王建文　俞美娟

摘 要：我國是農(nóng)業(yè)大國，三農(nóng)問題直接關(guān)系到我國的發(fā)展穩(wěn)定。而農(nóng)村公共物品的供給會影響到農(nóng)村的穩(wěn)定，基層政府在農(nóng)村公共物品供給市場的監(jiān)督起到了重要的作用。公共服務制度分析理論認為公共物品的供給與基層政府的職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，政府管制時代的重要特征之一就是產(chǎn)品的遠離市場性。福利國家危機的頻出使倡導自由市場的經(jīng)濟學家開始叩問政府作為公共物品唯一供給者的合理性?，F(xiàn)實中大多數(shù)公共物品屬于準公共物品，具有一定的排他性和非競爭性，在供給方式上應充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用，在農(nóng)村公共物品供給的市場中基層政府直接供給的功能減少了，基層政府的職能應更好地體現(xiàn)在構(gòu)建科學的市場準入和退出準則，發(fā)揮其在供求、競爭和價格體系上的監(jiān)管職責及遏制腐敗的滋生。本文探討了我國農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀、政府監(jiān)管的緣由和路徑選擇。

關(guān)鍵詞：基層政府；農(nóng)村公共物品；供給；監(jiān)督

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）07-0104-03

黨中央提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村奮斗目標，意味著新農(nóng)村建設從“問題話語”向“踐行話語”的進一步轉(zhuǎn)換。而建設社會主義新農(nóng)村首先是要發(fā)展生產(chǎn)，而生產(chǎn)發(fā)展要以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為建設重點，這是建設社會主義新農(nóng)村的物質(zhì)基礎。但要提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，還包括優(yōu)化生活條件、建設生態(tài)文明與改善村容、村貌等，都必須有良好的公共物品供給作為保證。近幾年來，國家已實施“多予、少取、放活”的方針，出臺“兩減免、三補貼”等一系列惠農(nóng)政策，并停征農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)民收入。但是，由于長期“二元經(jīng)濟”格局下農(nóng)村公共基礎設施的薄弱，加之長期我國實行城鄉(xiāng)差異化發(fā)展戰(zhàn)略，公共物品的服務在城市和農(nóng)村的差距依然十分突出，可以說新農(nóng)村建設的要求，也凸顯了農(nóng)村公共物品供給的不足。何以回應農(nóng)民的需求，實現(xiàn)農(nóng)村公共物品有效供給，既是基層政府的價值訴求，也是其現(xiàn)實職責擔當。

自從1954年薩繆爾森發(fā)表《公共支出的純理論》首次公開研究公共物品，其將公共物品定義為：“純粹的公共產(chǎn)品或勞務是這樣的產(chǎn)品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產(chǎn)品或勞務的減少?！蔽覈鴮W者對公共物品的研究大多是建立在薩繆爾森的基礎上的。與私人物品相比，公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性三個特征，對于農(nóng)村公共物品，我國多數(shù)學者根據(jù)農(nóng)村公共物品的性質(zhì)，將其分為農(nóng)村純公共物品和農(nóng)村準公共物品。農(nóng)村純公共物品是指在消費過程中具有充分的非競爭性與非排他性，即指完全意義上的公共產(chǎn)品，如農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)村基層政府行政服務、農(nóng)村義務教育、全國性大江大河治理、防害減災等等；農(nóng)村準公共產(chǎn)品是介于純公共物品與私人物品之間，具有效益上的外溢性和消費過程中的排他性與競爭性的特征，如農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)村供水、供電、道路等公共基礎設施、法律和社區(qū)服務等。此外，還有學者從不同的角度對農(nóng)村公共物品進行分類，如徐小青根據(jù)農(nóng)村公共物品服務的區(qū)域范圍將農(nóng)村公共物品分為：跨省、跨流域、跨行業(yè)的大型農(nóng)村公共物品；省、市、縣、鄉(xiāng)范圍內(nèi)的農(nóng)村公共物品；農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)的公共物品?？紫橹菍⑥r(nóng)村公共物品按用途或者服務對象分為生產(chǎn)和生活兩大類。由于我國特殊的國情，我國的公共物品供給存在很多的問題，尤其是在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)。

一、農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀分析

長期以來，我國政府都重視農(nóng)村的發(fā)展，特別是與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的農(nóng)村公共物品的供給，也取得了一定的成效。但是由于財政投入不足、城鄉(xiāng)二元分割、供給渠道單一、供應主體之間權(quán)限的混亂，造成了農(nóng)村公共物品供給的失衡。

