周琳琳

摘要：伴隨中國經(jīng)濟(jì)的急速發(fā)展和城市化的不斷擴張，大量流動人口在大城市生存和發(fā)展正在成為必然。城市流動人口規(guī)模的擴張使得城市的住房問題日益凸顯，而目前流動人口的住房問題保障卻并未得到足夠重視。住房既是經(jīng)濟(jì)問題也是社會問題，事關(guān)國計民生。

關(guān)鍵詞：公共住房政策；公租房；外來流動就業(yè)群體

一、外來流動就業(yè)群體住房現(xiàn)狀的需求差異性分析

住房問題是重要的民生問題，“人人享有適當(dāng)住房”是聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的重要內(nèi)容，也是各級政府的基本責(zé)任。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，低收入人群的住房問題不能僅僅靠市場機制解決，而需要政府通過公共服務(wù)給予一定的幫助。特別是城市外來流動就業(yè)群體的住房困難問題，需要逐步地納入到城鎮(zhèn)住房保障體系中。

目前住房問題是外地的流動就業(yè)人群在城市生活中遇到的最基本、最嚴(yán)峻的問題之一。他們大多數(shù)租住在面積小、質(zhì)量差、交通不方便的城鄉(xiāng)結(jié)合部。從住房供需看，其住房來源主要有自購、租住、單位或雇主提供、寄住，并且主要通過租房和購房解決住房問題。現(xiàn)階段，城市外來流動就業(yè)人群呈現(xiàn)急劇分化現(xiàn)象。長期定居的高收入流動人群、個體經(jīng)營者、彈性就業(yè)的臨時工這三類人群，流動程度大小不同，收入水平不一樣，對住房保障的需求也存在明顯差異。

國務(wù)院研究室課題組在2006年的《中國流動人口調(diào)研報告》指出：城市住宅供給類型可以分為：自建房、商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、單位公房、其他等。據(jù)某省有關(guān)統(tǒng)計報表顯示，“320693人暫住人口中。居住在企業(yè)內(nèi)部的占13%，租居在村民家中約占10%，居住在建筑工地的占28%，租居在出租房屋的約占36%，住在旅館的約占6%，住其它地方的占6%”。

可見，由于是他們的流動性決定了他們選擇住所也是暫時性的。因此絕大多數(shù)人低收入者選擇了租住的形式，租房是外地流動就業(yè)人群住房的第一來源；如果單位給解決住宿的他們還會選擇單位提供的集體宿舍，這樣可以省下一筆租房子的錢；少數(shù)收入高的外地流動人口選擇自己購買住房。

二、現(xiàn)有的公共住房政策的局限性

我國公共住房政策是在住房商品化和住房制度改革的過程中應(yīng)運而生并不斷發(fā)展和完善的。1998年，中國參照國外公共住房建設(shè)管理經(jīng)驗，開始實行住房分配貨幣化改革，停止福利實物分房。在宣布這一改革的綱領(lǐng)性文件----國務(wù)院1998年23號文件中，第一次提出在全國范圍內(nèi)建立新的住宅供應(yīng)體系，這一體系包括高收入者購買和租住商品房，向中低收入者提供經(jīng)濟(jì)適用房和向最低收入者提供廉租住房三個層次。今日反思， 1998年的住房改革是市場化思路改革，政策缺陷在于未能建立相應(yīng)住房保障體系，不僅未能明確政府對困難群體住房責(zé)任的“公共責(zé)任”承擔(dān)，實際是將住房價格、經(jīng)濟(jì)問題等責(zé)任都簡單推給了市場解決。同時在政策設(shè)定中模糊了“居者有其屋”與“住有所居”的政策目標(biāo)，混淆了保障房與商品房性質(zhì)界限（如經(jīng)濟(jì)適用房），導(dǎo)致了住房政策新的“不公”和腐敗現(xiàn)象滋生。

在這種背景下，全國各地開始全面啟動包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等公共住房項目。根據(jù)建設(shè)部的全國數(shù)據(jù)顯示：1998年，經(jīng)濟(jì)適用房竣工面積占商品住宅面積的39.04%；而1999年，經(jīng)濟(jì)適用房竣工面積為商品住宅竣工面積的62.33%。對此，建設(shè)部官員評價說：“當(dāng)時經(jīng)濟(jì)適用房竣工面積比重很大，已經(jīng)在住宅建設(shè)中起到了主導(dǎo)的作用，占據(jù)十分重要的地位。”相對于政府、開發(fā)商、購房者均有利可圖的經(jīng)濟(jì)適用房，多年來全國的廉租房、公共租賃房等建設(shè)任務(wù)很少有省市完成建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)。全國人大常委會調(diào)研組報告顯示，截至2009年8月底，保障性住房建設(shè)完成投資的394.9億元，完成率僅為23.6%。

不公平體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)房適用分配和銷售環(huán)節(jié)由開發(fā)商主導(dǎo)，這是中國特色的建設(shè)模式。一項帶有福利性質(zhì)的房屋政策，最終卻要依賴開發(fā)商來進(jìn)行分配，顯然出現(xiàn)了角色沖突。但這卻是目前國內(nèi)最主要的經(jīng)濟(jì)適用房分配方式。在大多數(shù)國家，開發(fā)商充當(dāng)建筑商，配售主要由政府機構(gòu)進(jìn)行。國際上絕大多數(shù)公共住房是針對特定人群建造的，因此在分配上集中體現(xiàn)“為最需要的人提供”這一原則。而在中國住房需求和住房保障政策出現(xiàn)了不對應(yīng)，非但沒有達(dá)到公平的目標(biāo)，還造成了一系列新的不公平現(xiàn)象，往往最需要住房的人卻無房可租、無房可買，而一部分人卻鉆了政策漏洞撈取多套住房。

三、公共租賃房應(yīng)作為政策性住房主體 解決部分外來流動就業(yè)群體的住房問題

住房的社會保障性質(zhì)，是由住房是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定的。作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其提供對象應(yīng)是全體社會成員，應(yīng)為全體社會成員提供住房保障，為人們提供居住權(quán)，以滿足人們的居住需要。所以住房保障的對象應(yīng)為全體社會成員。而不應(yīng)僅僅限于城市低收入人群，真正完善的住房保障政策是對于城市各類人群提供不同層次的住房保障。數(shù)據(jù)研究顯示，中國的自有住房率，目前在世界上也是比較高的。本文以為，我國目前城市住房問題，在一定程度上主要是伴隨城市化、人力資源配置市場化而來的“外來流動就業(yè)群體的住房問題”。

從各地實踐看，發(fā)展公共租賃住房對外來流動就業(yè)群體提供穩(wěn)定房源，滿足其過渡性基本居住需求，為破解外來人口住房政策這一重大課題提供了有效途徑，對實現(xiàn)住有所居目標(biāo)、促進(jìn)城市化健康發(fā)展具有重大意義。公租房的目的是救急和救困，具有過渡性。所以公共租賃住房應(yīng)當(dāng)更多解決具有正當(dāng)職業(yè)的剛畢業(yè)大學(xué)生和技術(shù)性農(nóng)民工的住房問題。中國房地產(chǎn)及住宅研究會副會長顧云昌認(rèn)為，住房的供應(yīng)體系應(yīng)該是多元化的，保障體系也應(yīng)該是多渠道的，滿足不同群體的住房需求。

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【作者單位：河南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院2012級】