錢(qián)晨

今年來(lái)，紅十字會(huì)等公益法人因?yàn)槿狈χ贫缺O(jiān)督而導(dǎo)致公眾極大的信任危機(jī)，此類(lèi)現(xiàn)象層出不窮，由此我們可以看到公益法人制度在我國(guó)雖然得到長(zhǎng)足的發(fā)展，但是在現(xiàn)實(shí)中卻存在一些打著為公益目的而建立的法人，卻成為了別有居心的人斂財(cái)?shù)墓ぞ?。而另一方面，?duì)有些人希望設(shè)立這樣的以公益目的的法人來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的，卻因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的法律制度規(guī)范而得不到公眾的認(rèn)可。在這樣缺乏規(guī)定的情況下，就需要對(duì)公益法人制度的監(jiān)督機(jī)制建立做進(jìn)一步的研究。

公益法人監(jiān)督的合理性分析

從公益法人的性質(zhì)角度來(lái)說(shuō)，公益法人不同于一般法人組織的特殊之處在于，公益法人涉及到大多數(shù)人的利益，是以公共利益為目的建立的法人組織。眾所周知的是，在涉及公共利益之時(shí)，就關(guān)系到普遍上的社會(huì)公共利益。由于在社會(huì)上一般人對(duì)公益法人的期待利益，對(duì)于公共責(zé)任的缺失勢(shì)必照成極為嚴(yán)重的負(fù)面后果。因?yàn)檫@些以慈善，公益為目的的組織的不正當(dāng)行為，不僅是對(duì)自身制度的不尊重，也是對(duì)人類(lèi)普遍道德價(jià)值觀的不尊重。同時(shí)與營(yíng)利性法人想比較，營(yíng)利法人是不僅受所有者的拘束，更有源自于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下顧客的“用腳投票”和自由選擇，交割，市場(chǎng)占有率等信號(hào)持續(xù)傳遞給經(jīng)營(yíng)者，形成外部硬性監(jiān)督約束。從這方面來(lái)看，公益法人在外部并沒(méi)有強(qiáng)有力的監(jiān)督體系。同時(shí)，在公益法人中存在大量的資金運(yùn)作，這點(diǎn)在財(cái)團(tuán)法人中尤其明顯。一般而言，對(duì)于這方面的管理就需要特殊的規(guī)制，如果沒(méi)有比較嚴(yán)格的內(nèi)部章程的約束和更為嚴(yán)格的外部懲戒機(jī)制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公益法人的目的是存在問(wèn)題的。從另一方面看，作為弱勢(shì)群體，公益法人的服務(wù)對(duì)象不僅在信息獲取和處理利益、表達(dá)和資源動(dòng)員等方面存在能力的缺陷，而且由于純粹受惠者的不平等地位，他們的監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。所以總的而言，公益法人由于其以公益為目的的特性，必須從內(nèi)部監(jiān)管到外部監(jiān)督加強(qiáng)對(duì)其的制約，以充分實(shí)現(xiàn)其設(shè)立的價(jià)值。

從公益法人的稅收優(yōu)惠地位來(lái)說(shuō)，不管是在大陸法系的公益法人英美法系的慈善性組織而言，各國(guó)的立法都是對(duì)這類(lèi)組織提供稅收的優(yōu)惠。原因就在于公益法人或慈善性組織是不以營(yíng)利為目的的，其具有較大的社會(huì)公益價(jià)值。而在現(xiàn)實(shí)中公益法人中由于經(jīng)營(yíng)的行為的多元化和無(wú)序，給納稅認(rèn)定帶來(lái)困難；同時(shí)公益法人對(duì)收益財(cái)務(wù)處理存在不規(guī)范行為；而稅收上諸多的優(yōu)惠政策使有些公益法人的納稅觀念淡化，并使他們形成了習(xí)慣的心理，認(rèn)為公益法人是特殊身份，并不需要納稅。這樣情況下，對(duì)公益法人加強(qiáng)稅收方面的監(jiān)管就尤為重要了。同時(shí)，公益法人像對(duì)于營(yíng)利性法人而言享有稅收優(yōu)惠的地位，而相較于互益性法人而言也享有更多的稅收優(yōu)惠。從這一角度而言，公益法人就應(yīng)當(dāng)承當(dāng)更多的社會(huì)責(zé)任與義務(wù)。為了保證公益法人的稅收優(yōu)惠地位不被濫用，同時(shí)也為了避免有人利用公益法人的稅收優(yōu)惠地位來(lái)避稅，就必須對(duì)公益法人進(jìn)行更加嚴(yán)格的監(jiān)督。許多國(guó)家對(duì)公益法人作出規(guī)定，要求其將每年的總資產(chǎn)的一定比例投入在公益事業(yè)中，否則就需要強(qiáng)行扣稅。從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，稅收優(yōu)惠不僅是公益法人需要接受監(jiān)督的重要原因，同時(shí)也是政府實(shí)現(xiàn)對(duì)公益法人的重要途徑。

