陳少梅 田典艷

[摘 要]我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定禁止宅基地使用權(quán)的抵押，但并未禁止宅基地上的農(nóng)村房屋進(jìn)行抵押。農(nóng)民將房屋進(jìn)行抵押貸款，必然會(huì)涉及宅基地使用權(quán)的問(wèn)題，根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是禁止的。根據(jù)我國(guó)法律、法規(guī)的規(guī)定，分析農(nóng)房抵押中存在的法律問(wèn)題，希望能為建立完善農(nóng)房抵押貸款機(jī)制提供思路和建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村房屋；抵押；法定租賃權(quán)；法律思考

一般認(rèn)為，農(nóng)村房屋，是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建造的屬于農(nóng)民個(gè)人所有的自住房。房屋，作為不動(dòng)產(chǎn)，由權(quán)利人依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。城市房屋抵押早已開(kāi)始，而農(nóng)村房屋基于其特殊性，法律上規(guī)定宅基地使用權(quán)不能抵押。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村房屋抵押貸款將得以建立和完善。

一、農(nóng)村房屋抵押困境分析

（一）法律障礙

農(nóng)民將自己的房屋抵押，一般是為了籌集資金，向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款，銀行等金融機(jī)構(gòu)為了降低其貸款風(fēng)險(xiǎn)，通常要求農(nóng)民提供擔(dān)保。當(dāng)農(nóng)民不能償還貸款時(shí)，銀行等金融機(jī)構(gòu)就會(huì)行使其抵押權(quán)，然而法律規(guī)定農(nóng)村房屋下的宅基地使用權(quán)不能與農(nóng)村房屋一并抵押，這樣就存在我國(guó)農(nóng)村房屋抵押貸款法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)需要存在沖突。

我國(guó)憲法明確規(guī)定，集體土地屬于集體所有，農(nóng)民對(duì)自己房屋下的宅基地只有使用權(quán)，而沒(méi)有處分權(quán)。我國(guó)《物權(quán)法》第184條第2款規(guī)定“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外”。《物權(quán)法》明確規(guī)定宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押。因此，農(nóng)民用農(nóng)村房屋抵押融資受到限制。

我國(guó)《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。我國(guó)實(shí)行農(nóng)村村民“一戶一宅”原則，即一戶只能擁有一處宅基地，國(guó)家為了保障農(nóng)民基本生存權(quán)利做到“居者有其屋”，政策上不支持農(nóng)民住宅用于抵押融資。

我國(guó)《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，農(nóng)村耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押。同樣，農(nóng)民因房屋下的宅基地不能抵押融資。

以上四部法律都明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能抵押，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，農(nóng)村房屋抵押，通常認(rèn)為是農(nóng)村房屋作為抵押物，但其抵押的價(jià)值應(yīng)包含房屋和房屋下的宅基地，而宅基地使用權(quán)是不能抵押的，因而推定農(nóng)村房屋也不能抵押。

（二）農(nóng)村房屋抵押登記障礙

一方面，由于我國(guó)農(nóng)村人口多、面積大、范圍廣，登記工作難度大等原因，我國(guó)目前尚未對(duì)農(nóng)村的房屋進(jìn)行全面確權(quán)，絕大多數(shù)農(nóng)村房屋沒(méi)有房屋產(chǎn)權(quán)證，當(dāng)房屋進(jìn)行抵押時(shí)，抵押登記當(dāng)然也就沒(méi)有辦法辦理。另一方面，根據(jù)《房屋登記辦法》第 87 條規(guī)定：“申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予辦理?！眹?guó)土資源部在 2004 年11 月2日也印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234 號(hào)）特別強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！币虼耍r(nóng)村房屋的所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員之間，而農(nóng)村的需求又是有限的，這極大地限制了農(nóng)民向銀行等金融機(jī)構(gòu)抵押貸款。

