李瑤

【摘 要】公租房是我國(guó)住房保障制度的一項(xiàng)重要福利政策，是解決城市“夾心層”群體住房問題的主要途徑。依據(jù)Gilbert的社會(huì)福利分析框架，從公祖房的福利分配基礎(chǔ)和輸送策略的角度分析我國(guó)的公租房政策，強(qiáng)調(diào)對(duì)福利對(duì)象需求的關(guān)注和福利輸送策略的精準(zhǔn)化。

【關(guān)鍵詞】公租房;福利分析;精準(zhǔn)化

一、背景介紹

（一）公租房政策簡(jiǎn)介

近年來(lái)，隨著我國(guó)住房保障體系的不斷完善，城市低收入群體的住房困難在一定程度上有所緩解。但是，由于房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，特別是部分大中城市高房?jī)r(jià)問題，使城市中的中低收入者處于尷尬境地，他們既無(wú)法承受一般商品住宅的較高價(jià)格，又不符合城市保障房的申請(qǐng)條件，名副其實(shí)地成為城市住房問題中的“夾心層”。2005年開始，廈門市和深圳市政府就分別提出了公共租賃住房政策;2009年住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部陸續(xù)安排部分城市開展公租房試點(diǎn)工作;2010年6月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，正式引入“公共租賃房”概念;“十二五”規(guī)劃綱要提出，我國(guó)將重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，著力優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，計(jì)劃在“十二五”期間建設(shè)3600萬(wàn)套保障性住房，并確保保障性住房覆蓋率達(dá)到20%以上。按照計(jì)劃，前面兩年，各地總共已經(jīng)開始 1800 多萬(wàn)套保障房的建設(shè)工作。到 2013 年 12 月初，全國(guó)已經(jīng)完成當(dāng)年 470 萬(wàn)套、新開工 630 萬(wàn)套的保障房任務(wù)。也就是說(shuō)，在“十二五”的前面三年，我國(guó)總共已經(jīng)開工建設(shè) 2400 多萬(wàn)套保障房，保證了未來(lái)兩年任務(wù)的順利實(shí)施和完成。2013 年 12 月份，根據(jù)各地方政府提供的官方數(shù)據(jù)，基本都已完成保障房建設(shè)任務(wù)，尤其有十余省份已經(jīng)超額完成保障房建設(shè)目標(biāo)。

（二）公租房定義及內(nèi)涵

1.公租房定義：根據(jù)《公共租賃住房管理辦法》第一章第三條規(guī)定， 公共租賃住房，是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員出租的保障性住房。

2.關(guān)于公租房的內(nèi)涵：陳伯庚（2003）等學(xué)者認(rèn)為住房保障制度中的一個(gè)重要內(nèi)涵是住房供應(yīng)，說(shuō)公租房的供給被歸于住房的社會(huì)保障范疇。曹振良（2003）等人也認(rèn)為，住房供給是住房保障制度的重要組成部分，并把由政府部門直接提供的公租房歸入住房分配與消費(fèi)制度范疇。他們對(duì)公租住房供給在住房制度中的定位有所區(qū)別，不過(guò)一致認(rèn)為住房保障制度中一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是如何實(shí)現(xiàn)公租房的有效供給。并且還可以看出，公租房有效供給的內(nèi)涵具備非常明確的社會(huì)保障性和社會(huì)福利性。

（三）Gilbert的社會(huì)福利政策分析架構(gòu)

Gilbert的社會(huì)福利政策分析架構(gòu)，主要根據(jù)四個(gè)要素來(lái)進(jìn)行分析：分配基礎(chǔ)、供給類型、輸送策略、財(cái)務(wù)模式。分配基礎(chǔ)指政策中的“誰(shuí)（who gets that？）”，供給類型指政策提供“什么（what）”，輸送策略指將政策實(shí)現(xiàn)的方式“如何（how）”，財(cái)務(wù)模式指政策中資金的提供方式“資金來(lái)源（funds）”。這四個(gè)要素，都是社會(huì)福利政策設(shè)計(jì)和評(píng)估的基本要素。因此，本文也依據(jù)Gilbert的分析框架，主要從分配基礎(chǔ)和輸送策略兩個(gè)方面來(lái)分析我國(guó)的公租房政策。

