阮曉東

城市軌道交通能顯著提高城市的交通運(yùn)力，提高城市的運(yùn)輸效率，可謂是破解城市擁堵的一把金鑰匙。目前，隨著一系列政策向好的指引，城市軌道交通未來將有很大的發(fā)展空間。據(jù)統(tǒng)計，目前，中國已批準(zhǔn)36個城市的軌道建設(shè)規(guī)劃。這些城市包括了4大直轄市、5個計劃單列市、絕大部分的省會城市以及蘇州、無錫、常州、徐州等經(jīng)濟(jì)總量較大的地級市。而隨著審批核準(zhǔn)權(quán)的下放，越來越多的三線城市也掀起“軌道交通建設(shè)潮”，比如南通、唐山、洛陽、煙臺、包頭、呼和浩特等二三線城市也正積極準(zhǔn)備上馬城市軌道交通建設(shè)。

城市地鐵是大型工程項目，在國際金融危機(jī)的背景下，發(fā)展軌道交通項目可以拉動投資，并帶動裝備制造、工程基建、鋼鐵、水泥等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其在開發(fā)建設(shè)過程中還能給工程施工、建材、水泥、石材等相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來商機(jī)，創(chuàng)造巨大的GDP。

不過，軌道交通造價非常高，但盈利卻很困難。以地鐵為例，國際只有香港、新加坡的地鐵是賺錢的，而為了拉動內(nèi)需所推出的一系列軌道交通項目，無疑也給地方政府加上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。那么，各地政府該如何破解沉重的軌道交通融資壓力呢？

政府融資危機(jī)

軌道交通造價非常高。目前中國地鐵每公里的造價大概在5億～8億元之間，輕軌造價也在每公里 1 億～3 億元。比如建設(shè)中的合肥軌道1號線一期工程平均每公里造價約為6.7億元，概算總投資164億元；武漢去年剛剛通車的地鐵2號線平均每公里實際投資約5.52億元，2012年開工的地鐵3號線平均每公里估算投資約5.1億元，計劃今年開工的地鐵6號線，平均每公里估算投資約7.58億元。即使投資這樣高，眾多城市還是在爭取上馬軌道交通項目。截至今年3月底，中國大陸范圍內(nèi)16座已開通城市軌道交通運(yùn)營線路的城市運(yùn)營長度總規(guī)模約1979公里，業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，到2015年，運(yùn)營里程將有望突破3000公里。

目前全國正在施工建設(shè)的地鐵線路超過70條，總投資額達(dá)8000多億；而如果按遠(yuǎn)期規(guī)劃來計算，已批準(zhǔn)36個城市的軌道建設(shè)規(guī)劃總里程達(dá)6000多公里，所需總投資額在3萬億～4萬億之間。

這么高的投資額，可以想象其對有關(guān)政府的壓力。而實際情況是，軌道交通項目已經(jīng)成為一些城市最為沉重的負(fù)債項目。

以昆明市為例，根據(jù)《昆明市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃（2013～2019年）》的藍(lán)圖，未來將有5條市域鐵路和9條地鐵線路穿越整個城市，全程562公里，總投資3000億元。而2012年，整個昆明市僅有378億元的公共財政預(yù)算收入，以這樣的比例，這3000億幾乎要透支昆明市未來10年的全部財政預(yù)算收入。

而另外一個城市重慶，也已經(jīng)顯示出疲態(tài)。根據(jù)2009年通過的《重慶城市快速軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃調(diào)整方案》，原有的投資金額從245億元提高到455億元。為了進(jìn)行有效融資，重慶市組建了重慶城市交通開發(fā)投資集團(tuán)，該集團(tuán)承擔(dān)了投資高達(dá)3000億元的“暢通重慶”一半的投資任務(wù)。而在承擔(dān)建設(shè)輕軌任務(wù)的過程中，重慶城市交通開發(fā)投資集團(tuán)也面臨極大的經(jīng)營壓力。該公司在“2011年度第一期中期票據(jù)募集說明書”中披露，2010年1～9月，公司營業(yè)利潤為-5.55億元，凈利潤為-3.17億元，虧損規(guī)模有所擴(kuò)大。

