侯瑩

[摘 要]政府公告是現(xiàn)今我國行政信息公開的方式，但當(dāng)前對政府公告的管理還只停留在部分省市的自行規(guī)定層面。在缺乏全國統(tǒng)一的政府公告管理規(guī)定的規(guī)范指導(dǎo)下，研究個別地方立法中的政府公告規(guī)定，對制定規(guī)范全國政府公告起到推動作用。

[關(guān)鍵詞]政府公告；地方立法；分析；途徑

[中圖分類號]D901 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）09 — 0054 — 02

國務(wù)院頒布的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第八條第五項(xiàng)規(guī)定，“公告，適用于向國內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或法定事項(xiàng)。”當(dāng)前對政府公告的管理主要停留在部分省市的自行規(guī)定中。到目前為止地方立法中政府公告管理規(guī)定僅有《汕頭市人民政府公告管理規(guī)定》、《深圳市人民政府公告管理規(guī)定》、《長沙市人民政府公告管理規(guī)定》。研究地方立法的規(guī)定對制定全國性的政府公告規(guī)定起到推進(jìn)作用。

一、地方立法中政府公告的情況分析

政府公告的地方立法僅有汕頭市、深圳市、長沙市三部，首先是這些管理規(guī)定對政府公告定義的相關(guān)闡述，《汕頭市人民政府公告管理規(guī)定》第二條規(guī)定：“市政府及其工作部門因行使行政管理職能而向社會發(fā)布規(guī)章、規(guī)范性文件和政務(wù)信息，適用本規(guī)定。工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等垂直經(jīng)濟(jì)管理部門的公告活動，可以依照本規(guī)定執(zhí)行?！薄渡钲谑腥嗣裾婀芾硪?guī)定》與汕頭市的規(guī)定類似?！堕L沙市人民政府公告活動管理規(guī)定》第二條也規(guī)定：“市政府、市政府辦公廳及市政府職能部門行使行政管理職能，向社會發(fā)布規(guī)章、規(guī)范性文件、行政措施和政務(wù)信息等公告活動，適用本規(guī)定?！睆倪@些規(guī)定當(dāng)中總結(jié)出政府公告的定義，政府公告是政府及其工作部門因行使行政管理職能，而向社會發(fā)布規(guī)章、規(guī)范性文件、行政措施和政務(wù)信息等事項(xiàng)的公文。

（一）政府公告的適用范圍及內(nèi)容

政府公告發(fā)布的適用范圍及內(nèi)容可以歸納為法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件、行政措施和政務(wù)信息。其中“規(guī)范性文件”是指除政府規(guī)章外，政府及其工作職能部門根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和上級行政機(jī)關(guān)的命令、決定或有關(guān)規(guī)定，在其法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)制定發(fā)布的，規(guī)范行政管理事務(wù)，或?qū)瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織具有普遍約束力的，可以反復(fù)適用并且生效時間超過六個月的文件；“行政措施”是指政府及其工作職能部門為履行行政管理職責(zé)，就具體行政事務(wù)而發(fā)布的，具有普遍約束力，但生效時間不超過六個月的文件；“政務(wù)信息”是指政府及其工作職能部門依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，向社會發(fā)布的有關(guān)政府管理活動的信息。除上述主要發(fā)布內(nèi)容外，政府公告管理規(guī)定中都排除了對政府及其工作部門內(nèi)部管理活動和一般具體行政行為的發(fā)布。對于政府及其工作部門內(nèi)部管理活動的事宜一般采用通知、通報以及其他下發(fā)公文的形式在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)布告知。而一般具體行政行為則是針對特定具體的行政相對人作出的，其更不可能也不應(yīng)當(dāng)以公告的形式發(fā)出。

（二）政府公告的發(fā)布形式

主要有以下形式：1.在政府公報上刊登；2.在省市日、晚報上刊登；3.在省市政府及其職能部門的公眾網(wǎng)上發(fā)布；4.在省市廣播電臺、電視臺播出播放；5.由政府及其工作部門舉行的新聞發(fā)布會上發(fā)布；6.能夠讓公眾、行政管理相對人知悉的其他適當(dāng)方式。隨著通訊傳媒技術(shù)的發(fā)展，政府公告的發(fā)布方式也隨技術(shù)的發(fā)展而變化，但發(fā)布形式的正規(guī)、準(zhǔn)確、易知卻是必須始終保持的重點(diǎn)。省市的政府公告管理規(guī)定都對這些具體的發(fā)布方式作了嚴(yán)格的規(guī)定，無論在報刊、網(wǎng)站上發(fā)布還是在電臺、電視臺播出，都必須通過法規(guī)規(guī)章等規(guī)定的程序?qū)彶?、審核，以?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范式在法定載體上發(fā)布，未經(jīng)法定程序或不符合規(guī)范的內(nèi)容都不得刊登播出，即使發(fā)布了也一律無效，不得作為行政管理的依據(jù)。

