秦國(guó)樓

十八大報(bào)告和今年政府工作報(bào)告均提出：“堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！?/p>

遺憾的是，在金融領(lǐng)域，政資不分問(wèn)題一直存在，并且近年來(lái)愈加突出，這與“政資分開(kāi)”的原則背道而馳，同時(shí)還衍生出出資人和監(jiān)管者、金融機(jī)構(gòu)管理層的多重交叉和角色串位問(wèn)題，亟須通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變予以解決。

“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”不分

早在十年前，十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》就提出，要“堅(jiān)持政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)”。這一方向無(wú)疑是極為正確的，因?yàn)檫@兩種職能是完全不同甚至相互沖突的：公共管理就是制定規(guī)則并督促規(guī)則實(shí)施，是“裁判員”的角色，旨在保障社會(huì)公平正義；出資人就是投資者或股東，是“運(yùn)動(dòng)員”角色，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，即便投資者是國(guó)家或國(guó)家的代理人，也應(yīng)與其他投資者一樣，按政府公共管理部門制定的規(guī)則平等競(jìng)爭(zhēng)。

如果兩個(gè)職能集于同一部，市場(chǎng)其他主體首先就會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)：你制定的規(guī)章，究竟是“東家”對(duì)“掌柜”提出的要求，還是“裁判員”要求“運(yùn)動(dòng)員”遵守的規(guī)則？如果以“裁判員”的身份，制定對(duì)自己的“掌柜”有利的規(guī)則（比如財(cái)稅、財(cái)務(wù)優(yōu)惠政策），別的運(yùn)動(dòng)員豈不是成了冤大頭？當(dāng)然，情形也可能是相反的，如果以“裁判員”的身份制定對(duì)自己的“掌柜”（其實(shí)也是運(yùn)動(dòng)員）不利的規(guī)則（比如僅對(duì)中管金融企業(yè)高管限薪），做“掌柜”向誰(shuí)喊冤去？

一種解釋為：我們內(nèi)部有不同部門各司其職的“防火墻”。這種解釋好比說(shuō)你左手當(dāng)“裁判”，右手做運(yùn)動(dòng)員；可如果左手右手抱成一團(tuán)，安能辨你是“裁判員”還是“運(yùn)動(dòng)員”？或許，這正是有關(guān)部門所期待的。

政資分開(kāi)是對(duì)政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)精煉化表述，道理并不深?yuàn)W，卻是確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各主體平等競(jìng)爭(zhēng)的根基。

正是出于這一考慮，2003年政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是，將財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委三個(gè)部門的中央企業(yè)出資人職能進(jìn)行整合，并新組建國(guó)資委，由其代表中央政府行使出資人職能。

此項(xiàng)改革是轉(zhuǎn)變政府職能、完善國(guó)有企業(yè)管理體制的重要舉措。遺憾的是，由于種種原因，這次改革還留下一條又粗又長(zhǎng)的“尾巴”：國(guó)有金融企業(yè)的出資人職能仍保留在財(cái)政部門。姑且不去探究十年前為何留下這條又粗又長(zhǎng)的“尾巴”，我們且看看這條“尾巴”在金融實(shí)際運(yùn)行中的角色混淆和串位。

十年來(lái)，以國(guó)有銀行為代表的主要國(guó)有金融機(jī)構(gòu)先后啟動(dòng)重組改革，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)發(fā)行上市，并按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，初步建立現(xiàn)代公司法人治理架構(gòu)，這的確是國(guó)家金融改革史上值得濃墨重彩的華章。

伴隨這一改革進(jìn)程的發(fā)展，代表國(guó)家充當(dāng)出資人角色的財(cái)政部門制定了一系列規(guī)章，加強(qiáng)國(guó)有金融資產(chǎn)管理，由此前無(wú)聲、無(wú)為的國(guó)有大股東代表逐步演變成積極發(fā)聲、強(qiáng)勢(shì)出擊的大股東，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有金融資產(chǎn)的保值增值。

出資人串位表象

然而，財(cái)政部門集財(cái)政公共管理職能與國(guó)有金融出資人身份于一身，甚至并非偶然地客串一下行業(yè)監(jiān)管者和金融企業(yè)管理層的“掌柜”角色，實(shí)為市場(chǎng)所詬病。如果這一趨勢(shì)繼續(xù)演進(jìn)下去，這條又粗又長(zhǎng)的“尾巴”真可能是“尾大不掉”了。

首先，政府公共管理職能和國(guó)有金融出資人職能似已渾然一體，難分彼此。此前，財(cái)政部門的職能范圍主要是金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理。比如，在國(guó)資委成立前后的2003年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確其職責(zé)是對(duì)中央所屬金融類企業(yè)履行監(jiān)繳國(guó)有資產(chǎn)收益、國(guó)有資產(chǎn)清產(chǎn)核資、資本金權(quán)屬界定和產(chǎn)權(quán)登記、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)管以及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、劃轉(zhuǎn)處置及重大產(chǎn)權(quán)變動(dòng)監(jiān)管等職責(zé)。

此后，相繼發(fā)布了一系列制度辦法，比如2006年10月發(fā)布的《金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》，規(guī)范金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)占有登記、變更登記、注銷登記以及監(jiān)督檢查；2009年3月發(fā)布《金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，對(duì)金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)定義、轉(zhuǎn)讓渠道、轉(zhuǎn)讓方式、轉(zhuǎn)讓程序等予以明確和規(guī)范。這些制度辦法主要是出資人職能的具體體現(xiàn)。