其實早在1995年，中國軌道交通項目的建設(shè)就面臨了一次這樣的融資危機(jī)。當(dāng)時由于地鐵的立項標(biāo)準(zhǔn)、投融資機(jī)制不成熟，地鐵的盈利模式也不清晰，于是國務(wù)院發(fā)布了《暫停審批快速軌道交通項目的通知》，宣布“不再批準(zhǔn)地鐵項目立項”。而在今天，雖然各地方政府的財政收入有了明顯提高，但地鐵的盈利模式對于各個國家依舊是世界性難題。中國社科院工經(jīng)所研究員羅仲偉就表示：“持續(xù)的高速建設(shè)對于任何地方政府都是不小的壓力，地方政府應(yīng)該根據(jù)自身的情況適時調(diào)整速度?！?/p>

N種融資方式

資本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的血液，尤其在今天的經(jīng)濟(jì)活動中，資金短缺成為制約很多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。而在城市軌道交通的建設(shè)中，與融資相關(guān)的金融產(chǎn)業(yè)就成為軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“牛鼻子”，因為軌道交通眾多的融資方式都是圍繞著金融市場展開的。

據(jù)統(tǒng)計，應(yīng)用于中國軌道交通市場的融資模式主要是信貸融資，其中國有銀行如國開行、中行、建行、工行等都是軌道交通行業(yè)的“東家”。如在2013年7月末，為支持蘇州軌道交通項目，國開行蘇州分行作為銀團(tuán)牽頭行會同工、農(nóng)、中、建、交等11家銀行與蘇州軌道交通集團(tuán)有限公司就蘇州軌道交通2號線延伸線、4號線及支線項目分別簽署銀團(tuán)貸款合同。銀團(tuán)合同總額297億元，這是蘇州歷史上組建的最大規(guī)模銀團(tuán)。

不過在較大的資本壓力下，僅靠資本金和銀行貸款無法滿足需求，建設(shè)主體和地方政府就要從融資角度考慮，采取多元化融資渠道。這些渠道眾多，目前除了信貸，應(yīng)用于中國軌道交通市場的融資模式還有PPP、BOT、BT、TOT等四種模式。

其中PPP（公共部門與私人企業(yè)合作模式）投融資模式是基于軌道交通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特點，在投資上將公益性與盈利性部分定量分開，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資，由社會投資者負(fù)責(zé)盈利性部分的投資并負(fù)責(zé)地鐵的經(jīng)營管理的模式。

在PPP項目中，PPP方中標(biāo)后成立項目公司，由PPP方對項目公司進(jìn)行投資注入資本金，具體負(fù)責(zé)本項目的融資、采購招標(biāo)、建設(shè)、項目公司轉(zhuǎn)讓等。相關(guān)資料顯示，在探索城市軌道建設(shè)的融資模式上，PPP模式是較為合適的模式，因為在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營，不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府風(fēng)險。而民營企業(yè)通過參與軌道交通項目的確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作，亦可降低自身投資風(fēng)險。比如采取了PPP模式的北京地鐵4號線，是國內(nèi)軌道交通建設(shè)中首個以公私合營的模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營的項目。而同政府全額投資相比，北京地鐵四號線為政府節(jié)省了55億元的地鐵投資，同時京港地鐵還承擔(dān)了四號線建設(shè)投資增加風(fēng)險和2億元的開通費用。此外，30年經(jīng)營權(quán)內(nèi)，不但32億元的更新改造費由京港地鐵承擔(dān)，相反京港地鐵還向政府每年上交4250萬元租金。綜合算來，四號線項目總體可節(jié)約政府財政支出100多億元。

而TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-移交）是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營管理；投資人在一個約定的時間內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資和得到合理的回報，并在合約期滿之后，再交回給政府部門或原單位的一種融資方式。該模式應(yīng)用于北京及杭州兩城市。

BOT （建設(shè)-經(jīng)營-移交），在中國稱為“特許權(quán)投融資方式”，是指國家或地方政府部門通過特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的外商投資企業(yè)承擔(dān)公共性基礎(chǔ)設(shè)施項目的投融資、建造、經(jīng)營和維護(hù)；在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，項目公司擁有投資建造設(shè)施的所有權(quán)；允許向設(shè)施使用者收取適當(dāng)費用，由此回收項目投融資、經(jīng)營和維護(hù)成本并獲得合理的回報；特許期屆滿，項目公司將設(shè)施無償?shù)匾平唤o簽約方的政府部門。深圳4號線二期是中國第一個將BOT付諸實施的軌道交通項目。

BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）方式，是由業(yè)主通過公開招標(biāo)的方式確定建設(shè)方，由建設(shè)方負(fù)責(zé)項目資金籌措和工程建設(shè)，項目建成竣工驗收合格后由業(yè)主回購，并由業(yè)主向建設(shè)方支付回購價款的一種融資建設(shè)方式。一般來說，采取BT模式的項目建設(shè)資金主要由財政撥款和自籌獲得，其中自籌資金的標(biāo)段采用模式進(jìn)行融資建設(shè)。北京地鐵奧運(yùn)支線（8號線一期）是國內(nèi)城市軌道建設(shè)領(lǐng)域第一個BT工程，深圳地鐵5號線是是全球投資最大的BT模式地鐵軌道交通項目。而正在建設(shè)的武漢地鐵8號線一期、機(jī)場線BT項目通過武漢市地鐵集團(tuán)、南瑞集團(tuán)公司、中鐵建股份有限公司合作進(jìn)行，其中南瑞及中鐵建將負(fù)責(zé)地鐵8號線一期、機(jī)場線的建設(shè)工作，驗收合格后移交給地鐵集團(tuán)。

據(jù)統(tǒng)計，在以上4種融資模式中，應(yīng)用于中國的軌道交通線路中BT模式應(yīng)用最廣泛，占總量的約三分之二。

而在最近，很多政府都在引進(jìn)民間資本進(jìn)入軌道交通建設(shè)市場，而這種方式則指向了PPP模式。比如2013年8月，北京市發(fā)改委首次公布了《引進(jìn)社會資本推動市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)試點項目實施方案》。該方案顯示，“十二五”期間，北京市將在6大領(lǐng)域127項市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資3380億元，其中1300億將通過引進(jìn)社會資本完成。而據(jù)中國“PPP”模式之父的北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司總經(jīng)理王灝博士介紹，PPP模式中與政府相對應(yīng)的“民間組織”，是一個泛指的概念，只要不是政府機(jī)構(gòu)，在這里都可稱為民間組織，可能是社會資本、國有企業(yè)、外資企業(yè)、甚至公民個人。因此未來PPP投融資模式可能受到更多政府的重視。

創(chuàng)新TOD模式

目前，中國大部分城市的軌道交通建設(shè)采用世界上通行的政府主導(dǎo)的負(fù)債融資方式。顯然，這種單一的融資方式，已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前大規(guī)模建設(shè)軌道交通的發(fā)展態(tài)勢，所以軌道交通未來融資也有很多方式可以去探索和選擇。

而根據(jù)香港、深圳等城市近20年的發(fā)展經(jīng)驗，軌道交通對城市格局有著十分巨大的影響，特別是軌道交通發(fā)展對房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)具有極大的帶動作用。在已建軌道交通的城市，沿線的地價與房產(chǎn)都有不同程度的大幅上漲：在香港，由于京九地鐵的通車，沿線土地一路暴漲，房價先后翻了八九倍；在深圳，地鐵的開通，讓沿線商業(yè)從蕭條到繁華只用了不到一年時間。

有關(guān)專家認(rèn)為，在內(nèi)地要憑票價收入實現(xiàn)地鐵盈利幾乎是不可能的。北京的地鐵發(fā)展了30多年，運(yùn)量不過占北京總運(yùn)量的8%左右，每年還需政府幾個億的財政補(bǔ)貼。因此，探索地鐵的高通達(dá)性帶來了沿線土地的價值的提高而帶來的商業(yè)空間結(jié)構(gòu)和土地利用形態(tài)的改變，成為另外一種地鐵融資的模式。

而這個模式，香港地鐵已經(jīng)施行了多年，那就是TOD模式。

TOD即是指以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式。東京、香港及新加坡等城市在探索TOD模式的過程中積累了較好的經(jīng)營經(jīng)驗。簡單來說，TOD模式是將軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合起來，將軌道交通與物業(yè)、住家甚至鐵路、公路、常規(guī)道路公交、私人小汽車、綠色慢行交通等通過換乘樞紐結(jié)合起來，形成互為銜接、補(bǔ)充及支持的綜合出行鏈，發(fā)展成為綜合的現(xiàn)代城市公共交通體系。

以香港為例，其公共交通主要是大型交通樞紐，香港的建設(shè)模式是將包括地鐵站、輕軌站等軌道交通及巴士干線首末站，然后以公交站點為中心，以400～800米（5～10分鐘步行路程）為半徑建立中心區(qū)或城市中心，實行集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一身的綜合用途發(fā)展。在這個過程中，香港地鐵公司創(chuàng)造出“地鐵+物業(yè)”的聯(lián)合開發(fā)模式已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)TOD開發(fā)的典范。這種模式通過地鐵公司統(tǒng)籌，將鐵路規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營與沿線上蓋物業(yè)規(guī)劃、建造、市場運(yùn)作緊密結(jié)合起來，使地鐵和物業(yè)達(dá)到最大協(xié)同效應(yīng)。