（一）公共物品供給水平失衡

近年來，國家和政府都非常重視農(nóng)村公共物品的供給，每年都會投入大量的公共財政，從而極大地豐富了農(nóng)村公共物品市場。但是差距仍然存在，特別是城鄉(xiāng)間的差距，東西部農(nóng)村差距較大，這就使得農(nóng)村公共物品的供給水平失衡，無法滿足農(nóng)村社會發(fā)展的需要。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性農(nóng)村公共物品供給不足，其主要表現(xiàn)為諸如大型水電灌溉設施的建設、大型農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)的投入等農(nóng)業(yè)基礎設施，以及農(nóng)作物良種培育與推廣，農(nóng)產(chǎn)品市場信息預報等農(nóng)業(yè)基礎服務的供給不足。其次，是有關(guān)農(nóng)民自身權(quán)利和促進農(nóng)村發(fā)展的消費性公共物品供給不足，其主要表現(xiàn)為農(nóng)村義務教育、醫(yī)療保障以及農(nóng)村環(huán)境保護等方面的必需公共物品供給不足。再次，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，東部發(fā)達地區(qū)由于財政投入力度大，農(nóng)村的公共物品在很大程度上要比中西部不發(fā)達地區(qū)豐富許多。

（二）公共物品供給與需求失衡

在總量不足的同時，農(nóng)村公共物品的供給還存在一系列的問題，例如提供的公共物品不是農(nóng)民所需要的，造成供給與需求的不適應；有些地方不把解決迫切需要的公共物品的供應與建設，例如農(nóng)村道路的建設和維修、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的供給等等，這些問題都不去想方設法地解決，反而忽視農(nóng)民的利益，不符合實際地去建設或提供一些“形象工程”，例如建設酒樓賓館、劇院，美名其曰是改善民生，實際上是為了提高自己的政績，做給媒體、領導看的。因此造成農(nóng)村公共物品無效供給膨脹，但有效供給不足，使得農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡，效率低下。

（三）農(nóng)村文化產(chǎn)品供給嚴重缺失

中國自古以來都是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村地區(qū)廣大，農(nóng)民數(shù)量眾多，是城市人口的幾倍。新中國成立以來，國家致力于發(fā)展工業(yè)和城市化，對農(nóng)村的財力、人力、技術(shù)的投入遠遠低于城市，農(nóng)村的公共物品尤其是文化產(chǎn)品供應遠低于城市。首先表現(xiàn)在教育上，人數(shù)是城市中學生的幾倍的農(nóng)村中學生只享受到國家教育經(jīng)費的38%，這就使得很多的農(nóng)村中學生無法享受完整的義務教育，很多學生由于各種各樣的原因輟學。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村初中以上學歷的人數(shù)僅只有城市的一半。其次，農(nóng)村文化設施的缺失。在城市中，可以隨處可見圖書館、電影院等等文化設施，但是在農(nóng)村這些文化設施很少，農(nóng)民空閑時只能通過一些低級的娛樂例如賭博等來消磨時間。

二、基層政府監(jiān)管農(nóng)村公共物品市場的緣由

在我國，中央政府各地方各級政府都一直承擔監(jiān)管農(nóng)村公共物品市場的任務。這是由農(nóng)村公共物品的重要性決定的，它關(guān)系到絕大多數(shù)人的生活，無法將監(jiān)督農(nóng)村公共物品市場的責任交予組織或者是個人；此外，農(nóng)業(yè)公共物品收益少，見效慢，以營利為目的的組織不愿意去投資。在目前，基層政府監(jiān)督農(nóng)村公共物品市場也是農(nóng)村現(xiàn)實決定的。

（一）農(nóng)村的空心化

農(nóng)村空心化，這是我國在上個世紀90年代后開始出現(xiàn)，且趨勢還在不斷地加劇的一種農(nóng)村勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。主要是指大批農(nóng)村中的青壯年有文化的勞動力轉(zhuǎn)移到城市謀求更好的發(fā)展，使得農(nóng)村僅剩下老人、婦女、兒童，造成農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上的極不合理分布；同時我國的城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度對農(nóng)民進城有嚴格的限制，加之不合理的村莊建設規(guī)劃，從而出現(xiàn)了村莊外延的人口異常加劇和村莊內(nèi)部的人員急劇減少，形成了村莊空間形態(tài)上空心分布狀況，這主要是由于大批農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口劇減所造成的影響。大批的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，一方面，極大地促進了城鎮(zhèn)的發(fā)展，安置了農(nóng)村的閑余勞動力，能夠促進我國國民經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移使得很多農(nóng)村成為空村，荒廢了農(nóng)業(yè)。這就使得農(nóng)村的公共物品市場無人監(jiān)管，基層政府不得不承擔起監(jiān)管的責任。

