關鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 行政區(qū)劃 制度變革 流程優(yōu)化

導讀：新型城鎮(zhèn)化更多是一個制度變革的過程，行政區(qū)劃作為與城鎮(zhèn)化進程密切相關的一項基礎性、框架性制度，必須在政區(qū)空間框架、政區(qū)建制轉(zhuǎn)換、政區(qū)組織方式、政區(qū)調(diào)整方式、政區(qū)層級體制五個方面做出調(diào)整，以順應并促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

十八大報告和2102年中央經(jīng)濟工作會議都對中國的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進行了全新的闡述，全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃也即將出臺。面對全球經(jīng)濟環(huán)境深刻變化的新背景，中國進入中等收入國家行列的新階段和中國經(jīng)濟增長放緩的新趨勢，中央聚焦新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有重要的深遠意義。從改革的角度而言，本輪推進新型城鎮(zhèn)化主要涉及六個方面的內(nèi)容，即戶籍制度改革、土地制度改革、住房政策完善、財稅體制改革、地方投融資體制改革以及行政區(qū)劃改革。

行政區(qū)劃作為國家統(tǒng)治集團意志及政治、經(jīng)濟、軍事、民族、習俗等各種要素在地域空間上的客觀反映，它屬于上層建筑的范疇，并且是一項基礎性、框架性、綜合性的制度安排①。研究新型城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃改革的關系，主要有兩個層面：一方面，行政區(qū)劃作為上層建筑必須依據(jù)新型城鎮(zhèn)化引發(fā)的各要素空間重組變化而做出相應的調(diào)整。例如，以人為本的城鎮(zhèn)化必須考慮更為適度的政區(qū)空間規(guī)模，而不是越大越好；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化要求政區(qū)建制轉(zhuǎn)變（村改居、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、縣改區(qū)等）不能一蹴而就；注重生態(tài)環(huán)境的城鎮(zhèn)化要求政區(qū)空間結(jié)構(gòu)更加合理。另一方面，行政區(qū)劃制度的基礎性使得其與戶籍、土地、財稅等制度都有著或直接或間接的制度關聯(lián)。例如，城鄉(xiāng)戶籍的差別和城鄉(xiāng)土地的差別就主要依據(jù)城市型政區(qū)和農(nóng)村型政區(qū)來進行劃分的，而財稅分配體制主要依據(jù)政區(qū)體制中的行政層級進行操作的（例如省直管縣），其他例如行政審批制度、社會保障體制、公共服務體系、規(guī)劃管理程序等都與政區(qū)體制密切相關。本文將沿著這兩條分析理論，從五個方面對新型城鎮(zhèn)化背景下政區(qū)體制改革的趨勢特點做一初步探討。

一、政區(qū)空間框架：從以產(chǎn)為本到以人為本

政區(qū)空間是行政區(qū)劃體制中的核心要素，行政區(qū)劃的首要任務就是對地域進行大小和形態(tài)的劃分，所謂“體國經(jīng)野”、“山川形便、犬牙交錯”等區(qū)劃名詞多指政區(qū)空間的劃分及形態(tài)。就城鎮(zhèn)化對行政區(qū)劃的影響而言，我們首先要從城鎮(zhèn)化的根本動力——產(chǎn)業(yè)發(fā)展出發(fā)做分析。作為政府主導下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從政府需求出發(fā)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征易于呈現(xiàn)以大工程、大項目、大產(chǎn)業(yè)為特征的重化工業(yè)形態(tài)，并且隨著產(chǎn)業(yè)鏈條的拉長，產(chǎn)業(yè)上下游所需的產(chǎn)業(yè)體系也越來越龐大，而在“行政區(qū)經(jīng)濟”思維下，政府從配置資源的便利性出發(fā)，往往通過政區(qū)合并，以特大型區(qū)域的政區(qū)空間框架推進開發(fā)建設。

