收稿日期：2013-04-11

作者簡介：宋潔（1981-），女，河南鄭州人，河南工程學(xué)院講師，研究方向為政策與組織理論。

摘要：

經(jīng)濟-公共服務(wù)實際上是個復(fù)合系統(tǒng)，而該系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展就是要求經(jīng)濟和公共服務(wù)達(dá)成良性互動，以形成整體性、綜合性和內(nèi)生性的發(fā)展聚合。通過評價2011年31個省份的協(xié)調(diào)發(fā)展度發(fā)現(xiàn)，目前大多數(shù)省份的協(xié)調(diào)發(fā)展度仍處于較低的水平。經(jīng)濟-公共服務(wù)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，要通過協(xié)調(diào)機制不斷地發(fā)生作用，以達(dá)成目標(biāo)協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和效益協(xié)調(diào)，也就是要通過績效激勵機制糾正地方政府公共支出偏好，通過法治和民主參與的約束機制重塑地方政府行為偏好。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟-公共服務(wù)；協(xié)調(diào)發(fā)展度；協(xié)調(diào)機制

文章編號：2095-5960（2013）05-64 - 08

中圖分類號：F284文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

改革開放30多年，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，1978-2010年，國民生產(chǎn)總值平均增長率高于8%，2008年和2009年，受國際金融危機沖擊，世界主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)經(jīng)濟深度衰退，但中國仍然保持了9%以上的增長率。中國GDP占世界的比重逐年上升，從2005年的5%提高到2010年的9.5%，首次超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟體。^[1]周黎安教授用“晉升錦標(biāo)賽”模式解釋了目前高速的經(jīng)濟增長，官員升遷的競爭激勵使他們?nèi)χ铝τ诒镜亟?jīng)濟發(fā)展和GDP份額的擴大?！耙粭l失衡騰飛的巨龍”^[2]是當(dāng)前中國經(jīng)濟社會現(xiàn)狀的真實寫照，與經(jīng)濟高速增長不協(xié)調(diào)的是民生改善的緩慢。政府彌補市場失靈，提供基本的公共產(chǎn)品（本文中的公共服務(wù)均指基本公共服務(wù)），包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)社會保障、環(huán)境保護(hù)，科學(xué)技術(shù)、安全、文化和基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)等，保證社會的公正是其職能的底線。

按照系統(tǒng)理論，經(jīng)濟-公共服務(wù)實際上是個復(fù)合系統(tǒng)，是由經(jīng)濟和公共服務(wù)子系統(tǒng)復(fù)合而成的，他們之間相互交織、作用和滲透，構(gòu)成了具有獨特結(jié)構(gòu)的開放式復(fù)雜動態(tài)復(fù)合系統(tǒng)。而每一個子系統(tǒng)又包含著多變量，這些變量按照一定的方式相互關(guān)聯(lián)和作用。系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展是指系統(tǒng)的各個組成要素之間配合得當(dāng)、和諧一致、良性循環(huán)，而不是單個要素獨自增長，是在協(xié)調(diào)機制有益的約束作用下，推動復(fù)合系統(tǒng)整體從不協(xié)調(diào)、基本不協(xié)調(diào)逐步向基本協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)的方向前進(jìn)，以實現(xiàn)系統(tǒng)整體功能的提高和優(yōu)化的綜合發(fā)展過程。筆者通過構(gòu)建經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，對31個省份2011年的經(jīng)濟-公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展度進(jìn)行實證研究與分析，發(fā)現(xiàn)目前大多數(shù)省份經(jīng)濟和公共服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展度并不高，因此，只有引入適當(dāng)?shù)募顧C制，才能促進(jìn)地方政府更好地協(xié)調(diào)二者之間關(guān)系，促進(jìn)該系統(tǒng)走向和諧發(fā)展之路。

