傅哲祥

始于2012年“十一”長假的高速公路免費(fèi)政策，讓有車族盡享“免費(fèi)奶酪”的同時，淡薄了債務(wù)人的義務(wù)與責(zé)任。2013年“兩會”上，又有委員提出“所有法定假日高速公路都應(yīng)免費(fèi)”，這一觀點(diǎn)值得商榷。

首先，中國高速公路的公益性與現(xiàn)行投資建設(shè)體制并不融合。由于高速公路占用了大量的公共土地資源，在使用上具有“非排他性”與跨區(qū)域性，而且其供求關(guān)系不受價值規(guī)律驅(qū)動，由此決定了高速公路天然擁有公益和壟斷的屬性。

但是，因?yàn)楦咚俟肥亲匀毁Y源和后續(xù)巨額成本投入形成的，所以全世界從來沒有不收費(fèi)的公路（包括高速公路，下同），只是收取的形式、方法和標(biāo)準(zhǔn)不同。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家是通過征收燃油稅、輪胎稅及其他稅收，再借助中央政府和各級地方政府的負(fù)債，并以政府為主體對國家高速公路主干網(wǎng)進(jìn)行投資、建設(shè)、維護(hù)和營運(yùn)。

上世紀(jì)80年代，中國以少量的政府補(bǔ)貼和授予特許經(jīng)營權(quán)激發(fā)社會各界的投資激情，再通過“企業(yè)化”模式（由企業(yè)作為項目主體），籌集資金并按照一定的“項目資本金制”撬動市場資源（債務(wù)融資或股權(quán)融資），完成對高速公路項目的投資、建設(shè)，并通過營運(yùn)收費(fèi)，收回投資、清償債務(wù)，從而形成了中國道路的“三次收費(fèi)”現(xiàn)狀：

購車時的“車購稅”（源自車輛購置附加費(fèi)），用車時的“燃油稅”（源自養(yǎng)路費(fèi)及其附加費(fèi)、客貨運(yùn)輸附加費(fèi)），上路時的“通行費(fèi)”。“車購稅”和“燃油稅”改革似乎讓公眾忘記了自己始終在承擔(dān)國家道路建設(shè)和營運(yùn)資金籌集的義務(wù)，各級政府又恰恰在這關(guān)鍵時刻回避了公開該等稅費(fèi)收入與使用的職責(zé)。

從政府層面分析，對高速公路的投資，一方面具有拉動即期GDP和內(nèi)需、擴(kuò)大社會就業(yè)、體現(xiàn)政府形象的功能；另一方面，作為流通動脈，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。所以，近20年來，國家財力不足卻始終難以阻擋各級政府對高速公路投資、建設(shè)的追求。

但是，既然中國已經(jīng)選擇了按照市場規(guī)則進(jìn)行融資和投資、建設(shè)高速公路項目，那么就應(yīng)當(dāng)遵守市場規(guī)則，履行市場的責(zé)任和義務(wù)。政府推出的免費(fèi)政策實(shí)質(zhì)上是超越了法律范圍內(nèi)的行政干預(yù)，并將高速公路陷入投資、建設(shè)“市場化”與使用、管理“公益性”的悖論之中。

其次，個別高速公路暴利遮蔽了交通基建的整體債務(wù)風(fēng)險。

不可否認(rèn)，2003年以前建成通車的高速公路（包括全部已上市的項目）占據(jù)區(qū)位優(yōu)勢，在土地紅利和人口紅利疊加中，表現(xiàn)出極高的毛利率（超過60%）。但是，如果用歷史的觀點(diǎn)來看，高速公路的債務(wù)風(fēng)險遠(yuǎn)比“暴利”高。

因?yàn)?，在形態(tài)上高速公路必然是以“網(wǎng)絡(luò)”形式存在和發(fā)展，這樣才能發(fā)揮高速公路助推社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。因此，按照公平的價值分配原則，虧損項目的虧損應(yīng)當(dāng)由盈利項目進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)社會資源平衡。

另據(jù)權(quán)威統(tǒng)計，2011年末中國高速公路總里程已經(jīng)達(dá)到8.5萬公里，所謂上市公司“暴利”的高速公路只有6000公里，占全部高速公路的0.7%；剩余的99.3%高速公路運(yùn)行情況究竟如何，極少見諸報端。

高速公路路網(wǎng)分時、分段、分項目規(guī)劃、投資、建設(shè)形成的成本差異和效率差異被少數(shù)路段的“暴利”掩蓋，不僅引發(fā)公眾對高速公路收費(fèi)的質(zhì)疑，而且遮蔽了全體高速公路的債務(wù)風(fēng)險。

最后，落后的運(yùn)輸生產(chǎn)方式與不透明的稅費(fèi)，再加上“通行費(fèi)”，才是道路運(yùn)輸行業(yè)高成本的共同推手。而超前建設(shè)與不斷走高的建設(shè)成本或許是“通行費(fèi)”存在的根源。按照社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，高速公路建設(shè)應(yīng)該“適度超前”。但是，在社會財力不足時，如何平衡資金來源與超前建設(shè)、資本投資與項目效率就成為不容回避的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)初堅持放大資本杠桿上項目時，就已經(jīng)為今天的“多重收費(fèi)”或“增加物流成本”埋下了病根。

換一個角度看，與其讓公眾質(zhì)疑高速公路收費(fèi)，不如追問近年來高速增長的專項用于公路建設(shè)的“車購稅”、“燃油稅”都用到了哪里？財政分配體制與高速公路收費(fèi)的公開透明，才是解決公民出行成本高的治本之道。

（作者單位為浙江省交通投資集團(tuán)）