齊介侖

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從全能政府到有限政府，與高速發(fā)展的中國(guó)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，中國(guó)行政體制改革已步入深水區(qū)。

自1949年中華人民共和國(guó)成立至今，中國(guó)行政體制以1978年改革開(kāi)放為界，分為兩個(gè)階段。

1949年到1978年，為盡快恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，中國(guó)政府在建國(guó)之初，借鑒蘇聯(lián)模式，大力發(fā)展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。大政府、全能政府的出現(xiàn)，匹配于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的同時(shí)，對(duì)中國(guó)未來(lái)產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。

1978年之后與計(jì)劃并舉的市場(chǎng)開(kāi)始發(fā)揮作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善要求清除各種制度性障礙，行政體制的逐年小步微調(diào)已漸趨失效，總體改革呼之欲出。

七次機(jī)構(gòu)改革

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所副研究員贠杰對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)，在1978年改革開(kāi)放之前和之后，中國(guó)行政管理體制存在巨大差別，但均服從或服務(wù)于促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、鞏固和完善社會(huì)主義制度這一根本目的。

不過(guò)，計(jì)劃體制的弊端也逐步顯現(xiàn)。

依靠行政指令管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的計(jì)劃模式，造成了權(quán)力的過(guò)于集中，機(jī)制僵化，條塊分割，官僚習(xí)氣滋生，積極性和創(chuàng)造性被扼殺，而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)就此進(jìn)行的行政體制改革，效果不彰，一抓就死，一放就亂。

為建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的行政管理體制，中國(guó)已先后進(jìn)行了6次政府機(jī)構(gòu)改革，法治政府、有限政府、服務(wù)型政府的提法陸續(xù)出現(xiàn)。

1981年，國(guó)務(wù)院工作部門(mén)數(shù)量，達(dá)到了建國(guó)后的最高峰，臃腫的管理機(jī)構(gòu)已不再適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)發(fā)展的要求。1982年3月，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議，通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決議。此為第一次政府機(jī)構(gòu)改革。這次改革，明確規(guī)定了各級(jí)各部的職數(shù)、年齡、文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了工作人員素質(zhì)，部門(mén)從100個(gè)縮減至61個(gè)，人員編制由5.1萬(wàn)人減為3萬(wàn)人。

1988年4月，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議，再次通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。此為第二次政府機(jī)構(gòu)改革。按照改革方案，政府經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，從直接管理，轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主，強(qiáng)化政府宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。此次改革完成后，國(guó)務(wù)院部委從45個(gè)精簡(jiǎn)為41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)從22個(gè)減為19個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減為44個(gè)。在國(guó)務(wù)院66個(gè)部、委、局中，有32個(gè)部門(mén)共減少1.5萬(wàn)人，有30多個(gè)部門(mén)共增加5300人，增減相抵，人員編制減少9700多人。

第三次改革在1993年。當(dāng)年國(guó)務(wù)院將其直屬機(jī)構(gòu)由19個(gè)調(diào)整為13個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)由9個(gè)調(diào)整為5個(gè)，國(guó)務(wù)院不再設(shè)置部委歸口管理的國(guó)家局，國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個(gè)。

1998年進(jìn)行的第四次機(jī)構(gòu)改革，提出了建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，將政府職能轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，調(diào)整和撤銷(xiāo)了直接管理經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)業(yè)部門(mén)，加強(qiáng)了宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)由40個(gè)減少到29個(gè)，部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了四分之一，移交給企業(yè)、地方、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織的職能達(dá)到200多項(xiàng)，人員編制減少了一半。

2003年3月開(kāi)始的第五次政府機(jī)構(gòu)改革明確提出，未來(lái)的政府職能，集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面，要建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

第六次改革在2008年。此次改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)。

2013年的大部制新舉措，是改革開(kāi)放以來(lái)的第七次政府機(jī)構(gòu)改革。

數(shù)個(gè)拐點(diǎn)

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授陳國(guó)權(quán)對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，中國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和利益結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本性變化，由于權(quán)力結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及利益結(jié)構(gòu)具有內(nèi)在相關(guān)性，權(quán)力結(jié)構(gòu)亦需轉(zhuǎn)型，權(quán)力過(guò)于集中的全能政府已不再適應(yīng)。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍認(rèn)為，改革開(kāi)放30余年來(lái)，中國(guó)政府一直處在行政體制改革的探索過(guò)程中，過(guò)程中經(jīng)歷了幾個(gè)拐點(diǎn)。

毛壽龍認(rèn)為，行政審批制度改革，尤其是2004年7月1日正式實(shí)施《行政許可法》，對(duì)于面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能轉(zhuǎn)變，具有里程碑式的意義。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所副研究員贠杰認(rèn)為，事業(yè)單位人事制度改革的作用不可小覷。