公益法人監(jiān)督的可行性分析

公益法人的監(jiān)督是建立在對(duì)公益法人制度建立之后的完善上，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)階段并沒(méi)有公益法人制度，所以在公益法人制度的監(jiān)督方面更多的體現(xiàn)在對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)，不同法系之間的分析和借鑒上。這樣在我國(guó)建立公益法人制度后就可以通過(guò)公益法人監(jiān)督來(lái)完善這項(xiàng)制度。

公益法人的內(nèi)部治理。對(duì)公益法人的結(jié)構(gòu)設(shè)置中進(jìn)行內(nèi)部的制約，是對(duì)公益法人制度監(jiān)督中的一項(xiàng)重要的內(nèi)容。公益法人的內(nèi)部監(jiān)管，在不同法系和不同國(guó)家都有不同的制度設(shè)計(jì)。先以大陸法系的國(guó)家為例，對(duì)其制度中對(duì)公益法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)管進(jìn)行分析。在日本民法典和臺(tái)灣地區(qū)的民法典中，都要求公益法人內(nèi)部需要設(shè)立監(jiān)事會(huì)。在《日本民法典》第58條規(guī)定，“法人可根據(jù)章程、捐助章程或全會(huì)的決議、設(shè)置監(jiān)事一人或數(shù)人?！倍谌毡镜摹豆娣ㄈ朔ā芬?guī)定公益財(cái)團(tuán)和社團(tuán)、一般財(cái)團(tuán)必須設(shè)立一名以上的監(jiān)事?？梢?jiàn)在大陸法系中監(jiān)事會(huì)在公益法人內(nèi)部監(jiān)管中有重要地位。在公益法人中，特別是以公益為目的的財(cái)團(tuán)法人中，要保證董事會(huì)按照法律規(guī)定和法人章程行事是非常關(guān)鍵的，所以設(shè)立監(jiān)事會(huì)的目的也就在于希望在法人內(nèi)部使監(jiān)事機(jī)構(gòu)對(duì)董事會(huì)形成一定的制衡和牽制作用。在日本和臺(tái)灣的法律規(guī)定中，監(jiān)事會(huì)是與董事會(huì)地位平等的，通過(guò)對(duì)監(jiān)事會(huì)職權(quán)的規(guī)定來(lái)對(duì)達(dá)到對(duì)公益法人內(nèi)部監(jiān)管的目的。而監(jiān)事會(huì)的制度本身而言，這是公司法人制度中的重要內(nèi)容，公益法人只是在內(nèi)部結(jié)構(gòu)中借鑒了這項(xiàng)公司法人制度。通過(guò)對(duì)公司法人制度中的監(jiān)事會(huì)分析，我們也了解到監(jiān)事會(huì)的組成人員中，兩者的法律都只是規(guī)定了消極性的限制條件，而對(duì)于監(jiān)事會(huì)中監(jiān)管不力，沒(méi)有履行好監(jiān)事職責(zé)也沒(méi)有明確的懲戒規(guī)定。同時(shí)，在一般的公司法人監(jiān)事制度中，包括我國(guó)現(xiàn)在的公司制度和日本、臺(tái)灣等，由于法律賦予監(jiān)事會(huì)的權(quán)力有限，監(jiān)事會(huì)一般都很難對(duì)董事會(huì)和經(jīng)理層起到有效的監(jiān)督作用。這樣也就可能對(duì)公益法人中的監(jiān)事會(huì)制度存在相同的質(zhì)疑。

