作者簡介：黎玲麗（1988.2-），性別：女，籍貫：湖北咸寧，民族：漢，單位：湘潭大學(xué)，研究方向：公共政策。

一.我國公共政策信息的起源與發(fā)展

“信息”一詞，在我國最早出現(xiàn)在《三國志》中：“諸葛恪圍合肥新城，城中遣世劉整出圍傳消息。王子儉期期曰：‘正數(shù)欲來，信息甚打?！边@里的信息所指的消息。從古代開始我國對信息的理解和定義都非常豐富，通常是從兩個方向?qū)ζ鋮^(qū)別界定：第一種是從理論的角度去區(qū)別，客觀抽象地定義為信息，理解信息為客觀事物變化和特征等方面的最及時的反映情況，是客觀事物聯(lián)系的表現(xiàn)和征兆，也是客觀事物變化和特征的最實質(zhì)的內(nèi)容。總而言之，理解為信息是客觀事物的反映或再現(xiàn)。第二種是從實際用途的角度方向具體地定義信息，把信息作為消息、資料、、情報、等的等義詞，或者用作它們的統(tǒng)稱。比較常用的信息概念，是指可以及時反映出事物存在和運動的差異，反映客觀事物的特征，是發(fā)生源的發(fā)生，經(jīng)過加工和傳遞，可以被接收者直接接受、理解和利用的消息及信號，和各種內(nèi)容的情況或知識的總和。

我國古代的行政管理者深刻理解信息在國家管理中的作用，知道準確地掌握行政信息，可以興國安邦，長治久安。因此十分重視行政信息的采集，懂得體察民情，做好社會情況調(diào)查，如果堵塞言路，壓制輿論，就會陷入困境，國破人亡。

據(jù)記載，春秋時期，鄭國大夫然明問國相子產(chǎn)，為什么不把老百姓聚集議論朝政的“鄉(xiāng)?！睔У簦赢a(chǎn)說：“夫人朝夕游焉，以議執(zhí)政之善否，其所善者，吾將行之；其所惡者，吾將改之，是吾師也，如之何毀之？”并表示對于老百姓的意見，要“聞而藥之也”，當作治理國家的良藥。

春秋初期的著名政治學(xué)家管仲，被齊桓公任命為卿，在齊國進行改革，使齊國成為春秋時的第一個霸主。后人托他的名所作的《管子》，被稱為我國古代驚世巨著，記載了他的智力國家、管理朝政的思想。強調(diào)國家管理必須重視調(diào)查社會情況，調(diào)查社會情況要從大事入手方可成功，治理國家要從小處開始。通篇1088個字，在古文中屬于長篇大作，是一份非常詳細、十分全面的社會經(jīng)濟、政治狀況的調(diào)查提綱，被郭沫若先生稱之為“奇文”?？梢姽糯芾碚邔α私夤舱咝畔⒌闹匾暢潭?。

近代，公共政策制定過程中的信息問題并沒有引起眾多學(xué)者的重視。在我們接觸到的公共政策科學(xué)著作里對公共政策信息專門研究的內(nèi)容少之又少，只是近幾年對公共政策學(xué)的研究才開始注意到公共政策制定過程中的信息問題。陳振明教授提出的信息子系統(tǒng)是公共政策體系五個子系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，他定義信息子系統(tǒng)是“由掌握信息系統(tǒng)的專門人才組成，從事信息的收集、整理、貯存、傳遞等活動，為公共決策提供信息資料的系統(tǒng)?！倍茨馨讶抗舱叩闹贫ê蛯嵤┻^程看作信息活動過程。胡寧生提出了“公共政策制定中的信息因素”，指出“要解決社會中產(chǎn)生的政策問題，就必須充分掌握各方面的信息”，并重點強調(diào)收集有關(guān)政策意向、行為選擇、外部事件、可能性的四種信息因素。這也堪堪涉及公共政策信息的收集問題。周樹志教授是第一位全面提出公共政策信息論的學(xué)者，第一位相對系統(tǒng)的論述了公共政策的概念、功能和處理流程，并強調(diào)了公共政策信息調(diào)研活動的重要意義。不能不說，各位學(xué)者對公共政策信息的研究成果對公共政策學(xué)科的完善，對公共政策制定的科學(xué)化都起到了一定的作用。但是，也應(yīng)當看到學(xué)者們對于公共政策制定中的信息問題所作的分析研究還是不很深入的，也沒有提出較為系統(tǒng)的整改措施，可見，各位學(xué)者的研究存在一定的局限性。