例如目前六大國家級新區(qū)——浦東新區(qū)（面積1210平方公里）、濱海新區(qū)（面積2270平方公里）、兩江新區(qū)（面積1200平方公里）、舟山新區(qū)（陸域面積1440平方公里）、蘭州新區(qū)（面積806平方公里）、南沙新區(qū)（面積803平方公里），都是方圓近一千公里，甚至超過2000公里的特大型區(qū)域構(gòu)架。此外，深圳特區(qū)的擴容（1948平方公里）、南京市的“四區(qū)合二、兩縣改區(qū)”、蘇州市的“三區(qū)合一、一市改區(qū)”、合肥市“拆巢湖并入合肥”以及北京東城區(qū)、西城區(qū)，上海黃浦區(qū)等區(qū)劃調(diào)整，加上新世紀初大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、縣市改區(qū)，等等，都預示著政區(qū)空間不斷擴大的趨勢。

盡管每個擴大政區(qū)空間的區(qū)劃調(diào)整案例都有其個性原因，但在“以經(jīng)濟建設為中心”的指導下，為產(chǎn)業(yè)空間搭框架、為配置資源做前提、為區(qū)域排名打基礎是政區(qū)空間擴張的一個重要動因，即“以產(chǎn)為本”的政區(qū)空間調(diào)整。然而，從新型城鎮(zhèn)化的特點而言，以人為本、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、高質(zhì)量、提水平等是其關鍵詞，這些關鍵詞顯然與“以產(chǎn)為本”的指導思想有所不同。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化都是手段，不是目標，人們生活水平提高、福利改善才是目標，與政府需求主導下的產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)重化工業(yè)不同，百姓需求主導下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將以服務業(yè)為主導，并且從政府提供優(yōu)質(zhì)社會服務角度出發(fā)，適域偏小的空間規(guī)模（例如在基層構(gòu)建15分鐘服務圈、在開發(fā)區(qū)推進產(chǎn)城融合和開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的融合等）才是新型城鎮(zhèn)化要求下“以人為本”的合理政區(qū)空間。

當然，從制度關聯(lián)的角度而言，如果政府不是以政區(qū)為單元安排社會保障、公共服務、財政資金等，而是按照各社會服務內(nèi)容的內(nèi)在合理規(guī)模安排服務單元（如美國存在的大量與政區(qū)不重疊的特別區(qū)②），政區(qū)空間的大小也不甚重要，然而，在目前中國行政管理體制下，還難以實現(xiàn)這一假設。因此，淡化“以產(chǎn)為本”的政區(qū)空間調(diào)整，強化“以人為本”的適域空間劃分是未來行政區(qū)劃體制順應新型城鎮(zhèn)化要求的改革趨勢。

二、政區(qū)建制轉(zhuǎn)換：從以城為主到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

政區(qū)行政建制的轉(zhuǎn)換是隨著地域性質(zhì)和管理特點發(fā)生量變到質(zhì)變后，政區(qū)的專名發(fā)生變化，以實現(xiàn)區(qū)域管理發(fā)生根本變化的調(diào)整，從新型城鎮(zhèn)化的角度而言，從農(nóng)村型政區(qū)向城市型政區(qū)轉(zhuǎn)變是我們討論的重點（建制變化還包括行政升格和降格的調(diào)整以及政治更迭后的變化，例如古代的縣升郡、郡改州等）。盡管中國城市有4000多年歷史，但在市制產(chǎn)生之前，國家對城市的行政管理并沒有設立單獨的建制，而是實行城鄉(xiāng)一體化的行政區(qū)劃建制。直到1908年，清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，第一次創(chuàng)立城鎮(zhèn)的規(guī)劃，劃城鎮(zhèn)建制獨立于鄉(xiāng)村而實行城鄉(xiāng)分治，拉開了近代城市建制的序幕③。

