宗濤

與一般經(jīng)驗相比，中國城鎮(zhèn)化率還有20%以上的空間，而如何為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資是一個重大挑戰(zhàn)。

地方債務(wù)負擔

有專家按過去新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和城鎮(zhèn)化關(guān)系測算，如果城鎮(zhèn)化率繼續(xù)保持每年增長1個百分點，那么2015年城鎮(zhèn)化率將達到55%，同時產(chǎn)生11.2萬億元的基建資金需求；到2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，2012年- 2020年會共產(chǎn)生27.8萬億元的基建投資需求。

這些資金主要依賴地方籌措。當前地方債務(wù)負擔已經(jīng)較高，是否還有能力為城鎮(zhèn)化融資？與國際經(jīng)驗相比，中國地方政府的確承擔了更繁重的公共支出責任，然而，這并不意味著地方財權(quán)與事權(quán)存在絕對意義上的錯配。

地方政府的支出責任固然較多，但也同時支配了大量的財權(quán)。如果看最終所支配的財政支出，就會發(fā)現(xiàn)在1994年前后，地方支出的占比沒有任何下降，甚至還略有上升。因為地方獲得了大額的轉(zhuǎn)移支付。到2011年，全國財政支出的80%以上是由地方完成的。從這個角度說，就基本的公共支出責任而言，地方的財權(quán)和事權(quán)是匹配的。

當前地方債務(wù)的積累在很大程度上與城鎮(zhèn)化有關(guān)。當前地方政府最主要的融資渠道是政府融資平臺，目前平臺貸款余額較危機時的10.7萬億元有所下降，但仍在9萬億元左右。此外，還有中央代地方發(fā)行的債券，以及試點地方自行組織發(fā)行的債券。城投債是另一個重要的直接融資來源，近年擴張較快。

最后，包括理財產(chǎn)品、銀信合作等在內(nèi)的交叉性金融產(chǎn)業(yè)也有部分資金流入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。地方政府的這些舉債在較大程度上是圍繞著城鎮(zhèn)化展開的。這些資金需求不可能也不應(yīng)該用預算內(nèi)財政收入來滿足。

理想融資模式

成熟市場經(jīng)濟體的城市化融資模式主要是發(fā)行市政債券，還款來源包括物業(yè)稅和使用者付費收入，其中以物業(yè)稅為主。物業(yè)稅將城市建設(shè)的收益逐步回收，地方政府會參與物業(yè)增值的分享，在現(xiàn)金流上能與市政債相匹配。同時，主要通過債券市場融資保證了透明度要求，強化了地方融資的市場約束。

與成熟市場經(jīng)濟體相比，中國上述城鎮(zhèn)化融資模式的透明度和規(guī)范化程度較低，受到宏觀調(diào)控影響較大。平臺公司開展各種融資活動，與地方政府信用之間的關(guān)系不夠清晰。特別是以信貸為主的融資方式，透明度和市場約束力較低，存在重復抵押、不合格抵押等行為。交叉性金融產(chǎn)品存在不小的潛在風險。從還款來源看，地方政府主要依賴土地收入，相當于一次性預支了未來城鎮(zhèn)化的收益，這容易造成高房價等副產(chǎn)品。

長期以來，地方政府融資的擴張和收縮受宏觀調(diào)控影響很大，缺乏制度化和規(guī)范化。政府融資平臺的發(fā)展情況清楚地反映了這一點。地方融資平臺從20世紀80年代末起步以來，在經(jīng)濟過熱時特別是在1994年被多次清理，但1997年亞洲金融危機后，政府融資平臺大規(guī)模發(fā)展，通過政府的大規(guī)模投資以便為中國經(jīng)濟走出危機注入動力。而在2008年金融危機中，中央更是空前地放手鼓勵地方融資平臺發(fā)展，并最終推動中國經(jīng)濟率先實現(xiàn)快速復蘇，并保證了預期經(jīng)濟增長率。

數(shù)據(jù)顯示，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家。此后隨著經(jīng)濟企穩(wěn)，融資平臺再次受到清理整頓。從宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的角度，對地方融資行為的管控有其必要性，同時也說明了我國尚未建立市場化的城鎮(zhèn)化融資模式。