隨著金融改革的不斷推進(jìn)，財(cái)政部門著手制定和完善金融企業(yè)財(cái)務(wù)管理等方面的規(guī)則，比如2006年12月發(fā)布《金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則》，對(duì)包括國(guó)有或國(guó)有控股金融企業(yè)在內(nèi)的各類金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、資金籌集、資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)、成本費(fèi)用、收益分配、重組清算等進(jìn)行規(guī)范；2010年6月發(fā)布《地方金融企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理辦法》，授權(quán)各級(jí)財(cái)政部門對(duì)非中央管理金融企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督管理；2011年5月發(fā)布《金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，對(duì)包括國(guó)有或國(guó)有控股金融企業(yè)在內(nèi)的各類金融機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)結(jié)果和報(bào)告進(jìn)行規(guī)范，并將金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為評(píng)價(jià)金融企業(yè)績(jī)效、確定金融企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬、加強(qiáng)金融企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的重要依據(jù)。

這些規(guī)則或辦法是財(cái)政部作為重要的財(cái)政稅收和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)政策等公共事務(wù)管理部門的履職手段，當(dāng)然無(wú)可厚非。但是，財(cái)政部門同時(shí)履行出資人職能和公共事務(wù)管理職能，必然招致厚此薄彼、違背公平競(jìng)爭(zhēng)的猜疑。

其次，財(cái)政公共管理職能客串行業(yè)監(jiān)管，職責(zé)交叉角色模糊。比如在《金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則》中，要求金融企業(yè)“建立規(guī)范有效的資本補(bǔ)充機(jī)制，保持業(yè)務(wù)規(guī)模與資本規(guī)模相適應(yīng)”，甚至提出商業(yè)銀行的資本充足率要求、保險(xiǎn)公司的償付能力要求和證券公司的凈資本要求，并要求金融企業(yè)對(duì)各類資產(chǎn)計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，運(yùn)用金融衍生工具減少利率匯率風(fēng)險(xiǎn)損失。2012年3月發(fā)布的《金融企業(yè)準(zhǔn)備金計(jì)提管理辦法》，專門對(duì)金融企業(yè)計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金或資產(chǎn)減值撥備行為進(jìn)行規(guī)范。資本金監(jiān)管、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管正是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管金融企業(yè)的核心所在。

根據(jù)《金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括盈利能力指標(biāo)、經(jīng)營(yíng)增長(zhǎng)指標(biāo)和償付能力指標(biāo)四大類，這不禁讓人回想起數(shù)年前銀行業(yè)監(jiān)管部門推行的“駱駝”（CAMELS）監(jiān)管指標(biāo)體系。

再比如，《地方金融企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理辦法》授權(quán)各級(jí)財(cái)政部門監(jiān)督本級(jí)金融企業(yè)建立健全涵蓋資本風(fēng)險(xiǎn)、支付風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)、表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等在內(nèi)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制制度，并按審慎經(jīng)營(yíng)原則，及時(shí)準(zhǔn)確全面地識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這幾乎涵蓋了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的全部監(jiān)管領(lǐng)域。

一不小心，財(cái)政部門不單是越過(guò)了行業(yè)監(jiān)管的邊界，甚至毫無(wú)顧忌地直奔金融監(jiān)管部門的核心。

最后，政府出資人不懼繁瑣，絕非偶然地客串金融企業(yè)管理者角色。仔細(xì)甄別會(huì)發(fā)現(xiàn)，客串“掌柜”角色在財(cái)政部門近年來(lái)發(fā)布的若干制度辦法中均有體現(xiàn)。

比如，《金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》要求，對(duì)承辦金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)備選名單進(jìn)行監(jiān)督。2008年12月專門發(fā)布《期貨投資者保障基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，為剛成立的期貨投資者保障基金公司的財(cái)務(wù)行為立規(guī)。2009年9月發(fā)布《金融控股公司財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》，對(duì)中信集團(tuán)、光大集團(tuán)的資本和資金籌集、投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及風(fēng)險(xiǎn)控制提出具體要求，甚至規(guī)定資產(chǎn)抵押、質(zhì)押等金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)行為也要及時(shí)向財(cái)政部“請(qǐng)示或報(bào)告”。

關(guān)鍵是政資分開(kāi)

財(cái)政部門作為承擔(dān)財(cái)政公共管理職能的重要部門，同時(shí)又履行國(guó)有金融出資人職能，還不時(shí)客串一下行業(yè)監(jiān)管者和“掌柜”的角色，這背離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的理念，混淆了金融監(jiān)管部門的職責(zé)分工，干預(yù)了金融企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)管理。當(dāng)然，政府部門職能交叉、角色串位并非財(cái)政部門所獨(dú)有，但如此嚴(yán)重、如此普遍地交叉和串位，似乎概莫能比。

十二屆全國(guó)人大通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》說(shuō)明中指出，國(guó)家政府職能越位、缺位問(wèn)題依然突出，不該管的管得過(guò)多，該管的又沒(méi)有管好；要通過(guò)改革真正做到該管的管住、管好，不該管的不管、不干預(yù)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府管理科學(xué)化水平。

中國(guó)新任領(lǐng)導(dǎo)人在2013年“兩會(huì)”期間強(qiáng)調(diào)，改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，要敢于啃硬骨頭。金融領(lǐng)域?qū)嵭姓Y分開(kāi)，不能以任何理由再行延誤。