隨著改革開放后中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，通過村改居、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道、縣改市、市改區(qū)等城鄉(xiāng)建制轉(zhuǎn)換，中國的城市型政區(qū)數(shù)量也不斷增長。例如，上海浦東區(qū)域在大規(guī)模開發(fā)建設和城市化的推進下，由1984年的4鎮(zhèn)27鄉(xiāng)，通過鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，1996年進入“無鄉(xiāng)時代”，2006年街道數(shù)量首次超過鎮(zhèn)（原浦東）。此外，我國最穩(wěn)定的縣建制也在不斷的縣改市、縣改區(qū)中數(shù)量銳減，縣建制由1981年的2001個銳減到2011年的1456個④。原本隨著城市化的推進，城市型政區(qū)大量增加也是情理之中的趨勢，然而，需要指出的是，由于我國城鄉(xiāng)土地和城鄉(xiāng)戶籍制度的不合理，“假性城市化”、“虛擬城市化”、“過度城市化”、“半城市化”的問題相互交織、矛盾凸顯。例如，由于土地利用制度和財政體制的滯后，作為中國最穩(wěn)定的縣域經(jīng)濟，在市管縣體制下常常被過快甚至盲目地“改區(qū)”，導致大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地被低價征用、農(nóng)民被強行“動遷”、城市生態(tài)系統(tǒng)被破壞等大量問題。由于戶籍制度的滯后，2011年，我國雖然城市化率超過50%，達到51.3%，然而，戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤挥?6%，大量農(nóng)民工將寶貴的“青春”獻給了城市，但最需要資源支持的幼年和老年則在農(nóng)村度過，新時期城鄉(xiāng)土地資源和人力資源的雙重“剪刀差”絕不亞于解放初期農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，城鄉(xiāng)的這種不公令人心酸。

因此，新型城鎮(zhèn)化的提出就是要走出一條不犧牲農(nóng)民利益、不阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展、不破壞農(nóng)村生態(tài)的城鎮(zhèn)化道路，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)雙贏的城鎮(zhèn)化目標。需要指出的是，新型城鎮(zhèn)化所提出的“城鄉(xiāng)一體化”目標并不是“城鄉(xiāng)一樣化”，農(nóng)村完全可以在保持農(nóng)業(yè)（現(xiàn)代農(nóng)業(yè)）、農(nóng)村（社會主義新農(nóng)村）、農(nóng)民（現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工人）的基礎上充分享受現(xiàn)代文明成果。對于行政區(qū)劃而言，國家應盡早出臺“縣市改區(qū)”標準，修訂滯后的設市設鎮(zhèn)標準，出臺新的《街道辦事處條例》（2009年原法規(guī)已被全國人大廢止），并對“同地不同權不同價”的城鄉(xiāng)土地使用制度進行改革，對阻礙人口城市化的城鄉(xiāng)戶籍制度進行改革。此外，在地方層面，深化鎮(zhèn)管社區(qū)⑤、推進城中村改造，還可借鑒澳大利亞近年推出的 Rural City （農(nóng)業(yè)型城市）管理體制，就是以特殊的市建制來管理一片農(nóng)業(yè)區(qū)域。這些城市人口規(guī)模小，一般幾萬人口，地域面積則幾千平方公里，從事的職業(yè)也多是與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有關，但農(nóng)民收入較高，且基礎設施和管理手段都與城市無異⑥。

三、政區(qū)調(diào)整方式：從自上而下到上下聯(lián)動

區(qū)劃調(diào)整作為一項調(diào)節(jié)上層建筑與經(jīng)濟基礎的政策工具，在新型城鎮(zhèn)化快速推進的階段，也必須適時地進行區(qū)劃調(diào)整，以解決“城市規(guī)模效應不足”、“腳大鞋小”等城鎮(zhèn)發(fā)展問題。特別在我國城鎮(zhèn)化進程進入40%～70%的快速發(fā)展階段，區(qū)劃調(diào)整的要求也將更加迫切。然而，區(qū)劃調(diào)整作為一項行政改革工具，其天然地呈現(xiàn)自上而下的特點。這一特點也將導致兩個后果，一是在區(qū)劃調(diào)整有利于上級“強勢政府”利益的時候，區(qū)劃調(diào)整則出現(xiàn)過度使用的情況；二是當下級“弱勢政府”試圖通過區(qū)劃調(diào)整以解決上層建筑不適應經(jīng)濟基礎的時候，則區(qū)劃調(diào)整往往出現(xiàn)滯后使用的情況。