一、相關(guān)研究文獻(xiàn)評述

當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者對發(fā)展失衡問題的探討主要是從以下幾個層面展開的。第一，經(jīng)濟發(fā)展失衡。如區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展失衡（張宗益，2011^[3]；陸學(xué)藝，2009^[4]；樸貞子，2007^[5]；牟發(fā)兵，2004^[6]；李萍，2004^[7]；賀燦飛，2004^[8]；劉生龍，王亞華，胡鞍鋼，2009^[9]；劉力，2005^[10]）；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡（呂冰洋，2011^[11]；胡志平，2011^[12]；顏偉，劉冬榮，2010^[13]；王保安，2010^[14]；項俊波，2008^[15]）。第二，社會結(jié)構(gòu)失衡。如社會公平、權(quán)益失衡（鄭功成，2009）^[16]；人口性別失衡對公共安全與社會穩(wěn)定的影響（李樹茁，2009）^[17]；城鄉(xiāng)社會保障失衡（方菲，2009）^[18]；社會階層失衡（許葉萍，石秀印，2007）^[19]等。第三，經(jīng)濟與社會發(fā)展之間的失衡。研究達(dá)成的共識是，單純的經(jīng)濟增長主義嚴(yán)重妨礙了政府對民生問題的關(guān)注和資金投入，并造成公共服務(wù)供給嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟增長的速度（李義平，2011^[20]；呂煒，王偉同，2008^[21]）。

很多學(xué)者就經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展作出了深刻的研究，韓明謨^[22]從社會變遷的角度研究得出，社會協(xié)調(diào)是社會發(fā)展的瓶頸機制。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，追求經(jīng)濟發(fā)展受挫的過程中推動了對經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識。經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展是以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，并以社會發(fā)展與之相適應(yīng)，兩種發(fā)展相互促進(jìn)，共同發(fā)展，以求實現(xiàn)人的全面發(fā)展目標(biāo)。在這種社會變遷過程中，某一方面的發(fā)展以不犧牲其他方面，或給其他方面發(fā)展造成障礙為前提。錢兆華^[23]則從系統(tǒng)論出發(fā)，將社會看做是一個以經(jīng)濟子系統(tǒng)為核心的巨大系統(tǒng)，各個子系統(tǒng)之間要相互適應(yīng)、相互配合、相互一致和相互促進(jìn)，才能促成社會系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)上、功能上和運作方式上的協(xié)調(diào)，這也是社會發(fā)展的基礎(chǔ)和動力機制。張宏^[24]從哲學(xué)層面探討了社會協(xié)調(diào)，認(rèn)為協(xié)調(diào)體現(xiàn)著事物在矛盾運動中的差別性統(tǒng)一，是與發(fā)展密切相關(guān)而又不可歸結(jié)為發(fā)展的一個范疇?，F(xiàn)實社會是一個復(fù)雜的有機大系統(tǒng)，要使其中的經(jīng)濟、政治、文化各個子系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)、循序發(fā)展是一個巨大的系統(tǒng)工程，因此，要把握好三者之間的內(nèi)在關(guān)系，遵循互動平衡的原則，以保證社會生活的有機統(tǒng)一和穩(wěn)定。

二、經(jīng)濟-公共服務(wù)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機理及要求

經(jīng)濟-公共服務(wù)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要使一定區(qū)域內(nèi)，經(jīng)濟和公共服務(wù)子系統(tǒng)之間以及二者內(nèi)部構(gòu)成要素之間形成良好的發(fā)展關(guān)系，使其整個系統(tǒng)表現(xiàn)出良好的秩序性、合理的比例性以及動態(tài)的演化性，以便其發(fā)揮最大整體功效和效益。但是，就經(jīng)濟和公共服務(wù)不同性質(zhì)而言，需要進(jìn)行協(xié)調(diào)機制建設(shè)，以逐步促進(jìn)經(jīng)濟與公共服務(wù)系統(tǒng)逐步由不協(xié)調(diào)向協(xié)調(diào)發(fā)展方向演化。