而在開發(fā)策略上，港府也堅守審慎的商業(yè)原則，利用和發(fā)揮市場作用，通過允許港鐵公司參與沿線土地開發(fā)經(jīng)營，盡享地鐵建設(shè)帶來的巨大土地增值效益，這也是香港地鐵成功的最重要經(jīng)驗之一。如在新界，“地鐵+物業(yè)”模式的“吸人”能力非常明顯：約有78%的就業(yè)崗位集中在8個位于地鐵車站附近的就業(yè)中心內(nèi)，其用地面積之和僅占新界總面積的2.5%，商務(wù)中心高度集中在有各類公共交通工具的大型樞紐。

而新加坡是世界上將全民居住問題解決得最好的國家之一，有90%以上的新加坡人居住在自己的房屋里。這高于大部分發(fā)達(dá)國家只有50%～60%擁有自己的住房。其中高密度的新鎮(zhèn)是新加坡絕對主要的居住形式，而土地使用功能與公共交通的有機(jī)結(jié)合，是新加坡新鎮(zhèn)規(guī)劃的突出特點，而“地鐵-購物-住家”的TOD開發(fā)模式，則是高密度大規(guī)模居住區(qū)開發(fā)的核心途徑。新鎮(zhèn)包括地區(qū)商業(yè)中心、工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、快速路網(wǎng)、地鐵網(wǎng)絡(luò)、綠化環(huán)境等。以淡濱尼新鎮(zhèn)為例，其具有清晰的“三級結(jié)構(gòu)”，設(shè)施布局合理，交通便捷并配合土地使用，密度高但居住環(huán)境好，新鎮(zhèn)中的各級商業(yè)中心、潔凈工業(yè)、新加坡博覽中心、樟宜科技園、淡馬錫理工學(xué)院等工作空間提供了大量就近就業(yè)機(jī)會。淡濱尼新鎮(zhèn)典型TOD開發(fā)模式，更獲得聯(lián)合國BSHF頒發(fā)的1991年度世界人居獎（World Habitat Award）。

而從香港的軌道+物業(yè)，新加坡的淡濱尼新鎮(zhèn)這些成功經(jīng)驗來看，按照TOD的思路，通過軌道交通引導(dǎo)新城建設(shè)是非常成功的思路。在見證香港地鐵建設(shè)的巨大成功之后，內(nèi)地許多致力于發(fā)展軌道交通的大城市也開始探索“地鐵+物業(yè)”的開發(fā)模式。

比如北京幾個新城建設(shè)，如亦莊開發(fā)區(qū)、大興新城、通州新城、順義新城等，軌道交通對新城建設(shè)的引導(dǎo)作用有目共睹：新城的吸引力明顯提升，人口聚集效應(yīng)顯著增強(qiáng)，軌道沿線物業(yè)土地增值明顯，區(qū)域形象顯著提升。以亦莊為例，該新城以京津城際軌道交通建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)對外交通通道和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)對外輻射發(fā)展能力。亦莊還因為地鐵線路的建設(shè)疏解了中心城區(qū)的很多功能，如很多科研院所、大專院校、大型商業(yè)、醫(yī)療康體設(shè)施、倉儲物流設(shè)施、高新產(chǎn)業(yè)服務(wù)以及部分行政辦公單位已經(jīng)向亦莊集中。

城市綜合體成為焦點

“城市綜合體”就是將城市中的商業(yè)、辦公、酒店、展覽、餐飲、會議、文娛和交通等城市生活空間進(jìn)行組合，從而形成一個多功能、高效率的綜合體。而如果綜合體附近擁有軌道交通站點，就意味著員工擁有了快速、準(zhǔn)點到達(dá)的交通工具，而整個商圈也擁有了保證大流量人群轉(zhuǎn)移的能力。

目前，在北京、杭州、武漢、西安、成都等地的地鐵建設(shè)中，都在建設(shè)城市綜合體，以達(dá)到優(yōu)化城市的空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市空間的有序增長和土地的合理利用的目的。業(yè)內(nèi)專家表示，與軌道交通站點相互依賴的城市綜合體不僅已經(jīng)成為現(xiàn)代國際大都市的標(biāo)志，更成為催生繁榮與文明、激發(fā)城市活力的發(fā)動機(jī)。

