黃云霞 宋乾

【摘要】山西省委省政府在中央指導(dǎo)下對煤礦企業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模兼并重組，并取得了顯著成效。此次煤礦兼并重組的實(shí)踐啟示我們：政策出臺前可行性論證一定要充分，應(yīng)組織相關(guān)單位尤其是利害關(guān)系人參加政策聽證會，同時(shí)還要在政策的推行過程中做到因地制宜、依法行政。

【關(guān)鍵詞】科學(xué)發(fā)展觀 兼并重組 啟示

在中央的指導(dǎo)下，山西省委省政府大刀闊斧地進(jìn)行了煤礦企業(yè)的兼并重組，其強(qiáng)度之大、范圍之廣引起社會廣泛關(guān)注。由于在兼并重組過程中行政手段簡單、市場介入較少曾引發(fā)一些非議。為此，山西省委省政府及時(shí)糾正兼并重組中的偏差，并對各方關(guān)系進(jìn)行了妥善協(xié)調(diào)。2012年12月21日，中國煤炭交易中心2013年度煤炭交易大會在太原召開，大會將主題確定為“廣泛交流、自主銜接、公平交易、創(chuàng)新服務(wù)”，并決定自2013年1月1日起山西將全面實(shí)現(xiàn)境內(nèi)煤炭的“上線交易”，中國煤礦行業(yè)由此步入市場化軌道。經(jīng)過一系列改革后，雖然有一些爭議，出現(xiàn)了一些問題，但整體上取得重大成果。

煤礦兼并重組成效顯著

截止2011年5月底，山西煤炭資源整合和煤礦兼并重組基本結(jié)束，全省3年內(nèi)累計(jì)關(guān)閉礦井1500個(gè)，每年產(chǎn)值在30萬噸以下小煤礦全部被淘汰，礦井?dāng)?shù)量由2600座減少到1053座，辦礦主體由2200多個(gè)減少到130個(gè)，被保留的礦井全部實(shí)現(xiàn)機(jī)械化。這次行動由于時(shí)間緊、任務(wù)重，采取了指定主體、指定區(qū)域、指定方式、規(guī)定時(shí)間等帶有強(qiáng)制性的手段對民營企業(yè)進(jìn)行兼并重組。雖然在改革中出現(xiàn)了一些問題，但從整體上看，煤礦兼并重組卓有成效。

深化了煤炭資源整合，促進(jìn)了山西經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展。山西省有著優(yōu)越的自然條件，可用于開采的煤儲量為2600多億噸。改革開放初期，為了實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的需要，小煤礦大量出現(xiàn)并為國家做出了貢獻(xiàn)。但小煤礦對資源浪費(fèi)也非常嚴(yán)重，中小煤礦的資源回采率一般只有15%。僅30年來，全省被破壞和浪費(fèi)的煤炭資源就達(dá)600億噸。中小煤礦生產(chǎn)條件差，礦難頻發(fā)，山西每年發(fā)生的一次性死亡10人以上的事故幾乎都發(fā)生在中小煤礦。

兼并重組勢在必行，省委省政府響應(yīng)中央號召，采取大企業(yè)兼并小企業(yè)的模式進(jìn)行資源整合。時(shí)至今日，整合完畢，無序開采得到有效遏制，煤炭工作可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強(qiáng)。兼并重組后，大中型煤礦機(jī)械化程度高，管理規(guī)范，運(yùn)用相對集中的資金，采取新的技術(shù)勘測和調(diào)查礦井，進(jìn)行集中化分配資源，有效解決了資源浪費(fèi)問題。山西經(jīng)濟(jì)徹底轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)增長逐步科學(xué)化。

以人為本地集中解決了兼并重組各方的困難。以人為本既是政府保障兼并重組工作有序推進(jìn)的應(yīng)有之義，也是政府落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保護(hù)人民群眾根本利益的必然選擇。在兼并重組中，以人為本體現(xiàn)在如下方面：

第一，靈活協(xié)商，根據(jù)投資人意愿確定兼并方式。在兼并重組過程中完全尊重被兼并重組煤礦投資人的意愿，對于被兼并重組煤礦資產(chǎn)實(shí)行靈活協(xié)商方案。對愿意繼續(xù)與兼并主體合作的，對資產(chǎn)進(jìn)行評估后把投資折算為股份，留在新的煤礦企業(yè)進(jìn)行投資持股經(jīng)營；對于不想繼續(xù)經(jīng)營被兼并煤礦的投資人，實(shí)行資金補(bǔ)償退出經(jīng)營，真正實(shí)行補(bǔ)償與返回政策的實(shí)行。面對解決補(bǔ)償問題，政府努力平衡各方利益關(guān)系，對現(xiàn)有被兼并煤礦企業(yè)做出具體分析，區(qū)別不同情況，按照公平合理原則給予不同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