現(xiàn)實地看，中國離西方理想化的融資模式還很遠，不可能很快實行。財政問題涉及中央與地方關(guān)系的重構(gòu)，也涉及政治治理改革。當前地方推動城市化有其合理性，從這個角度說不可能完全杜絕地方債務(wù)。地方?jīng)]有增稅的權(quán)力，但有對土地和其他要素的支配權(quán)，地方把這些要素和銀行資金結(jié)合起來，就能夠改善基礎(chǔ)設(shè)施和城市外貌，招商引資，推動增長。土地的價值會因此增加，地方出讓土地收入也會增加，從而形成一個循環(huán)。在這個循環(huán)中，土地收益增加是地方從城市化中獲得的主要收益。

城市化進程中地方政府的推動或不可避免。現(xiàn)在地方政府又多了一個很大的支出責任，就是提供保障性住房。要讓保障性住房建設(shè)任務(wù)達標，就必須在融資渠道上繼續(xù)給地方政府開口子。

可持續(xù)融資設(shè)想

未來可能會形成一個更加豐富復雜的地方融資體系。

首先，當前的平臺公司、政府相關(guān)部門和單位代理地方政府借債的模式還會延續(xù)下去。現(xiàn)有的部分項目還將持續(xù)很長時間，而新的一些融資需要，比如建設(shè)保障性住房還是要靠現(xiàn)有的融資體系來滿足。

其次，直接融資的比例會越來越高。地方自主發(fā)債會是一個方向，不僅是要允許平臺公司發(fā)債，而且要允許地方政府發(fā)行市政債券，更多地利用市場來評級和給地方債券定價。對于更新基礎(chǔ)設(shè)施等增加的債務(wù)，會形成相應(yīng)的資產(chǎn)，也會產(chǎn)生現(xiàn)金流，能按市場化的方式運作。

最后，地方在財權(quán)上應(yīng)有更多自主權(quán)，以便從城市化中獲得好處，減少對土地財政的依賴。通過這些改革，地方財政會變得更有彈性，而在金融渠道上，則更透明和市場化，約束就會加強。

如果給予地方更多稅收權(quán)力，不是會增加老百姓的稅收負擔嗎？城市化的進程實際上也是人口流動更加容易和頻繁的過程，人們會選擇稅負更低更透明的地方生活或創(chuàng)業(yè)，這將對地方政府構(gòu)成約束。

最后提出三點衍生評論：一是地方政府發(fā)債等市場化融資模式建立尚需時日。目前上海等四地區(qū)試點的“自行發(fā)債”和西方的“自主發(fā)債”存在較大差別。這四地發(fā)的債本來是由中央代地方發(fā)的部分，其額度和審批仍在中央層面，且僅限于經(jīng)濟條件較好的地方，是一種嘗試。地方發(fā)債的部分都是有明確項目用途的，這意味著不是對現(xiàn)有債務(wù)的償還。地方發(fā)債會有所進展，但預計很難在短期內(nèi)取得突破。這涉及到中央—地方關(guān)系的調(diào)整和地方政府職能的轉(zhuǎn)變。

二是現(xiàn)有的地方債務(wù)不是一個定時炸彈，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，大部分債務(wù)會逐步被稀釋，許多項目會顯示出合理性。但可以肯定的是，個別地方的債務(wù)風險會浮出水面。從償債年度看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2012年到期償還的，2013年- 2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。在穩(wěn)健貨幣政策下，地方融資的難度和成本都在上升，對某些地區(qū)和某些平臺，還本付息將會成為一個問題。

三是地方債務(wù)問題不僅是事關(guān)中國經(jīng)濟金融穩(wěn)定的問題，還是財政—金融體制改革與發(fā)展的樞紐性問題。在城鎮(zhèn)化背景下，地方政府客觀上有融資的必要性和合理性，其融資方式則受到現(xiàn)存財政—金融體制和中央—地方博弈的限制。只有在這些條件和約束下，對地方債務(wù)的探討才具有可操作性。