（三）政府公告的合法性、效果及目的

政府公告的合法性問題，實(shí)質(zhì)上探討的就是行政機(jī)關(guān)是否以法律為依據(jù)進(jìn)行公告行為，亦即政府公告行為的依法行政性。姜明安教授指出：“依法行政要求政府對行政相對人依法實(shí)施管理”?！?〕政府公告行為作為行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理過程中采用的一種措施，其屬性自然是行政行為，因此政府公告行為也必須依法進(jìn)行。目前全國性的對政府公告行為作出相關(guān)規(guī)定的就只有國務(wù)院發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，其主要是把公告作為行政機(jī)關(guān)公文的一種形式加以確定，并對公告的適用情況作出規(guī)定。此外，如前所述對政府公告作出相關(guān)規(guī)定的就是部分省市的政府公告管理規(guī)定，但并不是每個省市都對此作出相應(yīng)的規(guī)定，而只有一部分省市根據(jù)本省的具體情況作出。這主要是政府公告行為在宏觀層面上的法律依據(jù)。政府公告微觀層面上的法律根據(jù)，則要視具體發(fā)布的公告內(nèi)容來確定，如某某市地方稅局關(guān)于稅務(wù)登記的公告，其開篇即寫明“根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》和《稅務(wù)登記管理辦法》的規(guī)定”〔2〕，這種首先闡明依據(jù)某某法律、法規(guī)、規(guī)章的表述即是具體的公告行為所依據(jù)的具體法律。明確公告內(nèi)容的法律來源依據(jù)才能保證公告的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，使社會大眾在周知的前提下配合行政機(jī)關(guān)的管理行為，也才能做到政府公告行為的依法行政。

行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)，往往需要相對人的配合，需要以公告的形式發(fā)布，傳達(dá)給大范圍內(nèi)的相對人，從而能夠積極有效的配合行政機(jī)關(guān)的行政管理活動。此外，國家行政機(jī)關(guān)作出了某些重大決策時，雖然不要求社會大眾履行積極義務(wù)，但是這些決策往往是關(guān)乎國計民生和社會發(fā)展的，那么政府有必要，也有義務(wù)將這些決策消息公知于眾，讓大眾在知悉這些重大決策的情況下合理安排自身的發(fā)展，而不至于陷入誤區(qū)。因此也有必要以公告的形式發(fā)布，讓社會大眾知悉，讓人們在法律法規(guī)等的范圍內(nèi)活動。政府公告的效果和目的即是：既方便行政機(jī)關(guān)有效行使行政管理職能，又能增強(qiáng)政府工作的透明度；既傳達(dá)了國家的政策法規(guī)，又保障了公民的知情權(quán)，使人們在配合行政機(jī)關(guān)管理活動的情況下，能夠做好事前的心理準(zhǔn)備，使人們在行政機(jī)關(guān)作出某些行政措施之后能夠事后查詢獲悉情況，樹立政府公平、公正、公開的形象。

二、現(xiàn)行政府公告相關(guān)規(guī)定中存在的問題及原因

（一）具體規(guī)定內(nèi)容的缺失

《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》對政府公告行為的規(guī)定應(yīng)當(dāng)說是最具有全國性規(guī)制意義的，然而由于行政機(jī)關(guān)公文種類眾多，在該條例中不可能具體明確地規(guī)定每一種文種的具體適用，而只是采取了原則性指導(dǎo)的方法，但這種一句話的闡述卻無法也不可能對整個政府公告運(yùn)用體系作出系統(tǒng)規(guī)制。在這種情況下，各級政府及其職能部門在運(yùn)用行政公告發(fā)布相關(guān)信息時，沒有一個清楚明確的使用界限范圍，往往造成行政機(jī)關(guān)在使用時對規(guī)定的理解要么望文生義，要么根本置之不理各行其是，因此產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公告級別混亂，或者與其他行政公文文種交叉混用難以界分的大量現(xiàn)象。

（二）相關(guān)規(guī)定的散亂

由于在大量的行政管理活動中需要行政公告的輔助完成，因此當(dāng)前許多法律、法規(guī)、規(guī)章中都對相關(guān)行政管理活動的行政公告運(yùn)用作了有關(guān)規(guī)定，然而這些規(guī)定散見于各類法律法規(guī)規(guī)章當(dāng)中，所規(guī)定的具體操作方法也不盡相同，甚至存在巨大差異。雖然部門與部門之間運(yùn)用不同規(guī)定可以說互不干擾且有法有據(jù)，但缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，則會影響整個行政管理體系的健康運(yùn)作，也會讓不明所以的相對人對行政機(jī)關(guān)行使行政管理行為的信心減弱。因此應(yīng)當(dāng)要有具有系統(tǒng)整合性的統(tǒng)一規(guī)范來對這些具體的行政公告行為進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)制，使行政機(jī)關(guān)在根據(jù)具體法律法規(guī)運(yùn)用公告的同時，也能夠按照統(tǒng)一的指導(dǎo)規(guī)范合法合理合乎程序的進(jìn)行應(yīng)用。