比如北京的9號線郭公莊車輛段、7號線焦化廠車輛段、15號線馬泉營車輛段、1號線四惠車輛段以及8號線二期平西府車輛段、6號線常營站、7號線長陽站都在依托地鐵站建設(shè)城市綜合體項目。其中9號線郭公莊車輛段項目整體定位為“以城市軌道交通開發(fā)為主導(dǎo)的城市綜合體項目”，即通過物業(yè)開發(fā)與軌道交通的一體化設(shè)計，使軌道交通與車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)進(jìn)行結(jié)合。而地鐵15號線馬泉營車輛段上部空間將建租賃房，該工程也是國內(nèi)首次將軌道試車線建于建筑體內(nèi)，軌道結(jié)構(gòu)與建筑結(jié)構(gòu)合建的模式，整體形成地下停車、地面商業(yè)、地上居住的建筑綜合體。

而杭州地鐵1號線正在開發(fā)或已規(guī)劃的上蓋物業(yè)綜合體有8個，其中七堡車輛段綜合體、臨平南翁梅站綜合體、客運(yùn)中心站綜合體已開工建設(shè)，武林廣場站上蓋綜合體、打鐵關(guān)（艮山門）站綜合體和濱康站綜合體即將開工，喬司站物業(yè)綜合體和喬司南站物業(yè)綜合體則在規(guī)劃中。此外，成都的地鐵1、2、3、4、7號線上也將規(guī)劃建設(shè)多個城市綜合體，南昌市則擬建設(shè)八一廣場、火車站和火車西客站三個城市重點軌道樞紐站的地下綜合體。

但正如很多專家所說，我們習(xí)慣于模仿發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的外在樣式，卻難以學(xué)習(xí)他人的制度和內(nèi)涵一樣，國內(nèi)大多數(shù)城市在TOD模式的開發(fā)中基本還處于學(xué)習(xí)階段。香港、新加坡成功的案例背后，則是完善且嚴(yán)格執(zhí)行的制度支撐。

如在香港的TOD開發(fā)模式中，港鐵在其站點周邊的土地開發(fā)中始終堅持高密度、多樣性、緊湊型的設(shè)計，這也為物業(yè)的開發(fā)提供了充足的客流支撐。不過，港鐵并沒有因為客流的高度集聚而降低出行服務(wù)品質(zhì)。港鐵的高品質(zhì)服務(wù)理念在世界上也相當(dāng)出名，其車程準(zhǔn)時程度已多年維持在99.9%的高位；而在安全管理、服務(wù)目標(biāo)與社會責(zé)任上，港鐵每年都制定嚴(yán)格的執(zhí)行計劃，并定期開展多種活動宣傳企業(yè)的服務(wù)理念。此外，港府對全港包括軌道交通沿線在內(nèi)的土地供應(yīng)進(jìn)行強(qiáng)有力的控制政策，特別是對土地批租采取嚴(yán)格的計劃投放。這一供應(yīng)政策使香港的地價一直處于居高不下的狀態(tài)，為地鐵物業(yè)發(fā)展提供了必要的政策保障，保證了地鐵公司在沿線土地開發(fā)中的效益。

對比之下，中國現(xiàn)在的土地公開出讓制度（招拍掛制度）則成為“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式的最大障礙。類似港鐵這樣的地鐵建造商無法保證以相對低廉的價格獲取地鐵上蓋物業(yè)及周邊土地，如果地鐵公司得不到周邊物業(yè)的開發(fā)權(quán)，那么地鐵公司與地產(chǎn)商就變成相對獨立的兩套班底，一體化開發(fā)的聯(lián)動效應(yīng)也將難以形成；另一方面，目前國內(nèi)大部分地鐵商用空間的設(shè)計都不是以商業(yè)訴求為出發(fā)點，只是將多出來的一部分空間加以利用，因此內(nèi)地許多城市在地鐵商業(yè)規(guī)劃上的先天不足也讓港鐵模式難以成功復(fù)制。

看來，要讓城市綜合體與地鐵等軌道交通有相互促進(jìn)，相互支持地推動發(fā)展，還需要有效的制度支撐，而這種制度建設(shè)，也是中國軌道交通未來發(fā)展中需要重點解決的一項問題。