左林

新一輪“大部制”改革方案如果在全國“兩會”上討論通過，人口計生委就可能整體并入衛(wèi)生部。這意味著，組建32年之后，人口計生委作為一個獨立部門將不復(fù)存在。不過，機(jī)構(gòu)改革與計生政策調(diào)整之間，目前并無直接聯(lián)系，十八大以來，新一任領(lǐng)導(dǎo)集體尚未正式討論生育政策調(diào)整的議題。

然而，總和生育率遠(yuǎn)低于人口代際更替水平，生育意愿持續(xù)低迷，勞動力絕對數(shù)量首次下降，老齡人口上升的速度快過預(yù)期，進(jìn)而造成實際贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重，近百萬失獨家庭從精神慰藉到養(yǎng)老支持將陷入困境。透過種種矛盾可以看到，生育政策調(diào)整是觸及利益較少、受益者眾多、改革紅利最大的改革領(lǐng)域之一。因此，本屆政府任內(nèi)，應(yīng)當(dāng)對未來的中國人口政策作出決斷。

——編者

“計生內(nèi)部誰也不想合并，但大家心里都知道，這是大勢所趨?！?月底，國家人口和計劃生育委員會一名官員對《財經(jīng)》記者說。

此時正值中共十八屆二中全會召開，此次會議審議并通過了新一輪“大部制”改革方案。若方案在正在召開的全國“兩會”上討論通過，國家人口計生委將可能整體并入衛(wèi)生部。這意味著，組建32年之后，人口計生委作為一個獨立部門將不復(fù)存在。

具體而言，國家人口計生委將與衛(wèi)生部整體融合，其原有人員和職能將被拆分，在新的“衛(wèi)生和人口計劃生育部”之下，設(shè)立單獨司局行使人口控制職能。而國家人口計生委原有的生殖健康、生育服務(wù)等職能，與衛(wèi)生部里職能相近的司局合并。

公眾最為關(guān)心的是，計生機(jī)構(gòu)的調(diào)整，是否意味著中國的人口政策轉(zhuǎn)向？據(jù)《財經(jīng)》記者了解，十八大以來，新一任領(lǐng)導(dǎo)集體尚未正式討論生育政策調(diào)整的議題。此次機(jī)構(gòu)改革與計生政策調(diào)整之間，并沒有直接聯(lián)系。不過，機(jī)構(gòu)調(diào)整仍給予民眾“生育松綁”的想象空間。最主要的反對意見亦由此而生——專門機(jī)構(gòu)都不存在了，計劃生育如何繼續(xù)實施？

實際上，中國未來的生育政策調(diào)整，已非國家人口計生委等部門層面所能左右。調(diào)不調(diào)，怎么調(diào)，何時調(diào)，皆需中央高層拍板。但一個普遍的共識是，本屆政府任內(nèi)須對未來的人口政策作出決斷。

就下一步調(diào)整而言，此前有關(guān)分省、分步驟放開“單獨二胎”（夫妻雙方一方為獨生子女，可以生育第二胎）方案測算最為詳細(xì)、進(jìn)展最成熟，在體制內(nèi)認(rèn)同者最多，亦符合中國類似政策“循序漸進(jìn)”的慣例。因此，未來政策調(diào)整，很可能延續(xù)這一思路。

計生委下一步

早在十年前，有關(guān)計生委機(jī)構(gòu)改革的呼聲就已出現(xiàn)。曾有的討論包括，計生與社會保障、衛(wèi)生、發(fā)改委等部門合并，但均未進(jìn)入實操階段。

國家計劃生育委員會創(chuàng)立于1981年3月6日，由五屆全國人大第十七次常務(wù)委員會會議決定設(shè)立，其作為國務(wù)院常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國計生工作。2003年3月，在國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革中，這一機(jī)構(gòu)更名為國家人口和計劃生育委員會，此后，其再無大變動。

近年來，隨著中國各項生育指標(biāo)全面下降，人口控制壓力減輕，一度沉寂的改革討論重新升溫?；谌丝谛蝿葑兓?，各界皆認(rèn)為改革契機(jī)已然來臨。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，兩年前，國家人口計生委內(nèi)部即有十八大之后“大部制”改革“要動計生”的說法。

