巢宏　方華嬋　謝華

摘要：本文基于我國建國以來科技體制改革各個階段的重點和方向不同，通過分析推動各個階段改革的重要科技政策，將新中國成立以來的科技政策發(fā)展演變劃分為四個不同時期，并在此基礎上對我國科技政策60多年來不同時期的演變特點、不足和發(fā)展思路作相關說明，以期為廣大科技工作者展現(xiàn)一個比較全面的我國科技體制改革及其政策演變歷程。

關鍵詞：科技政策；體制改革；演變

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）的界定，科技政策是政府為促進科技有效發(fā)展，以實現(xiàn)其整體建設目標而實行的各種重要制度及施政方針。因此，中國科技政策60多年來的演變無疑始終與國家科技整體建設目標緊密聯(lián)系在一起。由于在不同時期我國科技體制改革的主要方向和特點不同，科技政策的發(fā)展演變也表現(xiàn)出不同的特點。如果將1985年3月中共中央出臺的《中共中央關于科學技術體制改革的決定》文件作為我國正式啟動科技體制改革的標志。大體上可以把我國科技政策60多年來的演變歷程分為四個時期。

一、我國科技政策起步及曲折發(fā)展時期（1949～1978年）

1978年以前，我國仿照前蘇聯(lián)的科技發(fā)展體系，實行計劃式的科技體系，實施趕超發(fā)展的戰(zhàn)略。采用的科技體系是企業(yè)、科研院所、高校、國防科研相互獨立的結構，以計劃來推動科技項目和任務，帶動技術的轉移，相應的組織結構按照功能和行政隸屬關系嚴格分工，政府是科技資源的投入主體。這一時期科技政策的基本特點便表現(xiàn)為運用行政的力量來推進科學技術體系的建立，推動科學技術事業(yè)的發(fā)展，運用計劃的方式來部署科技活動，配置科技資源。

1.第一階段，奠基階段（1949～1955年）

這一階段主要是建立科研機構和學科，組織隊伍和人員。新中國具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第四十三條規(guī)定“努力發(fā)展白然科學，以服務于工業(yè)、農(nóng)業(yè)和國防建設。獎勵科學的發(fā)明與發(fā)現(xiàn)，普及科學知識。標志著新中國科技政策的開端。這成為新中國成立之初的科技工作總方針。與此同時，根據(jù)《中央人民政府組織法》，對科學研究機構進行了調(diào)整、改組，組建成立中國科學院。1955年6月，中國科學院學部在北京成立，成立了四個學部。在科技人才隊伍建設方面，這一階段我國主要采取對舊中國知識分了實行留用、爭取僑居海外的科學家回國，另通過《高等學校暫行規(guī)定》、《?？茖W校暫行規(guī)定》等文件，實施自主培養(yǎng)科技人才等。到1955年底，我國以蘇聯(lián)為榜樣，初步建立了以科學院為中心，以政府部門和高?？蒲袡C構為輔助的科技新體制。

2.第二階段，體系初步形成階段（1956～1965年）

這一階段主要是建立科技政策體系。1956年是新中國科技政策史上非常重要的年份。一是根據(jù)世界新科技革命已現(xiàn)端倪、威力日顯的形勢，開了關于知識分子問題的會議，發(fā)出了“向科學進軍”的號召，闡明了對知識分子的政策。二是成立了國家科學規(guī)劃委員會和國家技術委員會，二者于1958年合并成為中國科學技術委員會（即國家科委）。三是組織制定了我國第一個全國性的科技發(fā)展遠景規(guī)劃，即《一九五六至一九六七年科學技術發(fā)展遠景規(guī)劃》，它標志著中國科技走上了以科技政策為指導的有計劃的發(fā)展道路。

隨后，在1957年反右斗爭擴大化和1958年“大躍進”的過程中，中國科技政策出現(xiàn)暫時的偏差，黨中央意識到問題的嚴重性，于1961年擬訂了當時被譽為“科技憲法”的《關于自然科學研究機構當前工作的十四條意見》，極大的提高了科學界的積極性。1962年又在廣州召開了全國科學技術工作會議，周恩來作了《論知識分子問題》的報告。《科研工作十四條》和廣州科學技術工作會議的召開，以及一系列科技條例制定出臺，國科技工作出現(xiàn)了明顯的成效。