在英美法系中，與公益法人所相類(lèi)似的非營(yíng)利組織的內(nèi)部監(jiān)督主要表現(xiàn)在多個(gè)方面。以美國(guó)為例，盡管在其非營(yíng)利組織不存在類(lèi)似監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但通過(guò)董事會(huì)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。這也是與美國(guó)的營(yíng)利法人制度所相同的，即一元制的公司治理模式。一般而言，董事會(huì)應(yīng)定期評(píng)估執(zhí)行長(zhǎng)的工作方向不會(huì)與組織的使命相悖，并對(duì)組織的財(cái)務(wù)運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，確保組織的財(cái)產(chǎn)能收到健全的管理與營(yíng)運(yùn)。對(duì)于非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，完善的董事會(huì)治理確實(shí)可以起到監(jiān)督改組織的作用。但是，這種內(nèi)部監(jiān)督也會(huì)出現(xiàn)失靈。其次是獨(dú)立會(huì)計(jì)師制度，這是基于在制定法中規(guī)定必須要向政府有關(guān)部門(mén)提交財(cái)務(wù)報(bào)告，而這些財(cái)務(wù)報(bào)告都需要獨(dú)立會(huì)計(jì)師的協(xié)助才能完成。由于獨(dú)立會(huì)計(jì)師對(duì)非營(yíng)利法人的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)和檢查的審計(jì)報(bào)告，會(huì)影響到公眾對(duì)該非營(yíng)利性法人的態(tài)度，所以會(huì)得到相當(dāng)?shù)闹匾暋?/p>

對(duì)于公益法人的內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題，還存在其他的制度設(shè)置，上面只是對(duì)我認(rèn)為比較重要和代表性的進(jìn)行分析?？偟膩?lái)說(shuō)，不是要強(qiáng)化國(guó)家的監(jiān)督體系，而是應(yīng)該在促進(jìn)法人自身有效率地活動(dòng)的同時(shí)，對(duì)適當(dāng)正確的事業(yè)運(yùn)營(yíng)依強(qiáng)化法人內(nèi)部的自律性體例的方法加以解決的觀點(diǎn)得到多數(shù)的支持。

公益法人的外部監(jiān)督。公益法人的外部監(jiān)督問(wèn)題中，比較多的以行政監(jiān)督的形式表現(xiàn)出來(lái)。也就是在公益法人設(shè)立的時(shí)候，法律就對(duì)其設(shè)立的規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也就從公益法人的準(zhǔn)入時(shí)就發(fā)揮對(duì)其的監(jiān)督。這樣的情況在大陸法系和英美法系中都有體現(xiàn)。比如在臺(tái)灣的行政主管監(jiān)管中，就涉及了對(duì)公益法人的設(shè)立許可、業(yè)務(wù)監(jiān)督和變更捐助章程及必要組織。在英國(guó)的規(guī)定中，行政監(jiān)督通過(guò)慈善委員會(huì)的監(jiān)督表現(xiàn)出來(lái)。慈善委員是兼有行政機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)立法機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)的多重身份，這樣的監(jiān)督模式下，具有主動(dòng)性特點(diǎn)。

利用稅收政策的監(jiān)督也是各國(guó)通行的一個(gè)監(jiān)管方式。稅收優(yōu)惠政策一方面給予了公益法人較多的權(quán)利同時(shí)由此而賦予了相應(yīng)的義務(wù)，另一方面通過(guò)對(duì)稅收優(yōu)惠的審核和取消優(yōu)惠也能對(duì)公益法人具有督促和威懾作用。就如在美國(guó)設(shè)立非營(yíng)利機(jī)構(gòu)要想尋求稅收優(yōu)惠必須要向所在地的國(guó)內(nèi)稅務(wù)局申請(qǐng)免稅資格，國(guó)內(nèi)稅務(wù)局根據(jù)免稅要求和該組織的申請(qǐng)材料，來(lái)決定是否給與免稅地位并簽發(fā)證明。正是這樣的監(jiān)督體系給予美國(guó)的非營(yíng)利組織嚴(yán)格的制度規(guī)范。同樣在日本、臺(tái)灣這些大陸法系的國(guó)家和地區(qū)也是有運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮監(jiān)督作用的。

在美國(guó)的外部監(jiān)管中有一項(xiàng)特殊的首席檢察官的功能，這是在《示范非營(yíng)利法人法》中賦予各州首席檢察官權(quán)限。主要是在公益法人的董事利用可乘之機(jī)從事不法活動(dòng)，而又很難將其起訴，這時(shí)首席檢察官就作為州或者公眾利益的代表來(lái)行使有關(guān)職權(quán)。對(duì)于非營(yíng)利性組織的日?；顒?dòng)，首席檢察官并不過(guò)問(wèn)。也正因?yàn)橹挥猩婕暗捷^大社會(huì)反映的案件或嚴(yán)重的問(wèn)題時(shí)才會(huì)介入，這樣的監(jiān)督也就缺乏主動(dòng)性和持續(xù)性。