對于前者，作為一項制度成本較高的改革工具，過度使用區(qū)劃調(diào)整造成的危害是人事安排、規(guī)劃脫節(jié)、管理磨合、農(nóng)業(yè)發(fā)展受阻、土地粗放利用等諸多后遺癥，例如大規(guī)模的縣市改區(qū)⑦。對于后者，不合理的政區(qū)設置導致地方經(jīng)濟社會發(fā)展受阻、政府管理服務資源不足等問題，例如浙江不斷呼吁的鎮(zhèn)改市（2012年底，浙江省提出擬對全省27個重點鎮(zhèn)在強鎮(zhèn)擴權基礎上實行撤鎮(zhèn)設市⑧）。

因此，為適應新型城鎮(zhèn)化推進的需要，有必要出臺全國性或區(qū)域性的行政區(qū)劃發(fā)展規(guī)劃，通過與基層管理者、企業(yè)家、居民、專家等的充分調(diào)研座談，上下聯(lián)動、統(tǒng)籌考慮、著眼未來，制定新型城鎮(zhèn)化背景下政區(qū)調(diào)整的目標、原則、措施和政策。

四、政區(qū)組織方式：從各自為政到府際合作

新型城鎮(zhèn)化要求“構(gòu)建合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學布局”，形成梯度合理、分工明確、聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)體系是減少勞動力轉(zhuǎn)移成本、降低城鎮(zhèn)建設成本、提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的必要途徑。在構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系過程中，從世界城市發(fā)展歷程看，隨著城市化的快速推進，城鎮(zhèn)之間的距離將越來越小，城市布局越來越密集，城鎮(zhèn)之間的相互影響也越來越密切，由此形成城市群的發(fā)展格局，在我國，目前也已形成長三角、珠三角、渤三角等城市群。城市群是城鎮(zhèn)化發(fā)展到高級階段的產(chǎn)物，多個城鎮(zhèn)在臨近區(qū)域集聚，也使得城鎮(zhèn)之間的競合關系更加密切。

一方面，由于地理臨近城市群確有很多跨界合作的需求，包括交通、醫(yī)保、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等；另一方面，囿于我國特有的“行政區(qū)經(jīng)濟”⑨運行特點，城市群之間往往出現(xiàn)各自為政、重復建設，甚至惡性競爭、以鄰為壑等負面問題⑩。面對以上雙重困境，有些專家或地方政府則考慮選擇區(qū)劃調(diào)整這一方式，試圖“一并了之”或“一撤了之”，例如成立上海?。?。然而，這一方式不僅制度成本高昂，而且往往“治標不治本”，只是解決了局部的惡性競爭，在更大的范圍內(nèi)惡性競爭仍可能發(fā)生，同時，簡單的政區(qū)撤并也使得政區(qū)之間良性競爭帶來的效率提升被喪失了。

因此，根據(jù)國外城市群發(fā)展的經(jīng)驗，維持政區(qū)組織體系的相對穩(wěn)定，通過積極開展府際合作解決政區(qū)間的跨界發(fā)展需求問題，是推動城市群經(jīng)濟社會一體化，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平的更優(yōu)選擇。從具體措施看，包括實施聯(lián)市制@、建立區(qū)域協(xié)調(diào)委員會#、組建各類跨界功能合作組織等。