（三）規(guī)定的不一致

根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》對政府公告的定義，其發(fā)文機(jī)關(guān)級別應(yīng)當(dāng)是高級別的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，然而在相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章當(dāng)中對行政公告的應(yīng)用，以及部分省市的政府公告管理規(guī)定對發(fā)文機(jī)關(guān)的級別都沒有限制在高級別行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的層次上，往往是縣級以上各級人民政府及其職能部門都能夠運(yùn)用，這就在發(fā)文機(jī)關(guān)級別規(guī)定上產(chǎn)生了不一致性。此外，適用范圍和發(fā)布內(nèi)容也有不一致的地方，雖然總結(jié)下來發(fā)布范圍和內(nèi)容主要是法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件、行政措施、政務(wù)信息等，但在行政措施的發(fā)布上來看，有些省市認(rèn)為應(yīng)當(dāng)發(fā)布，而有些省市則不將行政措施納入發(fā)布范圍（如汕頭市），因此也存在不一致性。究竟是否應(yīng)當(dāng)發(fā)布相關(guān)行政措施將其納入政府公告適用范圍，我們認(rèn)為在當(dāng)前行政公開政府辦公透明化的大形勢下，應(yīng)當(dāng)有一個統(tǒng)一的說法，但這又涉及到具體行政行為的問題，因此有必要具體分析、慎重對待。

三、完善地方立法中政府公告的途徑

（一）制定全國性的政府公告管理規(guī)定

由于目前對政府公告管理的系統(tǒng)規(guī)定比較缺乏，甚至不能在相關(guān)法律、法規(guī)中找到政府公告的確切定義，更不用說政府公告的種類、范圍等其他方面的規(guī)定。因此我們建議應(yīng)當(dāng)出臺全國性的政府公告管理規(guī)定，并且針對現(xiàn)在公告適用規(guī)定不一致的情況，統(tǒng)一政府公告的應(yīng)用范圍，究竟公告是只能用來宣布周知性的重要事項(xiàng)和法定事項(xiàng)，不具有具體行政行為性質(zhì)，還是像地方政府公告管理規(guī)定和相關(guān)法律、法規(guī)等對政府公告實(shí)際運(yùn)用所規(guī)定的那樣也可以應(yīng)用于具體的行政管理措施當(dāng)中?？傊畱?yīng)當(dāng)對政府公告的應(yīng)用建立起統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和使用上、性質(zhì)上的界分。所以應(yīng)針對這些問題制定全國性的政府公告管理規(guī)定，進(jìn)而重新界定政府公告的定義、種類、明確政府公告的行為性質(zhì)、適用范圍及內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布程序等，以方便和規(guī)范政府及其職能部門能夠依照其規(guī)定依法進(jìn)行公告活動，更規(guī)范有效地行使行政權(quán)力。

（二）規(guī)范政府公告的內(nèi)容

行政公告的內(nèi)容主要為相對人應(yīng)該知曉的國家事務(wù)或社會公共事務(wù)。但如果告知個別的確定的且有明確地址的外部相對人一定事項(xiàng)，只能直接通知而不能采用行政公告。〔3〕行政公告的內(nèi)容必須符合國家的法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，并且堅(jiān)持行政法的合法性原則和合理性原則，使其內(nèi)容確實(shí)可信、可行。行政公告不得涉及國家機(jī)密和不得泄露個人隱私和商業(yè)秘密，同時公告的做出應(yīng)該考慮其帶給社會的各種影響，因此公告內(nèi)容的做出既要保障公民的知情權(quán)，又要保護(hù)公民的隱私權(quán)和維護(hù)社會穩(wěn)定。

（三）規(guī)范政府公告的法定程序

法律應(yīng)該對具有行政處理性質(zhì)并直接產(chǎn)生法律效果的公告行為，規(guī)定嚴(yán)格的程序，防止其損害民眾的合法權(quán)益。在制定全國性的政府管理規(guī)定中，應(yīng)明確規(guī)定公告的法定程序，如公告不能在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部刊物或通告欄中刊登，而必須通過政府公報、公開的報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等公共媒體發(fā)布，即必須大范圍地讓相對人知悉公告的作出。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕姜明安.行政法與行政訴訟法〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2007：65-66.

〔2〕黃榮志.應(yīng)用公文寫作〔M〕.廣州：暨南大學(xué)出版社，2005：107.

〔3〕張曉玲.論行政公告〔J〕.華中科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2003，（06）：43.