對(duì)于公益法人的外部監(jiān)督來(lái)說(shuō)，各國(guó)或地區(qū)的立法狀況中還存在許多具體的規(guī)定，并且在不同國(guó)家或地區(qū)中相關(guān)的規(guī)定也有不一致的地方。并且還存在公眾的輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督方式，由于實(shí)踐上的意義不是很大就沒(méi)有贅述。

我國(guó)確立公益法人監(jiān)督的建議

在公益法人的內(nèi)部監(jiān)管中，我國(guó)在即將制定的民法典中可以在法人制度中對(duì)公益法人作一個(gè)原則性的規(guī)定。同時(shí)可以制定一部單行的《公益法人法》。這樣就可以對(duì)法人的治理結(jié)構(gòu)做出更加具體的規(guī)定。除了對(duì)公益法人中的理事進(jìn)行一般性的規(guī)定，包括理事的組成、理事的產(chǎn)生等之外。對(duì)于監(jiān)事會(huì)的問(wèn)題，在公益法人中設(shè)立監(jiān)事會(huì)也是必要的，但需要對(duì)任免監(jiān)事的程序和監(jiān)事的任職資格作更為嚴(yán)格的規(guī)定。同時(shí)對(duì)于監(jiān)事的職責(zé)而言，需要其監(jiān)管理事的業(yè)務(wù)執(zhí)行狀況和公益法人的財(cái)產(chǎn)狀況。在進(jìn)行這些的監(jiān)督活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)存在業(yè)務(wù)活動(dòng)或者財(cái)產(chǎn)的不當(dāng)行為或者違反法律、章程的重要情況的，有權(quán)向理事會(huì)提出質(zhì)詢(xún)，并向政府主管單位以及稅務(wù)，會(huì)計(jì)主管部門(mén)報(bào)告。對(duì)于監(jiān)事能否很好的進(jìn)行對(duì)公益法人的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)事的義務(wù)做更為細(xì)致的規(guī)定。當(dāng)監(jiān)事怠于形式職責(zé)，提交虛假的報(bào)告、明知理事有違法行為而不舉報(bào)，則需要對(duì)此對(duì)公益法人承擔(dān)連帶賠償?shù)呢?zé)任，必要時(shí)還需承擔(dān)刑事責(zé)任。

在外部監(jiān)管制度中，我認(rèn)為我國(guó)可以吸收借鑒英美法系的信息報(bào)告和披露制度。對(duì)于上市公司中的一個(gè)重要的規(guī)則信息的公開(kāi)和披露，大家都應(yīng)該很熟悉。上市公司之所以要有這樣的一個(gè)制度，也就在于這樣的企業(yè)是面向社會(huì)公眾的，需要有信用的保證的。同樣的道理，在公益法人中這樣的信息公開(kāi)報(bào)告和披露制度也是有著深遠(yuǎn)的意義的。在美國(guó)的法律規(guī)定中，明確要求多數(shù)申請(qǐng)免稅的非營(yíng)利組織，必須將基本資料、財(cái)務(wù)資料向公眾揭露，并使公眾得以取得。我國(guó)未來(lái)的公益法人規(guī)定中，也可以對(duì)此作出規(guī)定。一方面使公益法人制度的信息公開(kāi)成為其稅收優(yōu)惠地位的義務(wù)，對(duì)于不符合公益目的，存在不規(guī)范的財(cái)務(wù)或者其他行為的公益法人，由行政機(jī)關(guān)予以懲罰和撤銷(xiāo)；另一方面，通過(guò)對(duì)公益法人的各種情況和內(nèi)容向社會(huì)公開(kāi)，使公益法人接受到了公眾的監(jiān)督。

公益法人制度自產(chǎn)生以來(lái)，一直發(fā)揮這積極的作用。在我國(guó)民法典制定的背景之下，公益法人在我國(guó)的確立也是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的需要的。同時(shí)我基于對(duì)于公益法人監(jiān)督的論述，對(duì)我國(guó)建立公益法人制度提出一些見(jiàn)解。希望這些對(duì)公益法人的見(jiàn)解，能夠引起公益法人更多的研究，從而加快公益法人在我國(guó)的建立和完善。