（三）農(nóng)村房屋價(jià)值評(píng)估障礙

農(nóng)村村民一旦無(wú)法償還債款，抵押權(quán)人就會(huì)實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)。在抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，將如何認(rèn)定農(nóng)村房屋的價(jià)值呢？實(shí)際上，農(nóng)村房屋的價(jià)值相比城市房屋難以確定其價(jià)值。農(nóng)村房屋的建設(shè)與城市房屋的開(kāi)發(fā)建造有很大的不同，農(nóng)村房屋的價(jià)值評(píng)估缺乏統(tǒng)一可操作的標(biāo)準(zhǔn)，建房材料、成本質(zhì)量差異很大，此外，農(nóng)村房屋的價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)大多來(lái)自城市，他們并不了解農(nóng)村的相關(guān)情況，實(shí)地價(jià)值評(píng)估帶來(lái)困難，而且農(nóng)村房屋處在農(nóng)村地區(qū)，這些都會(huì)影響農(nóng)房本身的價(jià)值。除了物理上的原因外，現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的限制，很難評(píng)估出相對(duì)公允的價(jià)值，使得抵押雙方滿意。

二、農(nóng)村房屋抵押的必要性與可行性之考察

對(duì)于我國(guó)農(nóng)村房屋是否可以抵押，人們有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)“房地一體”原則，宅基地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村房屋也不能抵押，否則，違背了“房地一體”的原則；另一種觀點(diǎn)主張“宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押，建造在宅基地上的住房轉(zhuǎn)讓、抵押的，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓、抵押?！贝擞^點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村房屋可以抵押，并與宅基地一并抵押。第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為，可以借鑒日本民法的作法，即引入宅基地使用權(quán)租賃制度，農(nóng)村房屋的受讓人可基于債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)租賃權(quán)取得房屋的所有權(quán)。筆者認(rèn)為，農(nóng)村房屋抵押是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的必然要求，農(nóng)村房屋抵押有其存在的必要性和可行性。

（一）農(nóng)村房屋抵押之必要性考察

1.保障廣大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第 13 條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！鞭r(nóng)村房屋做為農(nóng)民的一項(xiàng)私有財(cái)產(chǎn)，可以行使占有、使用、收益和處分的所有權(quán)能，即農(nóng)民可以自由支配自己的房產(chǎn)。農(nóng)村房屋抵押，有利于保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2.盤活農(nóng)村靜態(tài)的資產(chǎn)

雖然，法律并沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村房屋不能抵押，但是受限于“房隨地走，地隨房走”的原則，農(nóng)村房屋無(wú)法像城市房屋那樣在市場(chǎng)進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)，也不具備融資擔(dān)保功能，這樣一來(lái)，農(nóng)村房屋這一資產(chǎn)不能流轉(zhuǎn)，變成了“死產(chǎn)”。農(nóng)村房屋抵押可以將靜態(tài)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為活的資本，讓農(nóng)村房屋成為農(nóng)村發(fā)展的生產(chǎn)要素，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

3.城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求

隨著城市化戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，在基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，城鎮(zhèn)與農(nóng)村已經(jīng)沒(méi)有明顯的界限，而農(nóng)民房屋不能自由買賣，把已完成城鎮(zhèn)一體化的狀態(tài)，人為的割裂成城鎮(zhèn)和農(nóng)村。因此，從城鄉(xiāng)一體化的角度出發(fā)，開(kāi)展農(nóng)村房屋抵押融資，使得農(nóng)村房屋能夠向城市房屋一樣自由抵押處分符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策，對(duì)打破城鄉(xiāng)隔絕、地域界限和身份限制，有利于建立全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)和城鄉(xiāng)和諧的大金融市場(chǎng)。

（二）農(nóng)村房屋抵押之可行性考察

1.法律可行性之考察

首先，我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家以根本大法的形式確定了公民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)。而公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括占有、使用、收益和處分的權(quán)利，因此，農(nóng)民用自己所有的農(nóng)村房屋設(shè)定抵押權(quán)，是依法處分自己的財(cái)產(chǎn)，符合國(guó)家根本大法的規(guī)定。

其次，我國(guó)《民法通則》第75條第1款規(guī)定公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)中包括公民的合法的房屋。我國(guó)《民法通則》規(guī)定國(guó)家保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，我國(guó)法律允許城市房產(chǎn)可以用于抵押融資，根據(jù)法律之平等原則，農(nóng)村集體土地上的房屋也應(yīng)該和城市國(guó)有土地上的房屋一樣可以用于抵押融資，體現(xiàn)法律的公平與正義。