二.公共政策制定中信息管理的相關(guān)概念解析

2.1公共政策制定信息

公共政策制定信息是指在策環(huán)境信息的基礎(chǔ)上確定政策需要真正解決問題后，對問題本質(zhì)進行深度開發(fā)和研究從而獲取到具有專指度較高的、有較高深度的信息，其目的在于獲取更多詳細精確的信息，擬出相對較多的預(yù)選方案并進一步得出最佳方案。對政策制定信息的基本要求“目標明確具體、研究深入透徹，方案切實可行”。目標明確指信息機構(gòu)要深入了解一項公共決策或公共政策目標，確認目標的大致類型及方向，確定目標是否單一，參照清晰的目標收集信息才是有的放矢，提供出精確信息才能沉著應(yīng)對。研究深入透徹指在政策目標確定后，信息工作的重點就轉(zhuǎn)向政策問題產(chǎn)生的原因和與之相對應(yīng)的整體信息，然后對這些信息進行綜合分析評估，明確擬出問題的實質(zhì)，給出公共問題的最佳解決方案。方案切實可行，是指制定的政策方案要與實際情況相結(jié)合，在既能促使原有問題的解決基礎(chǔ)上，不出現(xiàn)新的問題。

2.2公共政策信息收集的含義

信息采集，指的是政府組織的管理信息系統(tǒng)，根據(jù)政府管理的中心工作和領(lǐng)導(dǎo)決策的需要，將系統(tǒng)內(nèi)外各種形態(tài)的信息，從有關(guān)信息源或載體內(nèi)采出并匯集起來，供自身系統(tǒng)使用的過程。

這里說的公共政策信息的采集，應(yīng)圍繞政府管理的中心工作和領(lǐng)導(dǎo)決策的需要來進行，實際上是強調(diào)公共政策信息的采集應(yīng)有明確的對象和范圍。

因為行政管理工作幾乎涉及人類社會活動的所有領(lǐng)域，諸如政治、經(jīng)濟、科技、文化、教育、藝術(shù)等等，覆蓋面極廣。作為與行政管理決策密切相關(guān)的行政信息，當然也幾乎是無所不包。但是，對于不同的政府組織部門自然又不是千篇一律的。所以，具體到某一政府組織部門，如果對采集的對象、范圍缺乏明確認識，不能做出主要與次要、重點與一般的區(qū)分，勢必會使信息采集工作帶有很大的盲目性，影響到信息采集的質(zhì)量。

2.3公共政策信息傳輸?shù)暮x

信息傳播是行政信息管理工作流程中的重要環(huán)節(jié)。如果說信息采集是信息的輸入過程，那么信息傳播就是信息的輸出過程。在行政信息管理過程中，傳播作為其中的一個環(huán)節(jié)，是指將采集的信息以及開發(fā)的信息產(chǎn)品，借助某種手段提供給使用者，以滿足其信息需求的過程，是信息提供者傳遞信息和使用者接受信息的行為。所以，我們可以這樣定義：公共政策信息傳播是公共政策信息從信源經(jīng)信道流向信宿的過程。

2.4公共政策信息處理的含義

公共政策信息處理即公共政策信息的整合利用，是指行政管理者有意識地運用其存儲的信息，去解決決策中具體問題的過程。

公共政策信息的利用，實質(zhì)上就是公共政策信息的消費，消費公共政策信息的使用價值，即利用公共政策信息的有用性為決策活動服務(wù)。

2.5公共政策信息的獨有特征

（1）政治性

公共政策信息是政府機關(guān)行使國家政治管理職能時使用的信息，其內(nèi)容和范圍是以社會公共事務(wù)和政府自身事務(wù)為反映對象，帶有強烈的政治傾向性，是為一定的行政領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的，有著明確的政治目的，關(guān)系國家的穩(wěn)定和安全。