3.第三階段，嚴重摧殘階段（1966～1976年）

這一時期的特點是科技政策發(fā)生重大扭曲。1966年至1976年，中國經(jīng)歷了一場“史無前例”的“文化大革命”，遭受了一場歷史上罕見的浩劫，而科技教育領域又是公認重災區(qū)。“四人幫”攻擊《科研工作十四條》和廣州會議，撤銷科技管理部門，肢解科技管理和科研機構，否定基礎研究，遣散科研人員，解散高等院校，毀棄儀器設備和情報資料，中國科技事業(yè)因此而蒙受巨大損失，這一時期黨的科技政策發(fā)生重大扭曲。

4.第四階段，過度階段（1977～1978年）

這一時期，我國的科技政策開始出現(xiàn)轉折。1976年，粉碎“四人幫”為科技政策轉折發(fā)展創(chuàng)造了政治前提條件。1977年，鄧小平主管科技和教育工作，并發(fā)表《關于科學和教育工作的幾點意見》的講話，提出“要實現(xiàn)現(xiàn)代化，關鍵是科學技術要能上去”，這個講話將科學技術的重要作用提高到戰(zhàn)略高度，揭開了科技事業(yè)撥亂反正的序幕，標志著中國科技政策歷史性的轉折點的開始。同年9月，重建了國家科委，年底至第二年年始，制定了《1978年-1985年全國科學技術發(fā)展規(guī)劃》，確定了包括農(nóng)業(yè)、能源、材料等在內(nèi)的8個重點發(fā)展領域，提出了“學習外國，洋為中用”的開放措施。

二、我國科技政策體系重建與充實時期（1978～1984年）

以1978年3月全國科學大會為標志，我國科技發(fā)展進入了一個全新的時期，也是我國科技政策發(fā)展史上重要的制度法規(guī)建設期。除了恢復和重建在文革中損失殆盡的科技系統(tǒng)外，在大的科技方針政策演變主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，確立“科學技術是第一生產(chǎn)力”的指導思想。第二，提出“尊重知識，尊重人才”政策，中組部印發(fā)《關于落實黨的知識分子政策的幾點意見》。第三，通過《1978～1985年全國科學技術發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）》。提出我國科學技術工作8年奮斗目標：部分重要的科學技術領域接近或達到70年代的世界先進水平；專業(yè)科學研究人員達到80萬人；擁有一批現(xiàn)代化的科學實驗基地；建成全國科學技術研究體系。第四，調(diào)整科技政策發(fā)展的戰(zhàn)略方針。1981年4月，面對世界新產(chǎn)業(yè)革命的挑戰(zhàn)，國家科委在《關于我國科學技術發(fā)展方針的匯報提綱》中提出“科學技術必須為經(jīng)濟建設服務，科技與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展” 的科技發(fā)展新方針。為了更好地貫徹這一方針，1982年，中國科學院設立自然科學基金，它是國家自然科學基金委的前身。同年，第一個國家科技發(fā)展計劃——由計委、科委牽頭的“科技攻關計劃”開始實施。中國科技體制隨即進入了“競爭與市場”階段。

三、我國科技政策體系初步確立時期（1985～1998年）

1985年，國務院頒布《中共中央關于科學技術體制改革的決定》，我國科技體制改革正式啟動，在此背景下，我國科技政策進入蓬勃興旺的發(fā)展時期?？v觀這一時期，因科技體制改革側重點的不同，我國科技政策的發(fā)展演變又可分為兩個階段。