經(jīng)濟-公共服務(wù)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展是一個螺旋上升的過程，要通過協(xié)調(diào)機制不斷地發(fā)生作用，調(diào)整二者之間的關(guān)系和發(fā)展步調(diào)，以達(dá)到平衡，但是平衡又是短暫的，隨著經(jīng)濟或公共服務(wù)的發(fā)展，又會產(chǎn)生新的變量，從而使整個系統(tǒng)呈現(xiàn)出失調(diào)的形態(tài)，協(xié)調(diào)機制在這個過程中要不斷納入新變量，起到關(guān)鍵的平衡功能，促使系統(tǒng)再次達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。因此，可以說經(jīng)濟-公共服務(wù)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個動態(tài)的、循環(huán)往復(fù)的過程，通過協(xié)調(diào)機制的作用使系統(tǒng)不斷趨于高級化。第一，目標(biāo)協(xié)調(diào)，即各個子系統(tǒng)目標(biāo)和復(fù)合系統(tǒng)目標(biāo)要協(xié)調(diào)。促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和提供公共服務(wù)作為政府的兩項基本職能，其根本目標(biāo)是要為公眾謀福利，提高居民的生活水平。經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)與提供公共服務(wù)的目標(biāo)與系統(tǒng)總目標(biāo)偏差越小，其總體功能發(fā)揮得就越好，也就是說地方政府領(lǐng)導(dǎo)不能為了提高所謂的政績，大搞形象工程；經(jīng)濟發(fā)展也不能只重速度，而輕質(zhì)量；不能為了短期利益的最大化而置公眾利益于不顧，忽視公共服務(wù)供給。第二，結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，即各個子系統(tǒng)的構(gòu)成變量要協(xié)調(diào)一致。具體來說，經(jīng)濟子系統(tǒng)中不能僅僅把重心放在經(jīng)濟增長速度上，更要注重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟效益的提高。而公共服務(wù)子系統(tǒng)中，要注意基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、安全、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)和社會保障等之間關(guān)系的平衡，合理安排其支出比重。第三，效益協(xié)調(diào)，即與其他系統(tǒng)要達(dá)到良性的互動關(guān)系。經(jīng)濟-公共服務(wù)系統(tǒng)要與社會中其他系統(tǒng)形成良好的互動關(guān)系，注重系統(tǒng)自身效益提高的同時，也要考慮其他系統(tǒng)的效益目標(biāo)，爭取做到系統(tǒng)之間達(dá)到有效的互動和影響。

三、2011年全國31個省份經(jīng)濟與公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r評價

（一）構(gòu)建評價指標(biāo)體系

筆者借鑒本人博士論文《地方政府能力及其評價體系及實證研究》中的地方政府發(fā)展經(jīng)濟和提供公共服務(wù)能力評價體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)研究對象的變化做了少許調(diào)整，形成了本文的經(jīng)濟-公共服務(wù)評價體系（見表1）。發(fā)展經(jīng)濟和提供公共服務(wù)的評價體系是筆者在進(jìn)行相關(guān)文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建的，并通過了具有一定權(quán)威的15位專家內(nèi)容效度征詢，專家中既有來自南開大學(xué)、鄭州大學(xué)、華中師范大學(xué)、北京行政學(xué)院的學(xué)者，也有來自地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)果表明該指標(biāo)體系的內(nèi)容效度比（CVR）均大于0.8，是一套效度較高的指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系采用專家調(diào)查法進(jìn)行賦權(quán)，體現(xiàn)了評價的導(dǎo)向性原則。指標(biāo)構(gòu)建和賦權(quán)的具體過程由于比較繁瑣且與本文研究目的關(guān)聯(lián)性較小，筆者在此不作具體詳細(xì)介紹。

表1經(jīng)濟——公共服務(wù)評價指標(biāo)體系及權(quán)重①①從1996年到2010年國家經(jīng)濟增長速度主要要求控制在7%-8%在之間（詳見《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的報告》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》），具有一定的穩(wěn)定性，GDP增長率選取8%為適度標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)目前我國人均GDP（4382美元）水平，政府財政收人占GDP的比重應(yīng)該在32%左右的水平，詳見：陳興紅.合理調(diào)整我國財政收入占GDP比重.江蘇商論（4）：140～142。 根據(jù)顧海濱的研究，對城鄉(xiāng)居民收入比值的適度的標(biāo)準(zhǔn)為2.4，詳見，顧海兵，王亞紅.中國城鄉(xiāng)居民收入差距“適度”之情景設(shè)定分析.山東社會科學(xué)，2009（2）：49～54。中小學(xué)師生比的適度標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知國辦發(fā)〔2001〕74號中城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村的平均數(shù)計算得出，初中的為15.8，小學(xué)的為21。

