鄭猛

隨著營改增改革試點(diǎn)的逐步推進(jìn)，加之新一輪大部制改革風(fēng)頭正勁，中國稅務(wù)系統(tǒng)國稅和地稅將合并的消息近期格外奪人眼球。但據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，由于多重因素掣肘，尤其是地方與中央之間就地方稅收控制權(quán)之爭尚未明確，兩系統(tǒng)合并也就很難提上有關(guān)部門的議事日程。兩家機(jī)構(gòu)分置的局面，料將持續(xù)相當(dāng)一段時(shí)期。

1994年實(shí)行分稅制改革以來，國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)分設(shè)的格局在中國已持續(xù)將近20年。當(dāng)時(shí)，為保證擴(kuò)大中央收入，國家下定決心在全國分別設(shè)立垂直管理的國家稅務(wù)局和屬地管理的地方稅務(wù)局。近20年過去，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置又因地方營改增、中央擴(kuò)大財(cái)政稅收權(quán)力等因素，面臨“分久必合”的情勢。

但由于地方積極性不高，不管是機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)地方還是營改增的先行地區(qū)，合并短期內(nèi)很難變成現(xiàn)實(shí)。雖然支持者認(rèn)為，國地稅合并可以降低行政成本，方便納稅人，但反對(duì)者也認(rèn)為，即便美國那樣的國家，也存在三級(jí)政府收稅的格局。稅收收入的自主權(quán)和控制權(quán)，是地方處理事務(wù)和提供公共服務(wù)的前提。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，全國政協(xié)委員、國稅總局原副局長許善達(dá)更提出，中央政府和地方政府都需要擁有收稅權(quán)，而且收入都應(yīng)該達(dá)到一定規(guī)模。因此，目前國地稅分置的格局將長期維持。

合并之由

自1994年以來，國地稅系統(tǒng)合并的消息時(shí)有傳出，最近的緣起主要是由于營改增改革。

改革前營業(yè)稅是地稅部門的主要稅種，一般都占到各地地稅收入的50%以上。營改增之后，意味著地稅部門將失去半壁江山的收入。目前，各個(gè)試點(diǎn)省市將營改增后的增值稅收入仍留在當(dāng)?shù)?，但這部分收入終將參與共享，除非調(diào)整與中央的分成比例，否則地稅收入將難脫大幅減少的境遇。

在國務(wù)院確定營改增試點(diǎn)范圍繼續(xù)擴(kuò)大后的2012年10月，財(cái)政部財(cái)科所所長賈康在一次高峰論壇上公開表示，隨著營改增的覆蓋面不斷擴(kuò)大，十八大以后領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該會(huì)考慮實(shí)施國地稅合并的內(nèi)容。他認(rèn)為，國地稅合并的正面效應(yīng)很明顯，降低稅收征管成本，方便納稅人，符合大部制的改革導(dǎo)向，符合公共資源配置優(yōu)化的原則和取向。

2012年12月底，中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，1994年分稅制改革以來，目前中央和地方收入情況及各方面條件與當(dāng)年相比已經(jīng)發(fā)生很大變化，機(jī)構(gòu)設(shè)置也應(yīng)該隨之變化。

而后在今年全國“兩會(huì)”前夕，又有消息稱，國地稅合并將在“兩會(huì)”后啟動(dòng)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，浙江省杭州市上城區(qū)政協(xié)進(jìn)行調(diào)研后曾經(jīng)提出一份建議，認(rèn)為國地稅應(yīng)該盡快合并。

建議中說，國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)給納稅人帶來了許多麻煩，其一是納稅成本增加。一個(gè)納稅人要去兩家稅務(wù)機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)，接受兩家稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理，辦理稅務(wù)登記和涉稅事宜，并接受稅務(wù)檢查，納稅成本自然增加。兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)都有稽查部門，納稅人被檢查的機(jī)會(huì)增加，將給企業(yè)的正常經(jīng)營帶來負(fù)擔(dān)。

其二是國地稅之間一旦發(fā)生矛盾，納稅人會(huì)左右為難。在稅收征管工作中，有時(shí)國稅局和地稅局對(duì)納稅人的經(jīng)營活動(dòng)認(rèn)定不同，使得納稅人無所適從。如對(duì)建筑安裝企業(yè)既銷售設(shè)備又負(fù)責(zé)安裝的行為，國稅機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)繳增值稅，地稅機(jī)關(guān)則認(rèn)為應(yīng)納營業(yè)稅，雙方各持己見，互不相讓，結(jié)果企業(yè)倒霉。