1.引入競爭與市場機制（1985～1991年）

在這一階段，國家科技發(fā)展的方針是“面向”和“依靠”，即經(jīng)濟建設要依靠科學技術，科學技術要面向經(jīng)濟建設。進入90年代我國開始實施“攀登計劃”，提出“攀登科學技術高峰”。概括這一階段國家科技政策的主要特點——即“引入市場與競爭機制，放活科研人員”?？梢哉f，這一階段整個科技政策制定的思路都是圍繞解放科研人員，引入競爭機制，依靠市場調(diào)節(jié)來進行的，這一階段為推進科技體制改革，制定的科技政策整體而言是積極的。

2.科學政策的調(diào)整與創(chuàng)新（1992～1998年）

在這一階段，我國科技政策的特征可以用調(diào)整和創(chuàng)新來概括。其一，科技政策的調(diào)整。以1992年鄧小平“南方談講話”為標志，中國經(jīng)濟體制邁入了社會主義市場經(jīng)濟新階段。同年，國家科委制定《關于分流人才，調(diào)整結構，進一步深化科技體制改革的若干意見》，提出分流調(diào)整的基本方針是“穩(wěn)住一頭，放開一片”。開始了以結構調(diào)整、人才分流、機制轉變?yōu)橹攸c的系統(tǒng)改革試點工作。1993年7月，全國人大通過了我國第一部科學技術基本法——《中華人民共和國科技進步法》。1994年，國家科委、國家體改委聯(lián)合發(fā)布《適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，深化科技體制改革實施要點》，明確改革重點是改變傳統(tǒng)科研機構重疊、科技力量分散和科技工作低水平重復建設的狀況，實現(xiàn)科技資源的合理優(yōu)化配置。1995年，中共中央、國務院再一次對科技體制改革和科技政策進行了頂層設計，頒布了《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》。

為了優(yōu)化和調(diào)整科技力量宏觀布局，國務院1996年頒布了《關于“九五”期間深化科學技術體制改革的決定》，提出在“九五”期間初步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和科技自身發(fā)展規(guī)律的科技體制，建立以企業(yè)為主體，產(chǎn)學研相結合的技術開發(fā)體系和以科研機構、高等學校為主的科學研究體系以及社會化的科技服務體系。

其二，科技政策的試點創(chuàng)新。這一時期“創(chuàng)新”作為一個詞匯，越來越多地被應用到政策文件之中。主要體現(xiàn)為211工程（1993）、技術創(chuàng)新工程（1996）、知識創(chuàng)新工程（1998）的三大工程實施。

1993年國家教委在高等教育系統(tǒng)開始實施“211工程”。1996年國家開始實施的針對企業(yè)的“技術創(chuàng)新工程”，在數(shù)家大型企業(yè)建立R&D中心，被資助的企業(yè)包括海爾、長虹等。1998年開始在中國科學院試點的“知識創(chuàng)新工程”。這三大工程的實施，標志著我國創(chuàng)新系統(tǒng)格局初步形成。另外，為配合這些科技創(chuàng)新工程、計劃的實施，國家設立了一批重大人才專項。如：1998年教育部啟動了“長江學者計劃”。這些專項已經(jīng)成為人才引進、培養(yǎng)的重要平臺，相繼培養(yǎng)了一大批學術帶頭人和領軍人才。

總結這一時期，我國明顯調(diào)整了國家計劃資助的方式，從單純的以項目為核心的方式，變?yōu)橹С猪椖亢椭С挚蒲谢亟ㄔO并重的方式，支持方式也越來越多元化。一批研究機構按照新機制運行，已經(jīng)取得了不俗的成績。此外，大批“海歸”加盟祖國的科研教育事業(yè)，改革開放后國內(nèi)培養(yǎng)的博士也逐步挑起了科研工作的大梁，緩解了青黃不接的局面。

四、科技政策創(chuàng)新發(fā)展時期（1999年至今）

我國科技政策發(fā)展進人推進以企業(yè)為主體的創(chuàng)新發(fā)展階段。根據(jù)這一時期體制改革著眼重點和深入程度的不同，可以將這一時期的科技政策的發(fā)展劃分為以下兩個不同階段。