接近國家人口計生委的知情人士分析，此次“計生”與“衛(wèi)生”合并方案被通過的可能性很大。主要原因在于，隨著人口壓力減輕，城市居民生育意愿大幅降低，在省、地市一級，人口計生部門的人口控制功能已日漸萎縮，而其負(fù)責(zé)的生殖健康、節(jié)育等職能，與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)存在頗多重合，且受困于人員、技術(shù)等條件，難以與衛(wèi)生系統(tǒng)抗衡。比如，人口計生系統(tǒng)在城鎮(zhèn)設(shè)有計生服務(wù)中心或計生服務(wù)站，但由于人們往往更傾向于前往條件更完善的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，享受更好的生殖健康服務(wù)，計生服務(wù)機(jī)構(gòu)的地位已顯邊緣化。從這一角度而言，兩方合并，符合“大部制”改革精簡機(jī)構(gòu)、解決職能重疊的方向。

目前，人口計生委系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置直達(dá)縣一級，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，也一般設(shè)有計生辦和計劃生育服務(wù)中心，二者通常是同一機(jī)構(gòu)的“兩塊牌子”。

在河南省鄭州市中牟縣劉集鎮(zhèn)，鎮(zhèn)計劃生育服務(wù)中心（計生辦）共三層樓，第一層和第三層是提供生殖健康、生育服務(wù)的診室，第二層為行政人員辦公室。該機(jī)構(gòu)共人員25人，只個別有公務(wù)員或事業(yè)編制，其他聘用人員支出需自籌。

3月4日，《財經(jīng)》記者走訪該中心時看到，診室空無一人，玻璃門上了鎖。二層辦公室也房門緊閉，不見人員出入。

據(jù)劉集鎮(zhèn)計生辦副主任張艷軍介紹，計生服務(wù)中心屬于生育服務(wù)的孕前檢查、發(fā)放葉酸等項目，與鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能重疊，村民更傾向于去專業(yè)水平相對較高的衛(wèi)生院。

基層計生機(jī)構(gòu)最重要的人口控制功能也已轉(zhuǎn)化為社會撫養(yǎng)費征收。在劉集鎮(zhèn)，村民反映的情況是，社會撫養(yǎng)費征收已經(jīng)和計劃生育脫鉤，成為非第一胎新生兒上戶口的一項行政性收費，“還可以討價還價”。

除去基層計生機(jī)構(gòu)的職能萎縮，就技術(shù)層面而言，計生委合并難度也不大。目前，國家人口計生委機(jī)關(guān)擁有行政編制143個，加上下屬事業(yè)單位，共約千人左右。相較于體量龐大的衛(wèi)生部，人口計生委是國務(wù)院部委中較小的機(jī)構(gòu)，各級計生服務(wù)中心也可與同級的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合并。

在國家人口計生委內(nèi)部人士看來，整體融合是相對理想的方案，若是在衛(wèi)生部下設(shè)獨立司局，人口計生委實際上被降格。整體打散并入，并將新部委更名為“衛(wèi)生和人口計劃生育部”，則顯示計劃生育仍被置于重要地位。

但是，挑戰(zhàn)依然存在。一直以來，衛(wèi)生部以醫(yī)療專業(yè)人士為主，行政管理職能并不突出，而計生系統(tǒng)干部更多承擔(dān)的是行政管理職能，新部門如何磨合，計生管理職能是否會弱化，令人口計生委內(nèi)部有所顧慮。

松綁后人口會反彈嗎

機(jī)構(gòu)調(diào)整固然引人關(guān)注，但未來中國的人口政策走向，更是公眾關(guān)心的焦點。

前述國家人口計生委官員認(rèn)為，城市的人口矛盾確已減輕，但在廣大農(nóng)村，生育控制壓力依然較大。目前統(tǒng)計顯示農(nóng)村生育率不高，部分原因在于一套強(qiáng)大的農(nóng)村計生隊伍仍在發(fā)揮作用。

據(jù)不完全統(tǒng)計，全國人口計生系統(tǒng)人員近40萬人，在較大的鄉(xiāng)，專職工作人員多達(dá)十余人，多由副鄉(xiāng)長主抓計生，實行超生一票否決制。在村級組織，計生責(zé)任由村干部承擔(dān)，具體工作則由志愿者開展，對超生者實施“盯防”。

就在今年2月22日，湖南省湘陰縣還發(fā)出通報，12名村支部書記因為計生工作不力，受到撤職處分。國家人口計生委內(nèi)部亦有人擔(dān)心，機(jī)構(gòu)調(diào)整之后，基層計生職能弱化，不利于農(nóng)村的人口控制?！罢咭徽{(diào)，農(nóng)村人口肯定要反彈，計生系統(tǒng)弱化了，生育還能不能控制?。俊?/p>