第二，針對不同情況，積極穩(wěn)妥解決礦工就業(yè)安置問題。在職工就業(yè)安置問題上采取有效措施解決礦區(qū)所在地勞動力就業(yè)問題。一般來說，這些勞動力，包括被整合小礦的職工，文化、技術(shù)素質(zhì)較低。政府積極主動規(guī)范煤礦職工的安置行為，加強(qiáng)包括低保、社保以及醫(yī)保在內(nèi)的社會保障力度，加大對困難群體的救助力度。建立長效機(jī)制，利用煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金等，加大了對勞動密集型中小企業(yè)的財(cái)稅扶持力度，以及對失業(yè)礦工技術(shù)、技能的培訓(xùn)力度。

統(tǒng)籌兼顧，保障了煤礦后續(xù)良性發(fā)展。山西煤礦兼并重組開展順利，很大程度上得益于兼并主體從戰(zhàn)略高度認(rèn)識到這項(xiàng)工作的深遠(yuǎn)意義，積極與政府配合，主動承擔(dān)起自身的責(zé)任和義務(wù)，努力從宏觀上把握，積極推動煤炭資源整合工作向著更深層次的方向發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)自身良性發(fā)展的同時(shí)也圓滿完成兼并重組任務(wù)。

此次煤炭企業(yè)兼并重組在企業(yè)文化融合方面也表現(xiàn)較好，主動發(fā)現(xiàn)被兼并煤炭的企業(yè)文化，保障兼并主客體企業(yè)文化的融合和發(fā)展。例如同煤集團(tuán)在兼并重組過程中積極整理各企業(yè)文化理念，從細(xì)處著筆，對整合的85座煤礦實(shí)現(xiàn)從小到徽章、工作服大到管理規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一把尺子，讓被兼并煤礦有了更高的標(biāo)準(zhǔn)和更優(yōu)化的發(fā)展模式，使得整合的各煤炭企業(yè)能夠更好、更穩(wěn)健地發(fā)展。

煤礦兼并重組的啟示

山西煤礦兼并重組改革無論是成績還是問題都引人深思。此次煤礦兼并重組給人們帶來了諸多啟示：

政策出臺前的可行性論證一定要充分。可行性論證，也稱為可行性分析，就是對所選方案做出全方位的分析和論證。政策出臺進(jìn)行可行性論證是對所提出的具體方案進(jìn)行分析，根據(jù)現(xiàn)有實(shí)際情況分析決策方案是否可行。進(jìn)行可行性論證對提升政策的質(zhì)量有很大的幫助，因?yàn)樵谥贫ㄕ哌^程中，政府在面臨選擇時(shí)，將會認(rèn)真研究各種方案，努力為采納方案的選擇和使用進(jìn)行豐富的科學(xué)論證。這樣被采納的方案質(zhì)量高，容易得到不同群體的認(rèn)可，所選方案也會得到自覺執(zhí)行。同時(shí)，在論證過程中也可進(jìn)行不可行性分析，以發(fā)現(xiàn)問題和不足，減少因意外因素而導(dǎo)致政策失敗的可能性，避免給政府的權(quán)威性帶來無法彌補(bǔ)的損害。

此次兼并重組改革存在一些問題，就是因?yàn)樵谡咧贫ㄟ^程中可行性論證力度不夠大。山西煤礦兼并重組改革中指令過嚴(yán)，時(shí)間過緊，可行性論證不夠充分，群眾的積極性有所欠缺，改革的力度不夠大。兼并重組改革啟示政府以后在政策出臺前應(yīng)該大力進(jìn)行可行性論證，以使政策更加科學(xué)合理。