1.實施科教興國戰(zhàn)略（1999～2005年）

科教興國的戰(zhàn)略早在1995年5月中共中央、國務院發(fā)布《關于加速科學技術進步的決定》就已確立了，但這一戰(zhàn)略的真正實施是在1998年之后。1999年，由國務院辦公廳轉發(fā)的科技部等七部委《關于促進科技成果轉化的若干規(guī)定》、《關于深化轉制科研機構產(chǎn)權制度改革的若干意見》、《關于進一步加強原始創(chuàng)新能力的若干意見》、《關于建立風險投資機制的若干意見》、《關于加強技術創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》等政策的發(fā)布，以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金的設立，使我國科技政策一步體系進一步完善，并極大地調(diào)動了科技人員的積極性，推進了科技成果轉化。在此基礎上，2001年，制定并頒布實施《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃科技教育發(fā)展規(guī)劃（科技發(fā)展規(guī)劃）》。

2.實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略（2006年至今）

2006年2月，國務院發(fā)布了《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》。該綱要是中國市場經(jīng)濟體制基本建立及加入世貿(mào)組織后的首個國家科技規(guī)劃。為配合該《剛要》的順利實施，2006年2月，國務院印發(fā)《實施<國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）>若干配套政策》（國發(fā)（2006）6號）。從增加科技投入、加強稅收激勵和金融支持、利用政府采購扶持自主創(chuàng)新、支持引進消化吸收再創(chuàng)新、創(chuàng)造和保護知識產(chǎn)權、加快創(chuàng)新人才隊伍培養(yǎng)和建設、發(fā)揮教育與科普對創(chuàng)新的促進作用、建設科技創(chuàng)新基地與平臺、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等十個方面提出了創(chuàng)新政策框架，共60條基本政策措施。同時，黨中央和國務院做出了《關于實施科技規(guī)劃綱要、增強自主創(chuàng)新能力的決定》，明確提出今后十五年科技工作的指導方針，即“自主創(chuàng)新，重點跨越，支撐發(fā)展，引領未來”。

2006年9月，中央財政部聯(lián)合科技部發(fā)布了《關于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理若干意見》。旨在為全面貫徹落實《規(guī)劃綱要》及其配套政策，在確保財政科技投入穩(wěn)定增長的同時，進一步規(guī)范財政科技經(jīng)費管理，提高經(jīng)費使用效益。2007 年12月，十屆全國人大常委會第三十一次會議審議通過修訂后的《中華人民共和國科學技術進步法》。該法修訂后把新時期國家發(fā)展科學技術的目標、方針、戰(zhàn)略上升為法律，為實施《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》、提高自主創(chuàng)新能力、建設創(chuàng)新型國家提供了重要的法律保障。2008年12月，為加快推進自主創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化，提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力，促進高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家發(fā)展改革委員會、科技部等9部委聯(lián)合制定了《關于促進自主創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化若干政策》。2009年，為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，進一步促進我國中小企業(yè)的健康發(fā)展，國務院頒布和實施《關于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》。同時，為搶占新一輪經(jīng)濟和科技發(fā)展制高點，2010年，國務院又發(fā)布實施《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，提出按照科學發(fā)展觀的要求，抓住機遇，明確方向，突出重點，加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

2012年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設的意見》，該意見的突出思想可以概括為“企業(yè)主體，協(xié)同創(chuàng)新”。同時指出，現(xiàn)階段我國科技發(fā)展要通過全面落實《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，以提高自主創(chuàng)新能力為核心，以促進科技與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結合為重點，進一步深化科技體制改革，著力解決制約科技創(chuàng)新的突出問題，充分發(fā)揮科技在轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結構中的支撐引領作用，加快建設中國特色國家創(chuàng)新體系，為2020年進入創(chuàng)新型國家行列、全面建成小康社會和新中國成立100周年時成為世界科技強國奠定堅實基礎。

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本文系湖南省軟科學研究計劃重點項目——深化科技體制改革，加快湖南創(chuàng)新型體系建設研究的研究成果。

（作者單位：巢宏、謝華，湖南省科學技術信息研究所；方華嬋，中南大學粉末冶金國家重點實驗室）