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，在本輪機(jī)構(gòu)調(diào)整的討論中，主要反對意見來自人口大省的主政者。他們擔(dān)憂，機(jī)構(gòu)調(diào)整后，計生功能受到削弱，人口形勢一旦反彈，將給本省資源環(huán)境帶來壓力，并攤薄人均GDP指標(biāo)。此外，一些當(dāng)年的計生政策設(shè)計者，也強(qiáng)烈反對。

由于人的生育行為和生育意愿之間存在差額，人類群體行為亦受“羊群效應(yīng)”、公共服務(wù)等因素影響，放松生育政策之后，究竟會造成多大反彈，尚無法精確測算。

中央高層內(nèi)部對農(nóng)村人口反彈也有擔(dān)憂。2011年4月，在“六普”數(shù)據(jù)公布之前，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院院長翟振武、時任國家人口計生委發(fā)展規(guī)劃信息司司長于學(xué)軍就人口形勢給中央政治局講課，對于生育政策調(diào)整之后的農(nóng)村人口反彈的問題，有領(lǐng)導(dǎo)專門發(fā)問，但二位人口學(xué)家的解答未能說服當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)。

國際上一般認(rèn)為，總和生育率達(dá)2.1可保持人口代際更替。在此之上，人口逐漸增加，其下則減少，被稱為低生育率。中國第六次人口普查數(shù)據(jù)公布之后，總和生育率之低超出主流人口學(xué)界預(yù)期。翟振武依據(jù)每年新生兒約1600萬人推算出，總和生育率為1.6。聯(lián)合國人口司編制的《世界人口展望（2010）》認(rèn)為，中國總和生育率在2005年-2009年間是1.64，預(yù)計2010年-2014年為1.56。

美國北卡羅來納大學(xué)人口中心研究員蔡泳、清華-布魯金斯公共政策研究中心主任王豐等學(xué)者測算，目前中國的總和生育率還不到1.5，已進(jìn)入超低水平。

近年來，國家人口計生委一直將中國的生育率口徑保持在1.8左右，并稱有必要長期保持低生育水平。但其內(nèi)部，對真實生育率能否達(dá)到1.8也存在不同意見。

但是，無論哪組數(shù)據(jù)都說明，中國的低生育時代已經(jīng)來臨。

曾參與國家人口計生委生育政策調(diào)整方案制定的學(xué)者稱，國際經(jīng)驗和歷史證明，人口一旦進(jìn)入低生育時代，就很難大幅反彈。

從“六普”結(jié)果看，中國人口結(jié)構(gòu)中，10歲以下少兒組降幅很快，人口受教育程度大幅提高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、流動人口大幅增加，性別選擇依然嚴(yán)重，這些因素都會導(dǎo)致生育意愿下降，且和生育政策之間沒有直接聯(lián)系。

“近十年來，中國人的生育選擇越來越少受到生育政策影響，越來越多受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平影響?！币簿褪钦f，即使生育政策調(diào)整，對人的終生生育選擇也影響有限。上述學(xué)者測算，按照分步驟放開“單獨二胎”的方案，長期來看，生育率將從1.6回升到1.7-1.8左右，依然符合“長期穩(wěn)定低生育水平”的政策預(yù)期。

對于城市生育政策調(diào)整后，是否會引發(fā)農(nóng)村人口反彈直至“失控”的擔(dān)憂，大部分人口學(xué)家認(rèn)為，事實上，在中國農(nóng)村，“二胎”已普遍存在，即使政策調(diào)整，主要的人口增量會出現(xiàn)在城市，并且只是將過去不合法的“二胎”合法化，不會造成新的“人口爆炸”。

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員鄭真真曾長期跟蹤農(nóng)村生育意愿。自2007年開始，她在江蘇農(nóng)村進(jìn)行的跟蹤調(diào)研顯示，在2萬余名婦女的樣本中，18歲-43歲育齡婦女總體生育意愿都不高，平均理想子女?dāng)?shù)為1.65個，平均希望生育子女?dāng)?shù)為1.42個。

2010年，鄭真真在進(jìn)行回訪時發(fā)現(xiàn)，2007年明確表示自己“肯定會再要一個孩子”的婦女（符合二胎生育政策），只有44%生了二胎。而在2007年明確表示自己“不打算要”的婦女中，僅有2%生了二胎。鄭真真表示，這說明農(nóng)村的生育意愿也在下降，而且，人的真實生育行為往往低于生育意愿，放開生育政策，對農(nóng)村生育的激勵非常有限，“農(nóng)村居民的生育行為也是理性的，受到經(jīng)濟(jì)、教育等條件限制”。

“從2000年到現(xiàn)在，第一波生育率下降是城市人口，第二波生育率下降是流動人口，現(xiàn)在農(nóng)村本地非流動人口生育率也下降了。這是大趨勢?！编嵳嬲嬲f。

