黎聰

摘要：地方政府通過承擔債務取得資金用以大力發(fā)展城市基礎設施，較好地促進了當地經濟的發(fā)展。但是，隨著長時間的積累，地方政府負債規(guī)模日益增大，地方政府性債務管理中存在的問題也逐漸顯現，其中蘊含的風險需要引起我們重視。本文就地方政府的債務風險的成因進行探討。

關鍵詞：地方政府債務；投融資平臺；債務風險

地方政府性債務，主要是指地方政府作為債務人，按照協(xié)議或合同約定依照法律的規(guī)定向債權人承擔資金償付義務的一種信用方式，也是政府調度社會資金、彌補財政赤字，并借以調控經濟運行的一種特殊分配方式。

雖然我國法律明文規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，但地方政府舉債在實際中卻已是普遍現象。隨著市場經濟的快速發(fā)展，我國地方政府融資手段日趨多樣化，除了采取銀行貸款外，還通過融資平臺發(fā)行信托理財產品、采用BT或BOT模式等籌措建設資金，大力發(fā)展了城市基礎設施建設，較好地促進了當地經濟的發(fā)展。在此過程中，地方政府投融資平臺起到了重大作用。

隨著長時間的積累，地方政府負債規(guī)模日益增大，地方政府性債務管理中存在的問題也逐漸凸顯，需要我們加以重視。那么地方政府性債務規(guī)模有多大？據財政部科研所2010年的研究報告顯示，當時我國的地方政府性債務在4萬億元以上，相當于我國GDP的16.5%、財政收入的80.2%、地方財政收入的174.6%；其中政府直接負債超過3萬億元，相當于我國GDP的12.9%、財政收入的62.7%、地方財政收入136.4%。另外，根據央行2009年的數據顯示，全國3800多家地方融資機構管理總資產8萬億元，地方政府負債達到5萬億元，平均負債率為60%以上。央行統(tǒng)計數據還顯示，截止2009年9月底，地方政府融資平臺的融資額是地方財政收入的240%，其中90%來自銀行貸款。有些投融資平臺，資本金和貸款杠桿高達30倍以上。

當前我國地方政府性債務的基本現狀可謂規(guī)模巨大、結構不明、風險隱蔽、管理失范。雖然到目前為止尚未暴露出財政及社會風險，但是其存在著巨大的潛在的威脅，而地方政府投融資平臺在其中起到的作用更是不可小覷。據官方數據顯示，截止到2009年5月末為止，全國政府融資平臺有3800多家，其中70%以上屬于縣區(qū)級政府。其負債總額由2008年初的1.7萬億元，在不到一年半的時間內升到5.26萬億元，其中的85%來自銀行貸款。而后，銀監(jiān)會公布的數據顯示，到2009年6月末，全國各省、自治區(qū)、直轄市及以下各級政府設立的平臺公司共計達到8221家，其中縣級政府平臺公司有4907家，銀行對這些地方政府融資平臺授信總額達到8.8萬億元，貸款余額超過了5.56萬億元，幾乎相當于中央政府的公債余額。

不可否認，地方政府投融資平臺在推動地區(qū)城市化與工業(yè)化的發(fā)展中的確扮演了極其重要的角色。但是，地方政府投融資平臺在此過程中也積累了巨額的債務，使得其成為地方政府信用風險的主要來源。所以，要解決地方政府性投融資平臺存在的問題，必須先分析融資平臺產生的原因。

投融資平臺在我國的興起有著復雜的經濟社會原因。從大背景來看，是地方政府財力的增長遠不能滿足地方城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展。為了保證公共基礎設施適應及適度超前于地方經濟發(fā)展的需要、培育地方支柱性產業(yè)、保證地區(qū)經濟的可持續(xù)發(fā)展，地方政府必須融入社會資金參與到地區(qū)的公共基礎設施建設中，從而形成了地方政府債務。導致地方政府投融資平臺產生的原因有以下一些：

1.法律制度的約束。在法律規(guī)定不準列赤字的情況下，地方政府無法通過公開、透明與合法渠道實現市場融資。因此，借助政府投融資平臺以企業(yè)借款名義舉借政府債務，使得政府債務以更隱蔽的方式出現。

2.資本逐利的本性。商業(yè)銀行要綜合考慮放貸風險、資本回報等因素，以抵押資產的質量和借款人的信譽決定放貸與否。尤其是基礎設施類的項目融資，其投資大、周期長、不確定程度高，銀行一般不會向私人提供此類貸款。而政府信用和政府資產卻是此類融資的重要擔保和信貸抵押物。其中政府承諾函和土地是被銀行最為普遍接受的擔保、抵押方式。然而，政府因受到法律約束而無法直接將政府信用和資產作為債務法律主體到銀行和資本市場進行融資，因此，借用投融資平臺達到融資目的成為政府的最佳選擇。

3.政府的投資需要。隨著改革開放后我國經濟社會的發(fā)展，地方政府投融資平臺的產生及發(fā)展有著其客觀的必然性。首先，各地政府部門在各階段都制定了相應的經濟社會發(fā)展目標，這就需要用到經濟和行政的手段，但資金短缺問題是制約地區(qū)經濟發(fā)展的關鍵問題。其次，中國工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的發(fā)展是地方政府投融資平臺存在和發(fā)展的深層次原因。最后，2008年國際金融危機有效的促進了地方政府投融資平臺的發(fā)展，拓寬中央政府投資項目的配套資金融通渠道。此外，中央代地方發(fā)行地方債的方式也開始出現。

4.財政體制的因素。財政體制方面主要表現為地方政府財權與事權的不對等。分稅制改革后，地方政府事權過重與財力不足的矛盾日益突出，地方支出責任不斷加大使得基層政府面對很大的預算壓力，于是只好紛紛舉借債務彌補資金缺口。其次，地方政府存在的財政管理體制不完善，可支配財力不足等問題的存在也逼迫地方政府不得不舉債，以保證本級政府職能的正常履行。于是通過設立投融資平臺向國內金融機構借款成為地方政府的普遍選擇。這種債務近年來增長最快，已經成為地方政府性債務最主要的組成部分。

從宏觀政府職能角度來看，一旦融資平臺的運營宣告失敗，其所有債務必定是由政府買單，轉化為政府的直接債務。這種高杠桿率高風險的融資運作，實際上是建立在經濟長期向好的假設之上。一旦經濟出現周期性波動，財政收入下降，地方政府償債的資金鏈就會斷裂，出現債務違約，從而形成財政危機和銀行危機，對地區(qū)經濟會產生嚴重沖擊。

參考文獻：

[1]田江南：《地方政府如何融資》.當代中國出版社，2011.

[2]劉 星 劉 誼：《中國地方政府風險及其控制與防范》中國財政經濟出版社 2006.

[3]敬志紅：《地方政府性債務管理研究》.中國農業(yè)出版社，2011.