再次，我國(guó)《擔(dān)保法》第37條對(duì)不得抵押的財(cái)產(chǎn)中，主要是指宅基地的使用權(quán)不得抵押，并沒(méi)有將農(nóng)村房屋列為不得抵押的對(duì)象。另外，《擔(dān)保法》第34條第1款規(guī)定可以作為抵押物的是“抵押人所有的房屋和其他地上定著物”。擔(dān)保法沒(méi)有對(duì)抵押房屋規(guī)定必須是國(guó)有土地上的房屋或集體土地上的房屋做區(qū)分，從嚴(yán)格意義上看，集體土地上的農(nóng)村房屋是可以用于抵押的。

最后，我國(guó)《土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村村民如果出租出售宅基地上所建住宅后，不能再申請(qǐng)宅基地的。由此可見(jiàn)，村民出租、出售房屋，法律并無(wú)禁止性規(guī)定，既然可以農(nóng)村房屋可以出租、出售，根據(jù)法無(wú)禁止者皆可為的原則，那么宅基地上的農(nóng)村房屋也可以用于抵押。

從上述五部法律可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村房屋抵押是有其法律的可行性的。根據(jù)私法原則之“法無(wú)禁止者皆可為”，既然我國(guó)法律并沒(méi)有明確進(jìn)行農(nóng)村房屋抵押，并且以上法律在一定程度上認(rèn)可農(nóng)民對(duì)自己的房屋進(jìn)行處分，因此，我們對(duì)農(nóng)村房屋抵押的行為也當(dāng)然認(rèn)定其為有效的。

2.理論可行性之考察

法定租賃權(quán)法理依據(jù)是指因房屋在自然屬性上與土地的不可分離，但土地和房屋分別屬于不動(dòng)產(chǎn)，為不同的權(quán)利主體所有，可以單獨(dú)作為交易的標(biāo)的，因此當(dāng)不同的或同一所有權(quán)人將土地或房屋同時(shí)或先后轉(zhuǎn)讓給不同的人所有，則推斷為土地受讓人默許房屋受讓人繼續(xù)使用土地，但房屋所有權(quán)人必須向土地所有權(quán)人支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，其法律性質(zhì)為租賃，且租賃的期限不受法律關(guān)于一般租賃合同租期之限制。

法定租賃權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)而非物權(quán)。正如學(xué)者指出的，在法定租賃權(quán)的制度框架下，農(nóng)村房屋的買受人在取得房屋所有權(quán)的同時(shí)，對(duì)于房屋的宅基地并非取得作為物權(quán)的村民的“宅基地使用權(quán)”，而是取得作為債權(quán)的“宅基地租賃權(quán)”?；谠搨鶛?quán)性質(zhì)的租賃權(quán)，房屋買受人可以占有并使用宅基地，達(dá)到對(duì)宅基地用益的目的，這一結(jié)果并非出于農(nóng)村房屋買賣雙方的自由意志，而是出于法律的直接規(guī)定，同時(shí)，租賃的標(biāo)的物是宅基地而不是宅基地所有權(quán)。

按照法定租賃權(quán)理論，對(duì)于農(nóng)村房屋的受讓人，就不會(huì)有身份的限制，即包括本集體的成員，其他農(nóng)村集體的成員和城市居民，都完全可以作為受讓人取得農(nóng)村房屋的所有權(quán)，同時(shí)與該房屋宅基地所有權(quán)人的集體之間產(chǎn)生法定租賃權(quán)關(guān)系。在我國(guó)法律規(guī)定的集體土地使用范圍內(nèi)，用支付租金的方式解決集體土地問(wèn)題是符合法律規(guī)定的，并且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可通過(guò)積累資金來(lái)解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)村民的福利和社會(huì)保障問(wèn)題。

三、建立和完善農(nóng)村房屋抵押制度的建議

（一）加快推進(jìn)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記工作

根據(jù)物權(quán)法的基本原理，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示方式登記，未經(jīng)登記或不生效力或不對(duì)抗第三人。因此，房屋產(chǎn)權(quán)證是開(kāi)展農(nóng)村房屋抵押融資的前提條件，農(nóng)民要想抵押貸款，就必須辦理抵押登記，否則不能進(jìn)行抵押。因此，應(yīng)大力推進(jìn)對(duì)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記工作，號(hào)召?gòu)V大農(nóng)民積極進(jìn)行房屋登記，對(duì)符合農(nóng)村房屋登記條件的房屋，應(yīng)當(dāng)給予登記和發(fā)證。農(nóng)村房屋所有權(quán)人的權(quán)利得到明確后，有利于農(nóng)村房屋抵押，從而降低了金融機(jī)構(gòu)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，保障了交易雙方的合法權(quán)益。

