨的各級領導機關(guān)、領導班子特別是主要領導干部的監(jiān)督能夠起到積極的作用。

總之，黨的十八大十分重視權(quán)力監(jiān)督問題，提出了一系列加強權(quán)力監(jiān)督的重要論斷。這些思想的提出，進一步豐富和發(fā)展了馬克思主義關(guān)于權(quán)力監(jiān)督問題的理論，對于搞好當前的權(quán)力監(jiān)督和反腐倡廉工作具有重要的意義。