“認(rèn)為農(nóng)村人口的生育行為仍處于無序狀態(tài)，這是一種傳統(tǒng)思維定勢。”前述人口計生委官員稱。

舊方案新方案

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，生育政策的調(diào)整目前尚未列入日程，但未來幾年，生育政策調(diào)整最大的可能，還是沿襲過去分省、分步驟放開的“單獨二胎”方案。

上一輪“單獨二胎”方案自2007年醞釀，于2009年正式提上日程。2010年初，全國人口計生工作會議上提出，“十二五”期間，“穩(wěn)妥開展實行‘夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子的政策試點工作”。

當(dāng)時，曾有多版“二胎”方案進(jìn)入討論，有按女方年齡分步放開；有按省份逐步放開；還有如北京大學(xué)教授曾毅提出的“二胎晚育軟著陸”方案，即在適當(dāng)晚育間隔前提下，不分地域、不分城鄉(xiāng)，也不論夫妻雙方是否為獨生子女，均允許生育第二個孩子。

最終，按省份逐步放開的“單獨二胎”方案入選，此方案被認(rèn)為更好地體現(xiàn)了“平穩(wěn)、逐步、有序、可控”原則。目前，中國內(nèi)地各省皆已實施“雙獨二胎”政策——夫妻雙方都是獨生子女的家庭，可生育二胎。前述知情人士表示：“先‘雙獨、再‘單獨，最終過渡到全面放開二胎，比較容易被接受?！贝送?，彌補獨生子女家庭為生育政策業(yè)已做出的犧牲，亦是個中考慮。

“單獨二胎”實施方案，最早設(shè)計了“三步走”策略：2011年，浙江等五省份首批試點；其后，開放北京、上海、天津等六個左右的省份；其他省份則為第三批。最終在“十二五”期內(nèi)，實現(xiàn)全國全部放開“單獨二胎”政策（詳見《財經(jīng)》雜志2010年第7期“獨生子女政策謀變”）。

2010年11月初，方案經(jīng)微調(diào)后，由國家人口計生委提交至國務(wù)院。當(dāng)時，包括國務(wù)院“六普”領(lǐng)導(dǎo)小組成員、國家發(fā)改委副主任朱之鑫在內(nèi)的數(shù)位官員，均預(yù)計“六普”主要數(shù)據(jù)出爐之際，即為政策調(diào)整一錘定音之時。

但在中央高層中，政策調(diào)整未取得共識，方案被“無時間表”地擱置。知情人士表示，當(dāng)時決策層對整體人口形勢走向仍未有定論，對待人口老齡化也態(tài)度不一。一些意見認(rèn)為，老齡化固然是大趨勢，但生育政策的變化對未來老齡化程度有多大的影響，尚不能準(zhǔn)確評估。

同時，歷來的政府決策主要解決本屆任期內(nèi)的問題，人口問題的負(fù)面作用將在未來逐漸顯現(xiàn)，老齡化高峰也出現(xiàn)在十多年后。對政府而言，調(diào)整生育政策并非最緊迫的問題，“解決民生和經(jīng)濟(jì)等方面的問題更為優(yōu)先”。此外，部分人口大省也對計生政策調(diào)整態(tài)度保守。

一位不愿具名的國家人口計生委官員透露，生育政策調(diào)整重啟之后最可能采用的方案，是新成立的“衛(wèi)生和人口計劃生育部”出臺政策調(diào)整意見，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，轉(zhuǎn)發(fā)各省自愿分步實施“單獨二胎”。由于主要的人口反彈顧慮在農(nóng)村，政策調(diào)整將主要針對人口壓力較小的地區(qū)，而北京、上海這種特大城市，由于其人口資源壓力大，當(dāng)?shù)卣畬θ丝趹B(tài)度謹(jǐn)慎，很可能在最后放開的省市之列。

在一些更積極的人口學(xué)者看來，時至今日，“單獨二胎”方案已過于保守，難以解決中國的少子化、老齡化問題。

2012年10月26日，中國發(fā)展研究基金會發(fā)布題為《人口形勢的變化和人口政策的調(diào)整》的報告，亦認(rèn)為近期生育政策的調(diào)整方案應(yīng)該是在全國分步實施放開“二胎”。報告建議，第一步，在城市地區(qū)和嚴(yán)格執(zhí)行“一孩”政策的農(nóng)村地區(qū)即刻放開“二胎”；第二步，2015年，在實行“一孩半”政策的地區(qū)放開“二胎”，最終實現(xiàn)全國全面放開“二胎”的目標(biāo)。