除對(duì)納稅人的影響外，國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)也增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅成本。所謂征稅成本，是征稅人員經(jīng)費(fèi)、辦公開支等支出與所征稅收的比率。

面對(duì)同一納稅人，國稅局和地稅局兩套機(jī)構(gòu)均需花費(fèi)一定的征管支出，無形中行政管理費(fèi)用和工資福利等支出要多付出一倍。

一名稅務(wù)人員一年的費(fèi)用支出少則1萬多元，多則幾萬元。1993年末，中國稅務(wù)人員總數(shù)為58萬人，而現(xiàn)在增加到87萬人，聯(lián)同協(xié)稅人員達(dá)到100萬人，征稅成本大量增加。隨著信息化手段的加強(qiáng)和稅收收入的增加，中國的征稅成本雖已不像以往那么高，但比起發(fā)達(dá)國家仍處于高位。

國際上平均征稅成本大約為稅收收入的1.5%，有的甚至在1%以下。雖然中國的行政成本向來居高，但國地稅分置無疑加重了此一比例。數(shù)據(jù)顯示，中國的平均征稅成本超過4%。

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，國地稅合并對(duì)于稅制改革來說，是非常重要和迫切的。

施正文認(rèn)為，國地稅涉稅信息目前并不充分共享，然而國稅部門的流轉(zhuǎn)稅信息對(duì)地稅部門征所得稅非常有價(jià)值，反之亦然。如果兩家合并，這樣的問題就不復(fù)存在。尤其營改增之后，地稅部門所管的稅種在收入規(guī)模上都不再有分量，但作為一套政府機(jī)構(gòu)又樣樣齊全，行政效率不高。當(dāng)時(shí)實(shí)行分稅制主要是為增加中央收入，現(xiàn)在隨著稅改的推進(jìn)中央收入會(huì)越來越多，無需擔(dān)心中央稅收。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，以個(gè)人住房房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅今后將作為地方稅的主體，因此仍需保留地稅局。對(duì)此施正文表示，個(gè)人房產(chǎn)稅盡管是地方稅，但需要相當(dāng)長時(shí)間才能發(fā)展起來，況且屆時(shí)完全可以由合并起來的稅務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行征收，做好內(nèi)部分工即可。

不合并之因

國稅總局原副局長許善達(dá)是1994年分稅制改革的見證者和直接參與者。1993年制定稅改政策時(shí)，他在國稅總局稅制改革司任職。許善達(dá)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，國地稅分置的制度將長期維持，合并難期。

國稅與地稅合并，首先存在何去何留的問題。在許善達(dá)看來，無論國稅還是地稅，都有其存在的必要性。

在他看來，國家稅務(wù)局必須保留，中央政府必須掌握收稅權(quán)。許善達(dá)回憶說，1994年以前中央政府沒有收稅權(quán)，地方政府通過稅收征管將中央收入挖到地方，導(dǎo)致中央收入占總收入的比重越來越低，曾經(jīng)只占20%多一些，絕大部分收入歸于地方。

分稅制的最重要內(nèi)容，就是中央控制增值稅收入的75%，如果全國只有地方征稅系統(tǒng)而沒有國家稅務(wù)局，增值稅這樣全國鏈條抵扣的制度就無法執(zhí)行，地方也會(huì)想盡各種辦法將屬于中央的收入拿到地方。而從實(shí)際來看，即使是分稅制實(shí)行后的兩三年，還出現(xiàn)過多起地方政府指使國稅部門為其牟利的案例。

許善達(dá)認(rèn)為，無論是美國的經(jīng)驗(yàn)還是前蘇聯(lián)的教訓(xùn)都說明一點(diǎn)，一個(gè)大國若想長期運(yùn)轉(zhuǎn)，中央必須擁有收稅權(quán)，建立國家稅務(wù)局。因此1994年伊始，隨著分稅制的進(jìn)行，各地陸續(xù)建立國稅局系統(tǒng)，人、財(cái)、物歸國家稅務(wù)總局垂直管理。

其次，實(shí)踐證明地稅局的存在無可爭議。1993年研究分稅制改革時(shí)，需要解決的問題之一就是，要不要成立地方稅務(wù)局。中央當(dāng)時(shí)提出，哪個(gè)地方如果不設(shè)立地稅局，可以委托國稅局為地方收稅，收上來再分給地方，而且國稅局不需地方提供辦公經(jīng)費(fèi)。這樣的政策可稱“優(yōu)厚”，但地方上后來除西藏未設(shè)地稅局外，絕大多數(shù)都組建了地稅系統(tǒng)，未將征稅權(quán)拱手相讓。不僅如此，早期有的地方還企圖控制國稅局，國稅局查企業(yè)還必須經(jīng)過地稅局的批準(zhǔn)。