（二）建立健全農(nóng)村房屋價(jià)值評(píng)估體系

從目前市場(chǎng)交易的情況來(lái)看，絕大部分的評(píng)估機(jī)構(gòu)都來(lái)自城市，專門的農(nóng)村評(píng)估機(jī)構(gòu)很少，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。此外，城市房屋的評(píng)估機(jī)構(gòu)適用的標(biāo)準(zhǔn)是否適用于農(nóng)村值得人們的懷疑。因此，在現(xiàn)行的評(píng)估體系下，建立適合農(nóng)村房屋的評(píng)估體系，合理評(píng)價(jià)農(nóng)村房屋的價(jià)值，是非常重要和必要的。當(dāng)然，并不是說(shuō)完全地否定城市房屋評(píng)估體系，在建立農(nóng)村房屋價(jià)值評(píng)估體系中，城市房屋的價(jià)值評(píng)估體系對(duì)農(nóng)村房屋價(jià)值的評(píng)估仍然具有借鑒意義。

因此，政府應(yīng)倡導(dǎo)成立農(nóng)村房屋評(píng)估中介機(jī)構(gòu)或設(shè)立相應(yīng)部門，并制定和公布本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村房屋的最低保護(hù)價(jià)，發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，為農(nóng)村房屋的價(jià)值評(píng)估提供依據(jù)和指導(dǎo)。在農(nóng)村建立房屋價(jià)值評(píng)估體系的基礎(chǔ)上，金融機(jī)構(gòu)可委托評(píng)估中介機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，農(nóng)村房屋的所有權(quán)人也可以申請(qǐng)進(jìn)行房屋價(jià)值評(píng)估，評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估報(bào)告將為金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村房屋抵押融資時(shí)的價(jià)值提供參考。

（三）建立健全社會(huì)保障服務(wù)體系

進(jìn)行農(nóng)村房屋抵押貸款，最大和最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，農(nóng)村房屋變現(xiàn)后，農(nóng)民的居住問(wèn)題。法律規(guī)定宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，一個(gè)很重要的原因是為了保障農(nóng)民的日常生活保障。如果農(nóng)民將房屋進(jìn)行抵押貸款，無(wú)法還貸時(shí)，農(nóng)民將會(huì)失去房屋，一無(wú)所有，這將極大地影響農(nóng)民的生存問(wèn)題。因此，建立健全的社會(huì)保障體系，將有效地避免了這類問(wèn)題的發(fā)生，解決了農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民可以安心地將自己的房屋用于抵押，這將有利于推動(dòng)農(nóng)村房屋抵押的進(jìn)行，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

（四）完善配套法律法規(guī)

在與國(guó)家法律、法規(guī)不沖突的原則下，制定規(guī)范性地方法規(guī)與政策，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，行使地方立法權(quán)，制定適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村房屋抵押的特色政策，這將有利于推動(dòng)中國(guó)法律制度的建設(shè)與完善。在一部分地區(qū)實(shí)行試點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村房屋抵押貸款問(wèn)題進(jìn)行立法實(shí)踐，將是立法的有益探索。

因此，通過(guò)完善法律規(guī)范，對(duì)農(nóng)房抵押貸款的相關(guān)法律問(wèn)題加以規(guī)范，將有利于推動(dòng)農(nóng)村房屋抵押的順利進(jìn)行。例如2009年，成都市政府下發(fā)了《關(guān)于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案及相關(guān)管理辦法的通知》，以及《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》等三個(gè)具體操作文件，為農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)直接向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押、抵押融資提供了法規(guī)保障。

四、小結(jié)

我國(guó)農(nóng)村房屋抵押存在法律上的障礙、登記上的障礙、農(nóng)村房屋價(jià)值評(píng)估的障礙等，造成我國(guó)農(nóng)村房屋難以抵押融資，長(zhǎng)期以來(lái)，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在今后的制度完善中，加快推進(jìn)農(nóng)村房屋的登記工作、建立農(nóng)村房屋價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)、建立健全社會(huì)保障體系、完善配套法律法規(guī)等，將有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

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[作者簡(jiǎn)介]陳少梅，女，廣東中山人，華中師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)系；田典艷，女，浙江麗水人，華中師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)系。