（2）政策性

國家政府的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政策的領(lǐng)導(dǎo)。各項工作的好壞、成功與失敗、順利與曲折，無一不是與執(zhí)行的政策有關(guān)。所以，政府部門在處理工作時發(fā)出的一切行政信息，包括行政工作人員一舉一動所發(fā)出的信息，哪怕是非工作情況下所發(fā)出的信息，無一不帶有明顯的政策性。

（3）權(quán)威性

公共政策信息是用于國家管理的，言必信，行必果，加之公共政策制定本身也具有一定的強制性，在傳遞過程中對載體和傳遞方式都有特定的要求，因而也就構(gòu)成了公共政策信息的權(quán)威性。

三、公共政策制定中信息管理存在的問題及原因

3.1信息收集的時效性和真實性缺失

行政管理中的決策都關(guān)系到國計民生，都是大事，沒有小事，必須保證決策的正確性。為此，決策所依據(jù)的信息，第一條要求就是必須具備真實性、準確性；其次，當政府組織執(zhí)行某一任務(wù)急需某一信息時要求很快采集到該信息，因此，公共政策制定中要求信息采集及時。然而，在實際操作中，由于諸多因素導(dǎo)致信息收集的時效性和真實性缺失。如社會利益主體的多元化，采集范圍過寬，以致采集工作量過大，采集工作難以及時開展或內(nèi)容不全面、不完整；另外，公民的參與意識薄弱，缺乏有效的參與途徑，很多典型訴求難以表達，加上政府片面追求行政效率，報喜不報憂，局勢參與各方想方設(shè)法隱瞞對自己不利的信息，這些都會導(dǎo)致信息收集的時效性和真實性缺失。

3.2公共政策制定中信息傳遞的不暢通

3.2.1技術(shù)因素：信息傳遞渠道的僵化和不暢

科布和愛爾德認為，一個公共問題成為政策問題需要經(jīng)過系統(tǒng)議程和政府議程兩個階段。系統(tǒng)議程由每個社區(qū)成員都普遍認為是值得公眾關(guān)注并且屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的問題組成，它本質(zhì)上是屬于討論議程。政府議程由受到政府注意并可能對之采取具體行動的一些事項構(gòu)成，它本質(zhì)上是一種行動議程。公共問題通過利益集團、大眾傳媒、民意代表等多種途徑進入政府議程成為政策問題，而當這些途徑不通暢時就會導(dǎo)致信息在政府與公眾間的阻滯，從而造成政府與公眾的信息不對稱。在我國，市民與政府溝通的正式渠道少而且效率低下，同時大眾傳媒也更多地是扮演政府宣傳工具的角色，而不是政府與公眾溝通的橋梁。

3.2.2成本因素：信息交易的成本約束

高昂的信息成本是造成公共組織與市民間信息不對稱的客觀原因。信息經(jīng)濟學(xué)認為，產(chǎn)生信息不對稱的原因是因為獲取信息需要成本，如果找信息的成本過于高昂，或者有些人不愿意為獲取信息支付成本，而能夠降低信息成本或者愿意支付這種成本的一方就形成了對另一方的信息優(yōu)勢，從而導(dǎo)致了信息不對稱的格局。信息經(jīng)濟學(xué)的這一解釋也適用于公共政策領(lǐng)域。公共政策活動中所需要的一些信息必須通過一系列活動獲得，如收集、傳播、整理等，這些活動也是政策信息的交易過程，其有效運行必然需要一定的人力、物力、財力等資源的投入與消耗，即存在一定的交易成本。公共事務(wù)相當復(fù)雜，要從公共事務(wù)中搜集有用的信息進行決策，需要付出相當巨大的成本，這一成本往往是普通公眾無法承擔的，只有政府能夠支付這一成本。正是因為信息交易的成本約束，所以公共政策制定中所需要的各種信息往往難以及時流通與獲取，導(dǎo)致公共政策制定中信息不對稱現(xiàn)象長期存在。