二、福利分配基礎(chǔ)：戶籍從限制到放開，政策對(duì)象的精準(zhǔn)化

（一）戶籍制度的限制

從已實(shí)施的情況來(lái)看，戶籍制度制約著公租房制度的保障力度。在各大省會(huì)城市，外來(lái)務(wù)工人員數(shù)量眾多，多數(shù)年輕就業(yè)人員并非本地戶籍人口。又因?yàn)橘Y源的稀缺性，這些大城市的公租房保障對(duì)象多僅限本地戶籍人口。由此可見戶籍上的限制會(huì)降低公租房的保障力度v。2013年，在深圳新聞網(wǎng)上的一篇題為《公租房申請(qǐng)戶籍限制讓人寒心》的報(bào)道，文中評(píng)論了當(dāng)時(shí)在深圳申請(qǐng)公租房有一條硬性規(guī)定：必須有深圳戶籍。當(dāng)時(shí)深圳的房?jī)r(jià)已經(jīng)很高，剛來(lái)深圳工作的年輕人絕大部分很難買得起房，租房也很吃力。對(duì)于深圳這樣一座外來(lái)人員居多的新興移民城市，這條規(guī)定可能就意味著將大量來(lái)深發(fā)展的外地青年人才拒之門外，讓人寒心。

（二）戶籍制度的放開

在2010年，重慶市就宣布：在重慶申請(qǐng)公租房不設(shè)戶籍限制?！吧暾?qǐng)主城區(qū)公租房，申請(qǐng)人應(yīng)年滿18周歲，在主城區(qū)有穩(wěn)定工作和收入來(lái)源，具有租金支付能力，符合政府規(guī)定收入限制的無(wú)住房人員、家庭人均住房建筑面積低于13平方米的住房困難家庭、大中專院校及職校畢業(yè)后就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工及外地來(lái)主城區(qū)工作的無(wú)住房人員。但直系親屬在主城區(qū)具有住房資助能力的除外?！?/p>

北京自2010年起就逐步取消公租房申請(qǐng)戶籍限制，目前改為對(duì)外來(lái)人員申請(qǐng)公租房設(shè)收入限制?！巴馐∈衼?lái)京連續(xù)穩(wěn)定工作一定年限，具有完全民事行為能力，家庭收入符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，能夠提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或社會(huì)保險(xiǎn)證明，本人及家庭成員在本市均無(wú)住房的人員?！?/p>

由此可見，戶籍的限制是公租房實(shí)現(xiàn)保障功能的一大障礙，尤其是一些大城市，外來(lái)人口較多，他們的生活本來(lái)較困難，而大多本地人是有自己的房子的，所以，如果放開戶籍限制，讓較多的外來(lái)人口受益，也才更加有效地體現(xiàn)了公租房的保障性和福利性。

因此，根據(jù)2016年公租房的新政策，2015年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購(gòu)租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。”也就是說(shuō)，未來(lái)申請(qǐng)公租房將不再收戶籍限制，外來(lái)務(wù)工人員也可申請(qǐng)公租房解決住房困難。

我國(guó)的戶籍制度已有較長(zhǎng)的歷史，對(duì)人們生活的影響也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展越來(lái)越明顯。本地與外地在很多政策上都有所區(qū)分，戶籍的更改并不容易，尤其是更改成大城市的戶籍，這與目前城鎮(zhèn)化的加快，勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移并不配套發(fā)展，使得很多外地人陷入困境，既無(wú)法享受本地的政策福利，又不想失去在大城市的生存機(jī)會(huì)。

在人們的生產(chǎn)活動(dòng)中，住房是人們生活最基本的物質(zhì)條件，解決住房的問題，才方便人們從事其他社會(huì)活動(dòng)。大多數(shù)的本地人都有自己的住房，對(duì)于公租房的需求并不是很大，僅僅對(duì)本地人提供公租房福利，實(shí)際上是低效用的;而正好是外來(lái)人口，絕大部分是買不起房的，租房都是問題，例如在深圳福田區(qū)景田一帶，一室一廳基本都要每月3000元，且還有上漲趨勢(shì)，這么高的租金實(shí)在讓工薪階層難以承受。所以，將申請(qǐng)公租房的對(duì)象擴(kuò)大到非戶籍人口，將住房福利惠及到低工資有困難的外來(lái)人口，其實(shí)是該政策在分配基礎(chǔ)上的精準(zhǔn)化，讓真正更需要的對(duì)象享受到這樣的福利。