2000年，中共中央和國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)，相繼下發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》、《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見(jiàn)》、《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》等文件。

文件明確規(guī)定了事業(yè)單位人事制度改革的重點(diǎn)，其中包括全面推行聘用制，制定《事業(yè)單位聘用制條例》，破除事業(yè)單位實(shí)際存在的干部身份終身制，建立和推行崗位管理制度，改革事業(yè)單位的收入分配制度，完善激勵(lì)制度等。

2006年1月1日，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》正式頒布實(shí)施。該法對(duì)于提高中國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)以及各級(jí)政府的工作效能，具有重要意義，對(duì)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革亦作用深遠(yuǎn)。

1999年11月和2004年3月，國(guó)務(wù)院分別頒布實(shí)施《全面推進(jìn)依法行政的決定》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。這兩份規(guī)范性文件，為中國(guó)全面推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府提供了標(biāo)尺。

1998年在農(nóng)村推開(kāi)的村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度，2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》，以及近年不斷成熟完善的電子政務(wù)建設(shè)，把政務(wù)公開(kāi)的范圍和程度，提高到了一個(gè)前所未有的新水平。

毛壽龍認(rèn)為，上世紀(jì)80年代中國(guó)農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和上世紀(jì)90年代的國(guó)有企業(yè)改革，對(duì)政府機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變同樣發(fā)揮了重要作用，而2001年，中國(guó)加入WTO，更是繼1992年中國(guó)確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向之后，對(duì)中國(guó)政府職能產(chǎn)生重大影響的標(biāo)志性經(jīng)濟(jì)事件。

另值得一提的是1998年住房制度改革。取消實(shí)物分房、鼓勵(lì)貨幣分房之后，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，很多中國(guó)老百姓，有了自己的房子，也因此實(shí)現(xiàn)了業(yè)主治理。

目前在中國(guó)各領(lǐng)域，仍存在較多行政干預(yù)，比如其他各種各樣的投資阻力，此中爭(zhēng)議很多，有人認(rèn)為這些是必要措施，也有人認(rèn)為這是又走回老路去了。

毛壽龍發(fā)現(xiàn)，民間社團(tuán)組織的發(fā)育和成長(zhǎng)，仍處于嚴(yán)格控制之下，政府機(jī)構(gòu)改革尤其是政事分開(kāi)之后，中介組織很難介入并發(fā)揮作用。

2013年2月28日閉幕的十八屆二中全會(huì)，對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案作了討論，提出了新一輪政府職能轉(zhuǎn)變的方案，方案提到了四個(gè)分開(kāi)，即政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)和政社分開(kāi)。2013年3月，第十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議開(kāi)幕。溫家寶在政府工作報(bào)告中提到，2008年到2013年，政府為切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，已進(jìn)一步深化行政體制改革，在規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，以及建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府方面，采取了一系列新舉措。

有限與有效

有限政府已逐漸成為中國(guó)行政體制改革的方向。

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授陳國(guó)權(quán)對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，官方文件對(duì)有限政府提及的還比較少，一般代之以法治政府這一提法，但從概念上講，法治政府與有限政府，基本上是一致的。

陳國(guó)權(quán)介紹說(shuō)，法治政府應(yīng)該做的是以下三點(diǎn)：第一，為社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，首先是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件，包括保障市場(chǎng)的公平公正競(jìng)爭(zhēng)；第二，政府需提供優(yōu)良的公共服務(wù)；第三，政府有責(zé)任維護(hù)社會(huì)的公平正義，防止收入分配的兩極分化。

陳國(guó)權(quán)稱(chēng)，法治政府強(qiáng)調(diào)的是，第一，政府必須對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，第二，政府權(quán)力受到限制，政府應(yīng)在法治的基本框架內(nèi)行使權(quán)力，一旦政府不能有效維護(hù)公民和社會(huì)正當(dāng)權(quán)益，或侵害了公民和社會(huì)的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)該受到懲罰。

陳國(guó)權(quán)認(rèn)為，有限政府或法治政府建設(shè)，不能單看政府規(guī)模的大與小，或者政府機(jī)構(gòu)的合與并，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府職能要到位，即政府要做它該做的事。

按照陳國(guó)權(quán)的觀點(diǎn)，中國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變，不一定非要建立一個(gè)小政府，但一定要建立一個(gè)有效政府。

贠杰表示，一個(gè)有效政府，應(yīng)該是該強(qiáng)的強(qiáng)，該弱的弱，中國(guó)在過(guò)去多年里進(jìn)行的行政體制改革，有收有放，整體趨勢(shì)是政府職能的弱化，但其實(shí)，在如食品安全等領(lǐng)域，是需要政府權(quán)力增強(qiáng)而非弱化的。