3.3.3利益因素：公共政策制定主體和目標群體自利性的存在

公共選擇理論運用理性“經(jīng)濟人”假設(shè)將政治與經(jīng)濟領(lǐng)域的活動加以統(tǒng)一，認為在政治領(lǐng)域活動的主體同樣遵循“經(jīng)濟人”假設(shè)，追求自身利益最大化。根據(jù)公共選擇理論，官員是理性“經(jīng)濟人”，在政策制定和執(zhí)行的過程中具有自身的利益取向。自我價值的實現(xiàn)、經(jīng)濟利益的增進、個人職位的升遷、舒適生活的追求等都是其追求的目標。政府部門的利益主要包括橫向部門和縱向部門的利益。橫向上，政府機關(guān)內(nèi)部不同部門之間利益有別；縱向上，上級與下級之間存在差異。尤其是在利益結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，政府部門假借公共利益之名謀求團體利益的傾向就會更加明顯。

3.3公共政策信息整合的不協(xié)調(diào)

公共政策信息管理過程，是從信息收集開始，經(jīng)過信息傳播、整合，形成符合需要的信息產(chǎn)品的信息開發(fā)過程。但信息開發(fā)本身不是目的，其最終目的是為了促使行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理工作中更加充分有效地利用信息，做出科學(xué)合理的決策。公共政策信息管理的意義也只有在信息利用中才能集中體現(xiàn)和發(fā)揮出來。廣泛獲取和有效利用公共政策信息，是領(lǐng)導(dǎo)決策水平的重要標志。因此，公共政策信息的整合利用在公共政策信息管理中占有重要的地位，公共政策信息整合的不協(xié)調(diào)直接影響決策的科學(xué)性，準確性，“偏聽則暗，兼聽則明”，行政工作涉及面廣，關(guān)系復(fù)雜，在做每一件事情之前，都不能急于決策，而應(yīng)該廣泛獵取來自各個不同方面的信息，反復(fù)進行比較分析，在此基礎(chǔ)上做出的決策才可能比較正確切實可行。許多政府機關(guān)、部門對信息的利用不夠，究其原因，一是決策者自己缺乏應(yīng)有的信息管理意識，不重視公共政策信息管理工作，靠個人的經(jīng)驗決策；二是機關(guān)內(nèi)報表多、會議多、文件多、政出多門，數(shù)出多門，口徑不一；三是信息渠道不暢，上情不能下達，下情不能上傳，左右內(nèi)外信息流轉(zhuǎn)緩慢。

四、解決公共政策制定中信息管理問題的途徑

公共政策信息管理是整個公共政策制定工作的組成部分，應(yīng)將其擺在其應(yīng)有的戰(zhàn)略地位的高度上，通盤考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，既要有長遠的發(fā)展藍圖和遠景規(guī)劃，又要有階段性的目標任務(wù)，并有強有力的具體實施方案與措施。要做到這一點，領(lǐng)導(dǎo)要對信息工作高度重視是先決條件。其次，提高信息收集的效率和質(zhì)量，實現(xiàn)信息收集途徑的多元化，及信息化知識，鼓勵公民參政議政，完善公共政策制定中信息管理的監(jiān)控機制，健全和完善公共政策信息傳播的途徑，更新公共政策信息傳播的工具和技術(shù)，推進電子政務(wù)建設(shè)步伐以降低信息交易成本，加強政府與公眾之間的利益互動，提高信息處理和利用的合理性與有效性，優(yōu)化信息整合的管理體制，加強信息化建設(shè)，更新政策制定理念，堅持“以人為本”的決策觀念。最后，加強信息工作機構(gòu)和信息工作隊伍的建設(shè)，建立公共政策信息網(wǎng)絡(luò)，實行信息共享，保證信息的合理有效利用。