任艷芬

摘要：改革開放以來，我國地方經(jīng)濟特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展取得了很大的成績，人民生活水平也得到了較大提高，但在經(jīng)濟發(fā)展的背后也出現(xiàn)了地方政府為追求經(jīng)濟發(fā)展速度而負債的問題。這些債務(wù)在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各方面的發(fā)展提供資金來源從而促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也成為地方財政風(fēng)險的主要組成部分。因此，我們要下定決心做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的審計工作，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的又快又好發(fā)展。本文主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系、債務(wù)的特點、債務(wù)形成原因、加強債務(wù)審計的方法等方面進行了闡述。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；債務(wù)特點；債務(wù)的形成與經(jīng)濟發(fā)展；債務(wù)審計方法與措施

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展在很大程度上依賴于政府投入的拉動，但由于發(fā)展經(jīng)濟的財力有限使得舉債成為經(jīng)濟發(fā)展資金的主要來源，它彌補了建設(shè)資金的不足，加速了經(jīng)濟發(fā)展。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)的負面影響也是存在的，隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴大，使民間資本的實際可支配資本縮小，也影響到了財政對地方經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的投入，導(dǎo)致地方經(jīng)濟發(fā)展后勁不足。

因此，合理的政府債務(wù)規(guī)模，對經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，發(fā)揮債務(wù)審計的作用，對控制債務(wù)規(guī)模，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。

二、近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)所表現(xiàn)的重要特征

一是債務(wù)規(guī)模比較大，涉及面非常廣。幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有債務(wù)，而且債務(wù)規(guī)模大，并呈逐步上升的趨勢。

二是債務(wù)構(gòu)成錯綜復(fù)雜。既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和所屬部門單位機構(gòu)，又有其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位；既有顯性債務(wù)，又有隱性債務(wù)；既有在賬面反映的債務(wù)，又有在賬外反映的債務(wù)；既有直接形成的債務(wù)，又有擔(dān)保形成的債務(wù)。

三是債務(wù)形成時間和空間跨度大，累積時間長且呈逐年上升趨勢，有些債務(wù)時間跨度長達20多年。

四是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的地區(qū)分布來看，東部發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)余額占主要方面。

五是現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)情況透明度不高，缺乏有效的監(jiān)管機制。

六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、人員變動頻繁，賬務(wù)管理不規(guī)范。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因

（一）轉(zhuǎn)型期剛性支出

當(dāng)前，我國社會處于轉(zhuǎn)型時期，這個時期在社會管理方面存在眾多復(fù)雜的問題，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型時期的主要任務(wù)，城鎮(zhèn)化建設(shè)成為政府的一項剛性支出，逐漸形成了規(guī)模不小的政府債務(wù)。

（二）收支不平衡

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支不平衡，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，財政收入增長緩慢，能源緊缺等。

另外，我國的人口結(jié)構(gòu)老齡化給財政帶來龐大的支出壓力，同時政府對社會保障方面的支出也有逐年增加的趨勢。

（三）政績考核制度的影響

現(xiàn)行的政績考核制度使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨更大的支出，在財力有限的情況下，它們會采取舉債的方式獲得竟?fàn)庂Y本，從另一角度也形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)融資問題。

（四）體制改革不到位

體制改革不到位主要包括：財政體制改革不徹底、行政管理體制不科學(xué)等方面的原因，從而必然造成地方債務(wù)逐漸增加。

（五）區(qū)劃調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的影響

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等原因，原來的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)也隨之合并，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)規(guī)模的擴大。

四、進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)審計的措施

（一）正確把握審計的內(nèi)容及重點

債務(wù)審計的重要內(nèi)容包括：一是公路建設(shè)欠付的工程款；二是小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠付的工程款；三是欠發(fā)干部職工工資；四是保機構(gòu)運轉(zhuǎn)的欠款；五是政府對外擔(dān)保債務(wù)；六是政府兜底債務(wù)等。

債務(wù)審計的重點要放在這些債務(wù)形成的真實性、合法性。

（二）注重審計方法的運用，充分利用調(diào)查、分析性復(fù)核等審計手段

第一、充分收集相關(guān)資料。一是對工程項目建設(shè)欠付工程款要求被審計單位提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要資料：未入賬的債務(wù)的基本情況、形成債務(wù)的原因；以及未入賬債務(wù)的立項文件、規(guī)劃設(shè)計、施工合同、招投標(biāo)文件、工程監(jiān)理資料、竣工決算等相關(guān)的檔案資料、還要資金來源、資金結(jié)算情況、欠款手續(xù)或預(yù)付工程款等。二是對擔(dān)保債務(wù)和政府兜底債務(wù)要提供擔(dān)保合同、企業(yè)破產(chǎn)法院判決書、若是銀行貸款還要提供催款通知書等足以證明的相關(guān)資料。

第二、對資料的真實性進和行認定。要根據(jù)被審計單位提供的資料，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的真實、合法性，對突擊入帳的虛假債務(wù)一律不予認定。

第三、要進行審計調(diào)查，對有疑問的帳外項目建設(shè)欠款，必要時前往實地調(diào)查核實工程項目的真實性，對大的賬外債務(wù)還要與債權(quán)人進行核實。

（三）利用制度約束，規(guī)范債務(wù)管理，以減輕債務(wù)審計的難度

1.健全債務(wù)的統(tǒng)計披露體系，建立適合的債務(wù)統(tǒng)計體系，并使其成為一項重要的債務(wù)管理工作。

2.明確債務(wù)的用途，應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為、民生工程建設(shè)等主要用途，并借助市場力量，以較少的資金帶動更多的項目，提高群眾滿意度。

3.建立債務(wù)的預(yù)算約束機制。建立一套預(yù)算管理體系從而約束債務(wù)規(guī)模和使用方向。

4.進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理，使其逐步法制化。要進一步規(guī)范政府負債行為，完善機制，加強債務(wù)風(fēng)險管理和控制；要建立責(zé)任追究制度，對通過盲目舉債來搞低水平的重復(fù)建設(shè)，特別是因工作失職，造成損失浪費和無法按期還本息的行為，要嚴厲追究領(lǐng)導(dǎo)和直接負責(zé)人的相關(guān)責(zé)任。

（四）成立專門債務(wù)管理部門

建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立專門的債務(wù)管理部門，配備專職人員，負責(zé)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支情況以及工程建設(shè)程序、項目建設(shè)所形成的債務(wù)進行日常監(jiān)督和管理，確保政府資金能夠得到合理使用，政府債務(wù)能夠及時得至償還并履行承擔(dān)的義務(wù)。

（五）利用信息化審計，注重審計成果的利用，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計效率

此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)審計中，增加對鄉(xiāng)村一級的債務(wù)審計也具有十分重要的意義。

五、結(jié)束語

“發(fā)展才是硬道理”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的過程中，我們要協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與各方面的關(guān)系，做到既要發(fā)展經(jīng)濟又要合理確定經(jīng)濟發(fā)展過程中的債務(wù)規(guī)模，防止債務(wù)風(fēng)險而影響經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)審計工作要注重審計方法的運用，完善審計監(jiān)督和債務(wù)管理的相關(guān)制度，建立科學(xué)預(yù)警機制，切實履行審計職責(zé)，使審計成果得以更好地利用，從而促進經(jīng)濟更快更好地發(fā)展。

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（作者單位：山東省膠州市膠西鎮(zhèn)人民政府）