（二）農(nóng)村現(xiàn)在群體的需求

隨著農(nóng)村空心化的加劇，年輕人都出去務工，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，留守在農(nóng)村的就剩下老人、兒童、婦女。目前，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到51%，進城務工農(nóng)民達2.53億人；在農(nóng)村人口中，有大約5000萬留守兒童、4000萬留守老人、4700萬留守婦女，他們構(gòu)成農(nóng)村現(xiàn)在群體的主體。農(nóng)村空心化使得農(nóng)村留守婦女、兒童、老人比例過大，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的年齡偏大、能力偏低，此外，還有大片的農(nóng)田荒蕪，無人種植，房屋閑置。如何解決這些問題，都落實到基層政府。此外，農(nóng)村留守人口的公共需要該如何來解決，如老人容易生病，他們的醫(yī)療衛(wèi)生需要該怎么來滿足；又如兒童的教育需要、婦女的工作需要等等這些都與他們的生活息息相關(guān)，但是他們自己無法單獨解決，只有依靠基層政府來解決這些方面的公共物品供給，監(jiān)督公共物品市場，從而實現(xiàn)分配的公平。

（三）基層政府的現(xiàn)代職能所在：服務性，科學性，法治性

我國是社會主義國家，政府作為人民權(quán)利的代表行使人民的權(quán)利，國家和政府的性質(zhì)決定了政府的基本原則是為人民服務。服務性是政府最重要的職能?；鶎诱姆展δ苡绕渲匾?，因為基層政府直接面對農(nóng)村的各項事務，和人民打交道。在計劃經(jīng)濟時代，基層政府的主要職能是管治，農(nóng)村的任何事物都是由基層政府決定，但隨著經(jīng)濟體制改革，由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，政府職能也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，由管治向服務型政府轉(zhuǎn)變。為農(nóng)村提供便利的服務，是基層政府的一項重要職能。基層政府在履行職能時都是經(jīng)過反復的論證，嚴格按照客觀要求來實行的，具有科學性。我國在建設法治國家，堅持依法治國，基層政府確定各項工作必須符合法律法規(guī)的要求，基層政府監(jiān)管農(nóng)村公共物品市場也是由我國的法律明文規(guī)定的，因此具有合法性。由此可以得出，我國基層政府具有服務性、科學性、合法性，也為其監(jiān)督農(nóng)村公共物品市場提供了保證。

三、基層政府對農(nóng)村公共物品市場的監(jiān)管路徑選擇

（一）準公共物品應由政府主導供給

根據(jù)農(nóng)村公共物品的分類，中央政府提供農(nóng)村純公共物品，其中包括主權(quán)性公共物品如涉及國家安全方面；政策性公共物品如法律的普及等；以及受益范圍遍及全國的農(nóng)村公共物品如環(huán)境的保護， 這些都是屬于受益范圍在全國的屬于純公共物品的范疇，適合于中央政府提供。中央政府可以采取各種措施來保證這些農(nóng)村和公共物品的正常供給。對于受益范圍是地方的農(nóng)村公共物品，則應該由相對應的地方政府提供；具有公共性經(jīng)過很多省的地方性農(nóng)村公共物品，如跨區(qū)域大江、大河的治理等由中央政府和受益的地方政府共同提供。

（二）非準公共物品應由各類盈利組織、非盈利組織來供給

計劃經(jīng)濟時代，政府是農(nóng)村公共物品的唯一供應者。但隨著改革開放、市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村公共物品供應結(jié)構(gòu)也需要做出相應的改變，才能更好地適應社會的需要。所以農(nóng)村公共物品除政府提供外，還可以有其他的提供途徑，例如農(nóng)村社區(qū)的非正式組織就是非常好的方式。非正式組織可以提供一些受益范圍和受益群體相對固定的農(nóng)村公共物品，如灌溉、治蟲、鄉(xiāng)村道路等。政府無法完全提供這些公共物品，而對農(nóng)民個人來說，無法承擔費用，也沒有固定的收益。因而理想的方式是將單個的農(nóng)民組織起來，形成農(nóng)業(yè)合作組織，效仿公司的組織形式，將生產(chǎn)、銷售、供給統(tǒng)一起來，通過非正式組織將外部收益內(nèi)在化，提高供給效率。