近年來，國地稅合并的動(dòng)議不時(shí)傳出，但多遭夭折。多年前，湖北省一位分管財(cái)政的副省長曾對(duì)許善達(dá)提出，國地稅分置讓企業(yè)叫苦連天，不如將兩者合并。對(duì)此許善達(dá)提出，你要么跟中央打報(bào)告要求中央撤銷國稅局在湖北的設(shè)置，要么湖北省將地稅局撤銷，才能實(shí)現(xiàn)合并。該副省長一聽兩條路都走不通，只好作罷。

另外，深圳作為機(jī)構(gòu)改革的試驗(yàn)田，幾年前也曾提出國地稅合署辦公，減少政府支出，降低納稅人的納稅成本。中編辦的官員認(rèn)為很好，國稅總局也看到合署辦公的具體方案。方案中有一條的內(nèi)容是，合署辦公后干部由深圳市委管理。對(duì)此國稅總局提出，人員應(yīng)由總局管理。深圳方面看到這個(gè)意見后，就不再提及國地稅合并的事情。

國地稅合署辦公的動(dòng)議就此作罷，全國各地目前卻有國地稅聯(lián)合辦稅的實(shí)例。許善達(dá)表示，聯(lián)合辦稅與合署辦公是兩回事，聯(lián)合辦稅只是將納稅人在國地稅辦的業(yè)務(wù)集中到統(tǒng)一的辦稅大廳，該是哪個(gè)部門管的業(yè)務(wù)還是哪個(gè)部門管。

他說，國稅總局一直強(qiáng)調(diào)國地稅加強(qiáng)協(xié)作，但從來沒有提出過國地稅合并。

現(xiàn)在大部分觀點(diǎn)都是從減少納稅成本等方面出發(fā)，說明國地稅合并的必要性。許善達(dá)則認(rèn)為沒有這種必要性，“美國有聯(lián)邦稅務(wù)局、州稅務(wù)局和市稅務(wù)局，他們?yōu)槭裁床缓喜?？?/p>

省級(jí)政府承擔(dān)的公共支出責(zé)任非常大，沒有地稅局省級(jí)政府連預(yù)算都編不出來。許善達(dá)認(rèn)為，這就意味著將1994年稅改前的狀況反了過來，中央沒錢不行，地方?jīng)]錢也不行，不能矯枉過正。從轉(zhuǎn)移支付平衡各地財(cái)力的實(shí)際出發(fā)，中央可以控制更多一些收入，但這一比例也不是越大越好。

目前，營改增后的增值稅收入仍歸地方，但這種分配格局不可能長期維持，地方留下的部分遲早也要進(jìn)行分成，屆時(shí)地方政府的收入就過于少了，而地方自有收入又必須具有一定規(guī)模。許善達(dá)表示，最合適的做法是消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，另外連同車購稅都劃給地方，這樣地方自有收入仍舊可以達(dá)到總收入40%左右的規(guī)模。這也是對(duì)分稅制進(jìn)行的深層次改革。

《立法法》規(guī)定，稅收基本法律的立法權(quán)在中央，這就意味著非基本稅收制度的立法可以由地方行使，不過現(xiàn)在沒有落實(shí)。許善達(dá)認(rèn)為，即便地方一時(shí)還不能擁有稅收立法權(quán)，不管立法權(quán)在誰手里，地方稅務(wù)局都不能撤銷，只要一級(jí)規(guī)模較大的政府要編預(yù)算，都不能讓另外的機(jī)構(gòu)幫它收稅，全世界市場經(jīng)濟(jì)國家都是這樣做的?！啊志帽睾稀⒑暇帽胤值母拍畈贿m合國地稅問題。國地稅分置的狀態(tài)，永遠(yuǎn)都不會(huì)有變化。”許善達(dá)說。

合并路漫漫

2013年全國“兩會(huì)”召開期間，九三學(xué)社中央向全國政協(xié)十二屆一次會(huì)議提交了一份提案，名為《關(guān)于切實(shí)解決現(xiàn)行稅收制度中有關(guān)問題的建議》。該提案提出，分設(shè)國稅、地稅兩套征管機(jī)構(gòu)已明顯不適應(yīng)客觀形勢發(fā)展需要，這一稅收體制弊端的不利影響越來越大，必須盡快解決。提案認(rèn)為，分稅制不一定非要分機(jī)構(gòu)，中國現(xiàn)在的稅收計(jì)算機(jī)征管系統(tǒng)，完全可以做到“一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收，分級(jí)（稅）入庫”。