三、輸送策略：公租房用地從集中修建到市場(chǎng)化房源，政策輸送的精準(zhǔn)化

（一）住房選址滿意度低

公租房的福利輸送策略涉及到多個(gè)方面，這里主要強(qiáng)調(diào)關(guān)于公租房的住址的選擇上。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的市場(chǎng)研究所所長(zhǎng)任興洲表示，土地供給問題是公租房發(fā)展的重要障礙之一。譚術(shù)魁、江奇認(rèn)為，中國(guó)保障性住房建設(shè)用地供給方面存在著以下四個(gè)問題：一是缺乏穩(wěn)定的土地供應(yīng)機(jī)制;二是地塊區(qū)位日趨邊緣化;三是供應(yīng)渠道過(guò)于單一;四是缺乏民意溝通平臺(tái)。他們認(rèn)為，產(chǎn)生上述問題的原因在于，配套的法律法規(guī)的缺失、規(guī)劃和布局的不合理、政府職能的缺失等等。

部分地方政府，為了完成修建公租房政策指標(biāo)，將公租房修建在城市較偏遠(yuǎn)且生活不便利的地方，導(dǎo)致許多公租房入住率較低，并且入住人員的滿意度較低。出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象，其中一個(gè)重要原因就是，公租房住址的選擇，并主要呈現(xiàn)為兩大問題：

1、住址位置偏遠(yuǎn)，交通不便。許多地方不通地鐵，甚至連公交都沒有運(yùn)營(yíng)。而大多居住者上班單位都在市區(qū)，租房者就需要來(lái)回倒車，在交通上花的時(shí)間太長(zhǎng)，上下班路上耗費(fèi)精力太多。

2、小區(qū)配套設(shè)施落后。首先，公租房周邊的教育配套、醫(yī)院配套是住戶所看重的，其次商業(yè)配套也需要，生活才更方便。許多公租房小區(qū)附近沒有大商場(chǎng)、超市，家里人外出吃飯，買菜，都要坐車去幾公里外的地方。

（二）公租房房源多樣化、市場(chǎng)化

在2016年的公租房政策改革上明確提出，在住房保障制度方面，明年各地不再新建公租房。住建部表示，今后要通過(guò)市場(chǎng)籌集房源、政府給予租金補(bǔ)貼。這意味以前集中建設(shè)公租房樓盤的時(shí)代將過(guò)去，未來(lái)政府會(huì)通過(guò)向房企購(gòu)買或向房東提供租房補(bǔ)貼的形式籌集房源，這些房源在地理位置上可能要比以前集中建設(shè)的有很大優(yōu)勢(shì)，人們?cè)僖膊挥脫?dān)心申請(qǐng)的公租房位置偏遠(yuǎn)無(wú)法入住的問題。

上海市楊浦區(qū)政府在發(fā)現(xiàn)這一問題后，提出新的對(duì)策，針對(duì)申請(qǐng)公租房的高中低不同收入群體以及不同的住房需求來(lái)選擇房源，例如：根據(jù)高技能人才及知識(shí)分子、普通白領(lǐng)、外來(lái)務(wù)工人員等類別，提供不同種類的房源，滿足不同層次人群的需求。這樣，隨著房源的層次的多樣化，人們的需求也能相應(yīng)的得到滿足，比之前的集中建設(shè)住房更有效率，資源的分配也就更加合理。

新的政策提出不在集中修建公租房樓盤，而是通過(guò)向房企購(gòu)買或向房東提供租房補(bǔ)貼的形式籌集房源，能體現(xiàn)出政府根據(jù)公租房需要人群的不同需求，提供不同的房源和服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)福利的輸送，體現(xiàn)出政策輸送策略上的精準(zhǔn)化，讓入住者更加滿意。

四、反思與結(jié)語(yǔ)

本文是在Gilbet的福利分析框架下對(duì)我國(guó)公祖房政策進(jìn)行的分析，并且只在分配基礎(chǔ)和輸送策略上進(jìn)行了簡(jiǎn)單的分析，忽略了分配內(nèi)容和財(cái)務(wù)模式，但是一項(xiàng)政策的實(shí)施，上述的四個(gè)方面應(yīng)該是整合互相關(guān)聯(lián)的，因此，在分析時(shí)可能不夠全面，還需要進(jìn)一步的研究和探討。但是，住房問題是人們最基本的物質(zhì)生活條件，針對(duì)我國(guó)目前的貧富差距較大，城鎮(zhèn)化加快，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等問題，公租房這一福利政策的提出給不少人帶來(lái)了希望，但是在真正的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中，還需要政府更多的投入。關(guān)于公租房政策的福利分配基礎(chǔ)，戶籍限制的放開和輸送策略上房源的去集中化，都體現(xiàn)了政策的不斷進(jìn)步，更加精準(zhǔn)化，但其他方面的問題，本文也沒有提及?？傊?，真正的惠及于民，才是福利政策的保障性和福利性的真正體現(xiàn)。

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