鄭真真等學(xué)者也認(rèn)為，2004年時，調(diào)整生育政策還可以考慮“單獨二胎”等漸進(jìn)方案，現(xiàn)在九年過去，人口形勢已發(fā)生變化，“單獨二胎”政策內(nèi)覆蓋的人群很窄，調(diào)整影響變小，應(yīng)當(dāng)采取更寬松的調(diào)整方案——全國直接放開“二胎”，容易操作且公平。

前述參與國家人口計生委調(diào)整方案起草的學(xué)者表示，中國的第四次生育高峰即將結(jié)束：上世紀(jì)80年代后期出生的人口普遍進(jìn)入育齡，每年新出生人口在1500萬-1600萬人左右，待這一高峰結(jié)束后，上世紀(jì)90年代后期出生人口進(jìn)入育齡，每年新出生人口數(shù)量將下降到1000多萬，比現(xiàn)在少400萬-500萬人。此間全面放開“二胎”，才有可能對沖生育水平快速下降的曲線，使人口變化波動趨于平緩，“現(xiàn)在是比較好的時機(jī)?！?h3>時機(jī)不可貽誤

相反，若政策調(diào)整一再拖延，帶來的影響可能是長遠(yuǎn)且不可逆轉(zhuǎn)的。

2013年初，國家統(tǒng)計局局長馬建堂表示，2012年，中國15歲-59歲勞動年齡人口為9.37億人，比上年減少345萬人，占總?cè)丝诒戎氐?9.2%，比上年末下降0.6個百分點。這是勞動年齡人口在相當(dāng)長時期里第一次出現(xiàn)了絕對下降，“需要引起高度重視”。

勞動年齡人口從相對比重下降到絕對數(shù)量下降，勢必會造成勞動力結(jié)構(gòu)性短缺問題的加劇。在人力資本質(zhì)量相同的情況下，社會人力資本存量將會降低，勞動生產(chǎn)率也將相對降低，并通過影響社會消費和社會投資而嚴(yán)重影響總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

勞動年齡人口，乃至少兒組人口數(shù)量下降，與計生政策實施息息相關(guān)。根據(jù)中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州的研究，如果保持現(xiàn)行生育政策不變，未來20年中國人口增長速度將繼續(xù)減緩直至零增長。與之相對應(yīng)，0歲-14歲少兒人口比例將從2010年的16.6%持續(xù)下降到2050年的11%左右；15歲-64歲勞動年齡人口比例將從2010年的74.53%持續(xù)下降到2050年的60%左右，這將導(dǎo)致人力資本后續(xù)供給乏力，勞動力來源受到嚴(yán)重制約。

一方面是勞動力絕對數(shù)量的下降，另一方面，老齡化進(jìn)一步加劇。“六普”數(shù)據(jù)顯示，老齡人口上升的速度快過預(yù)期。兩種變化疊加，造成實際贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏認(rèn)為，按照新數(shù)據(jù)，到2038年，統(tǒng)計贍養(yǎng)率很可能修正為1比2.6或者2.5，那么，對應(yīng)的實際贍養(yǎng)率可能修正為1比0.8甚至0.7。中國進(jìn)入老齡化高峰期的時間也會提前到2035年，甚至更早。

北京大學(xué)社會學(xué)系教授郭志剛做過測算，假設(shè)生育率下降對老齡化的影響是4%，死亡率下降的影響只有0.5%，“相差8倍之多，幾乎沒有可比性。所以，計生政策導(dǎo)致的生育率下滑，對老齡化影響巨大”。

除去對經(jīng)濟(jì)的影響，獨生子女政策帶來的社會問題也日益引起重視。根據(jù)王廣州的研究，按照寬窄不同的口徑推算，到2010年，中國由于實施計生政策累計出現(xiàn)的“失獨”家庭在64.5萬-100.3萬戶之間。這數(shù)百萬父母喪子之后，從精神慰藉到養(yǎng)老支持，將全面陷入困境。國家計生委原巡視員、中國人口福利基金會原理事長苗霞公開表示，“我們?nèi)绻唤鉀Q好（失獨家庭）這個問題，就是對人民不負(fù)責(zé)任。”

多名人口學(xué)家呼吁，現(xiàn)行計生政策已日漸成為制約中國社會、經(jīng)濟(jì)和人口等發(fā)展的重要因素，已經(jīng)到了必須改革的關(guān)口?！斑^去十年是徘徊觀望的十年，政策幾乎沒有變化，新一屆政府對此當(dāng)有所作為?！币晃徊辉妇呙膰胰丝谟嬌耸空f。