國地稅合并的消息四處散播，一些基層地稅部門開始變得人心惶惶?！敦?cái)經(jīng)》記者從浙江省某基層地稅分局了解到的情況是，稅務(wù)干部也有各種猜測，但還不至于影響工作。

該地稅分局副局長告訴《財(cái)經(jīng)》記者，地稅局主體稅種營業(yè)稅共包括九大項(xiàng)目，去年12月1日六個(gè)項(xiàng)目已進(jìn)行營改增，歸國稅部門管理。營改增后國稅的業(yè)務(wù)相對(duì)多起來，但該地稅局要做的事情還是不少，一個(gè)分局每月平均有50家企業(yè)成立，注銷的企業(yè)很少，干部人數(shù)沒有增加，工作業(yè)務(wù)量很大，要求也越來越高，“不僅不是清閑，有時(shí)甚至還手忙腳亂”。除抓稅收，地稅部門還負(fù)責(zé)很多非稅收入的征收。

該副局長說，目前在基層還看不到國地稅合并的跡象，如果將來水到渠成兩者要合并，難題主要在于國地稅兩家龐大的隊(duì)伍如何有機(jī)地合在一起，工作怎樣進(jìn)行有效地分工，地方財(cái)權(quán)和事權(quán)如何匹配等等。

國務(wù)院參事、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓是國地稅合并的支持者。但他認(rèn)為，實(shí)行國地稅合并，需要解決兩個(gè)難題，一是人的安置問題，二是業(yè)務(wù)銜接問題。

人的問題最難辦，尤其是不能將一批有經(jīng)驗(yàn)的地稅干部棄之不用。劉桓曾給國務(wù)院參事室寫過一份報(bào)告，提出營改增之后稅務(wù)機(jī)構(gòu)人員有必要做出調(diào)整，人隨業(yè)務(wù)走，管理營業(yè)稅的地稅干部可以直接到國稅接著管營改增，以應(yīng)對(duì)國稅人手不夠、地稅相對(duì)清閑這樣苦樂不均的情況。

但由于人事關(guān)系分屬國稅總局和地方政府，目前各地還沒有出現(xiàn)這種人事調(diào)動(dòng)。

除國地稅進(jìn)行合并外，劉桓認(rèn)為還有一種方式可以嘗試，那就是地稅局“脫稅入財(cái)”，由負(fù)責(zé)征稅變?yōu)檎髻M(fèi)，對(duì)非稅收入進(jìn)行規(guī)范管理，并入財(cái)政部門。由于財(cái)政局和地稅局都屬地方部門，操作起來更為容易。

支持合并的賈康，則提出了兩種調(diào)整思路。一是將國稅和地稅合并，但考慮到中國稅收機(jī)構(gòu)分設(shè)后，稅務(wù)人員已愈百萬，大量分流現(xiàn)有人員易影響稅收收入的穩(wěn)定增長并有可能帶來社會(huì)問題，可先采取地稅和國稅分工，在條件成熟時(shí)再進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合并。

另一種思路與劉桓的提法相仿，是將財(cái)政和地稅合并。這種合并方法可以完全避免地稅和國稅部門合并有可能帶來的地方稅收侵占中央稅收的問題，充分保證中央稅收收入的安全，同時(shí)還可以增加財(cái)政統(tǒng)籌收支的能力。其缺點(diǎn)是在降低征稅成本和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)方面力度不大。

施正文認(rèn)為，國地稅合并不只是技術(shù)上的處理，還是財(cái)稅體制改革的重要一環(huán)，有助于消除部門利益糾葛，優(yōu)化和完善財(cái)稅體制，形成十八大所提出的“有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”。

劉桓也表示，簡單地合并和分開都是不合適的，國地稅如果合并也是在新的機(jī)構(gòu)改革理念下的調(diào)整，不是兩家機(jī)構(gòu)簡單地合在一起辦公。

國稅總局一位官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，國地稅合并有種種好處，是一種發(fā)展趨勢，但目前還沒有提上稅務(wù)部門的議事日程。一個(gè)時(shí)期要談一個(gè)時(shí)期的話題，1994年國地稅分置是非常必要的，不分開不足以保證提高中央收入；現(xiàn)在稅收總盤子不一樣，即使合并起來也能保證中央收入，國地稅合起來也是有必要的。

不過該官員同時(shí)表示，目前說國地稅合并的事情還為時(shí)過早，合并將是一個(gè)漸進(jìn)的過程。