組織相關(guān)單位尤其是利害關(guān)系人聽證。此次兼并重組還啟示我們，在政策推行中，政府應(yīng)積極組織相關(guān)單位舉行包括利害關(guān)系人的聽證會，聽取各方意見，把聽證會制度納入政府決策工作中，調(diào)動廣大人民群眾參政議政的積極性。這是發(fā)揚(yáng)民主創(chuàng)新，構(gòu)建親民政府、和諧社會的途徑，也有利于政策的貫徹執(zhí)行。在聽證的過程中，一要建立民主溝通。在我國，公民是國家的主人，有權(quán)參與國家的各項(xiàng)管理活動。舉行聽證會，不僅能實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人參與行政管理、完成高效的民主溝通，而且對政府形象的提升有很大的幫助。山西煤礦兼并重組工作若民主溝通渠道暢通，兼并重組工作可能順利的多，負(fù)面影響也會減少。二要協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。組織相關(guān)單位尤其是利害關(guān)系人進(jìn)行聽證，是對現(xiàn)有決策方案進(jìn)行進(jìn)一步分析，使得利害關(guān)系人能夠表達(dá)自己的意見。政府在廣泛聽取各相關(guān)人的意見之后仔細(xì)研究分析各方存在問題的出處點(diǎn)，用協(xié)調(diào)、疏導(dǎo)、說服等方法，讓各方形成共識，形成最終的政策方案。根據(jù)此制定出來的政策，在行使過程中不僅風(fēng)險(xiǎn)少，而且能使大家與政府保持一致，保證政策貫徹執(zhí)行到底。

因地制宜，依法行政。在煤炭資源兼并重組中，越來越多的體制機(jī)制弊端顯現(xiàn)。這也啟示我們，在處理糾紛矛盾時(shí)，要因地制宜，依法行政時(shí)注意保障各方的利益。

首先，要正確處理煤礦用地問題。由于歷史原因，大量小煤礦企業(yè)占用的是農(nóng)村集體土地。在此次兼并重組過程中，這些土地隨著被兼并企業(yè)一并變?yōu)榱舜笮兔浩蟮牡V區(qū)用地。有部分地區(qū)的農(nóng)民認(rèn)為，兼并重組侵害了他們的土地承包經(jīng)營權(quán)要求給予補(bǔ)償，于是企業(yè)以一些福利的形式做出了補(bǔ)償。但從長遠(yuǎn)看，此乃權(quán)宜之計(jì)，圍繞土地利用所引發(fā)的糾紛遲早會引發(fā)新的社會矛盾。從某種意義上說，本次兼并重組為妥善解決歷史遺留下的煤礦用地問題提供了重要的契機(jī)，政府應(yīng)當(dāng)高度重視煤礦的合法合規(guī)用地問題，通過規(guī)劃法定程序，使土地租賃和入股等處置手段建立在政府依法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，徹底杜絕集體土地使用的不合法不合規(guī)現(xiàn)象。

其次，要妥善解決被整合煤礦注銷、整合主體注冊制度。被整合煤礦的注銷是推進(jìn)整合的關(guān)鍵一環(huán)，而被整合煤礦清算不了債務(wù)，注銷不了稅務(wù)登記是不能注銷的癥結(jié)所在，解決問題的關(guān)鍵是要盡快完成評估報(bào)告外資產(chǎn)的補(bǔ)償制度。針對部分公有制煤礦的特殊性和評估報(bào)告外資產(chǎn)的歷史性，以及雙方糾纏不休的問題和事實(shí)，地方政府及被整合煤礦雙方在評估報(bào)告外資產(chǎn)補(bǔ)償問題上，都要作一些妥協(xié)和讓步，以改變評估報(bào)告外資產(chǎn)補(bǔ)償久拖不決的僵持局面，有效化解矛盾，盡快完成被整合煤礦的注銷和主體煤礦的工商登記工作。

總之，山西煤礦兼并重組的實(shí)踐啟示我們，必須把科學(xué)發(fā)展觀與實(shí)踐相結(jié)合，在實(shí)踐中檢驗(yàn)科學(xué)發(fā)展觀的客觀性。要根據(jù)山西省煤炭企業(yè)實(shí)情，把科學(xué)發(fā)展作為真理來破解難題。要讓科學(xué)的真理結(jié)合鮮活的實(shí)踐，替代片面的過時(shí)的不完善的發(fā)展。隨著山西煤礦進(jìn)入市場化走上正軌，必將推動山西經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展。

【作者分別為太原理工大學(xué)政法學(xué)院副教授，太原理工大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生；本文為山西省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“資源整合下煤礦兼并重組若干問題研究”的部分成果，項(xiàng)目編號：2012041014-04】

責(zé)編/張蕾