（三）政府+農(nóng)村專業(yè)合作社+個體農(nóng)戶的供給模式

在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村公共物品供給也可借鑒市場經(jīng)濟的部分原則。根據(jù)市場經(jīng)濟的“誰出錢，誰受益”的原則，農(nóng)村公共物品的供應由原先唯一的政府，變?yōu)楝F(xiàn)在的政府、組織、個人的多方共同提供。對于受益范圍是在全社會的農(nóng)村準公共物品，通過政府補貼的方式與其他組織和個人聯(lián)合起來共同提供。對于地區(qū)性的受益范圍既有社會又有農(nóng)民個人的例如地區(qū)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治等的農(nóng)村準公共物品，可由個人進行生產(chǎn)，政府根據(jù)收益的范圍給與適當?shù)呢斦a貼。近年來在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了專門負責公共項目建設的私人團體，由當?shù)孛癖娮园l(fā)組織的公共工程理事會，共同決定是否應該舉辦一項公共工程并具體組織實施，由當?shù)卣M行監(jiān)督和協(xié)助。

（四）農(nóng)村社區(qū)進行引導

我國的基層政府組織是指鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級的人民政府，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的廣大農(nóng)村地區(qū)實行的是村民自治，由村民自己管理自己、自己教育自己、自己監(jiān)督自己。村民自治能夠調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性，有利于農(nóng)村的發(fā)展，但是對于農(nóng)村公共物品市場而言，基層政府與村民之間不能進行直接、面對面的交流溝通，他們之間需要一個橋梁——這就是農(nóng)村社區(qū)，它是介于基層政府和農(nóng)民個人之間的組織，政府可以通過農(nóng)村社區(qū)來公布農(nóng)村公共物品的供應情況，而農(nóng)民可以通過社區(qū)來表達缺少的公共物品或者是需要進行加強的地方。農(nóng)村社區(qū)在基層政府和農(nóng)民個人之間起到了橋梁的作用。那么，農(nóng)村公共物品市場的監(jiān)管應該充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)的作用，由農(nóng)村社區(qū)加以引導，能夠更好地滿足農(nóng)民的需要，維護政府的權(quán)威，促進農(nóng)村公共物品市場有序進行。

（五）由私人部門提供

建立私人部門投資農(nóng)村公共物品的激勵機制，可以結(jié)合適“誰受益，誰負擔”的原則，適當?shù)胤潘杀O(jiān)管，由私人部門來供給部分農(nóng)村的公共物品。例如一個村民小組內(nèi)的河道整修、農(nóng)田灌溉等，可以按自愿原則由社區(qū)個人出資，出資多的村民享受較多的收益。對于技能培訓、醫(yī)療保健等，由于其收益范圍局限在本地區(qū)，私人部門可根據(jù)市場規(guī)則，對參與培訓的農(nóng)民收取適當?shù)馁M用，政府可以免費提供場地，在私人部門有困難時幫助或者給予適當補貼。

（六）制定相應的法律法規(guī)

農(nóng)村公共物品市場也需要相應的法律法規(guī)來規(guī)范，應該制定相應的法律法規(guī)。農(nóng)村公共物品市場的監(jiān)管也應該遵循相應的法律，基層政府應該在法律允許范圍內(nèi)進行監(jiān)管。其次，也要完善相應的法律法規(guī)，對那些不適應的法律法規(guī)予以修改，出臺新的適合的法律法規(guī)。

我國作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占有很大的基數(shù)，通過基層政府實施有效的市場監(jiān)管來降低管理成本，提升農(nóng)村公共物品供給的績效，來破解農(nóng)村公共物品供給不足這一問題，構(gòu)建農(nóng)村公共物品的有效供給路徑，解開我國三農(nóng)問題中許多“結(jié)”，提升我國農(nóng)村的整體實力，加快社會主義新農(nóng)村建設步伐，實現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給與基層政府能力提升雙贏，凸顯責任型、服務型政府的價值訴求！

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（責任編輯 張海鵬）