五、政區(qū)層級體制：從多層多級到扁平高效

新型城鎮(zhèn)化也是一個區(qū)域管理成本不斷降低的城鎮(zhèn)化過程。我國是世界上行政管理層級最多的國家，一般有中央——省級——地級——縣級——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村居六個層次，層級過多不僅不利于政令和信息的上傳下達，還使得行政成本高昂$。盡管在城鎮(zhèn)體系中，我們強調(diào)城鎮(zhèn)之間要有梯度層次，然而，不能以城鎮(zhèn)的發(fā)展能級來配置管理的行政層級；因為，城鎮(zhèn)的層級體系有其客觀性，而人為地對城鎮(zhèn)設定等級，容易固化小城鎮(zhèn)的發(fā)展，不利于一些特色鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，這也是近年來國家強調(diào)推動“省直管縣”改革的重要原因。

因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下，應積極推進行政層級體制的改革，包括深化“市管縣”、“強鎮(zhèn)擴權”、“省直管縣”等改革，探索“縣下轄市”%（我國臺灣地區(qū)目前的模式）、“市鎮(zhèn)分等不分級”^等改革，配套強化政府信息化管理、政府審批流程優(yōu)化等改革，真正實現(xiàn)管理層級的扁平高效。

注釋：

①劉君德、靳潤成、周克瑜：《中國政區(qū)地理》，北京·科學出版社，1999年。

②盧璐：《美國特別區(qū)政府研究》，華中師范大學2009年碩士論文。

③戴均良：《中國市制》，北京·中國地圖出版社，2000年版。

④行政區(qū)劃網(wǎng)http：//www.xzqh.org/html/，2013年。

⑤浦東率先推行的“鎮(zhèn)管社區(qū)”是指在保持鎮(zhèn)這一行政建制不變的前提下，以黨的領導為核心，以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎，在鎮(zhèn)與居（村）之間搭建覆蓋各居住區(qū)的綜合性管理平臺、網(wǎng)絡化服務平臺和協(xié)商式共治平臺，從而形成公共管理服務有效下沉、社區(qū)自治共治逐步發(fā)育的一種社區(qū)管理模式。

⑥熊競：《我國特大城市郊區(qū)（域）行政區(qū)劃體制研究》，華東師范大學2010年博士論文。

⑦張蕾、張京祥：《撤縣設區(qū)的區(qū)劃兼并效應再思考——以鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)為例》，《城市問題》，2007年第1期；李開宇、魏清泉等：《從區(qū)的視角對“撤市設區(qū)”的績效研究—以廣州市番禺區(qū)為例》，《人文地理》，2007年第2期。

⑧王中亮：《浙江爭取試點撤鎮(zhèn)設市 27個中心鎮(zhèn)躍身小城市將提速》，人民網(wǎng)，http：//zj.people.com.cn/n/2012/1227/c186806-17924173.html （2012年12月27日）。

⑨劉君德：《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》，上海·華東師范大學出版社，1996年版。

⑩劉君德：《長江三角洲地區(qū)空間經(jīng)濟的制度性矛盾與整合研究》，《杭州師范學院學報》，2000年第1期。

！姚玫玫、賴詩攀：《我國省級行政區(qū)劃調(diào)整的方案設計》，《中南財經(jīng)政法大學研究生學報》，2006年第3 期。

@曾萬濤：《中國城市群聯(lián)市制研究：以長株潭為例》，南京·東南大學出版社，2010年版。

#劉君德：《中國大陸行政區(qū)經(jīng)濟運行下的大區(qū)域合作發(fā)展機制研究——兼談泛珠三角區(qū)域合作的十大關系》，香港大學主辦、泛珠三角洲區(qū)域與合作論壇會議論文。

$根據(jù)1997年12月17日《工人日報》發(fā)表的文章，中國歷史上的官民比例，漢代為1∶7945，唐代為1∶3927，清代為1∶911，1991年為1∶30。

%劉君德：《縣下轄市：嘗試一種新的政區(qū)制度》，《決策》，2005年第4期。

^馬春筍：《縣分等與歷代行政管理體制建設》，《中國行政管理》，1995年第7期。

■責任編輯：王 縉