一是，經(jīng)濟和公共服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展度不高。從表中可以看出，2011年全國31個省份有20個處于過度發(fā)展類（協(xié)調(diào)發(fā)展度得分在0.6以下），其中有14個省份位于勉強協(xié)調(diào)類，6個位于瀕臨失調(diào)衰退類，11個省份處于協(xié)調(diào)發(fā)展類，只有北京位于良好協(xié)調(diào)發(fā)展類，有3個省份位于中級協(xié)調(diào)類，7個省份位于初級協(xié)調(diào)類。同時，從評價結(jié)果中也可以看到，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、上海、浙江、廣東、天津、江蘇其協(xié)調(diào)發(fā)展度較高，但是，公共服務(wù)明顯滯后；遼寧、吉林、黑龍江和福建等位于初級協(xié)調(diào)階段，與公共服務(wù)得分相比，經(jīng)濟發(fā)展得分略低。而處于過度發(fā)展類的省份其經(jīng)濟發(fā)展水平都不高。這從某種程度上，可以說明經(jīng)濟發(fā)展水平對公共服務(wù)的水平有相當(dāng)程度上的制約，經(jīng)濟發(fā)展為公共服務(wù)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有可靠的財力作為保障，公共服務(wù)的供給就無從談起。同時，也隱含著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高也伴隨著公共服務(wù)水平的相對下降。

二是，經(jīng)濟發(fā)展地域不平衡，而且經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不高?！敖?jīng)濟發(fā)展是一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟增長以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的高度化演進(jìn)過程?！?[28]

四、經(jīng)濟與公共服務(wù)差距的歷史性的分析

我國的財政分權(quán)實踐從20世紀(jì)70年代的放權(quán)讓利到90年代的分稅制改革，始終圍繞著合理劃分中央和地方利益，調(diào)動地方政府積極性展開的。我國的財政體制改革大致經(jīng)歷了三個階段：1950-1979年為統(tǒng)收統(tǒng)支階段，采取的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”；1980-1993年為財政包干階段；1994年至今為分稅制財政改革階段。但是，總體上看，1994年的分稅制改革未能顧及省以下的財政體制改革，沒有明確劃分地方政府間的財權(quán)和事權(quán)，而是由各地方政府效仿中央，通過體制內(nèi)調(diào)整，層層“拿”下級政府的財力。分稅制改革前中央財政收入占全國財政收入的比重從1990至1993年分別是33.79%、29.79%、28.12%和22.02%，1994年以后，中央財政收入比重達(dá)到了55.7%（1994年）的歷史最高水平，比1993年上升了33.7個百分點，而地方財政收入1994年下降到了44.3%，至此之后，中央財政收入和地方財政收入的比重維持在各一半的水平上，中央略高于地方，如圖2所示。而財政支出方面，分稅制前后，中央與與此同時，“財權(quán)重心上移、事權(quán)重心下移”。《憲法》、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等對各級政府的職能、事權(quán)做了一般性的原則劃分，這種事權(quán)的劃分過于寬泛和模糊，而且有很多重疊項目。除了外交、國防等少數(shù)專屬中央政府的事權(quán)外，地方政府的事權(quán)幾乎是中央政府的翻版。在政治集權(quán)下的財政分權(quán)給地方政府提供了強勁的發(fā)展本地經(jīng)濟的動力。地方政府在在受到經(jīng)濟發(fā)展的強烈刺激下，必然會將有限的資源和精力投入到經(jīng)濟領(lǐng)域，這就必然會擠占政府服務(wù)性支出。再加上經(jīng)濟增長在很大程度上關(guān)乎到地方官員的政治前途，因此，地方政府的注意力更多的是投向能以投資帶動經(jīng)濟增長的領(lǐng)域，因為投資相對于提供公共服務(wù)更能在短期內(nèi)迅速拉動經(jīng)濟增長。盡管服務(wù)性支出在長期來看，也會拉動經(jīng)濟增長，但外溢性強，且囿于地方政府官員的任期一般為5年，時間較短，因此在短期內(nèi)能夠快速拉動經(jīng)濟增長的政府投資必然會成為首選。由此，就造成了地方政府職能重經(jīng)濟，輕服務(wù)的扭曲。

五、政策建議：激勵與約束下的系統(tǒng)協(xié)調(diào)

根據(jù)耗散結(jié)構(gòu)理論，一個遠(yuǎn)離平衡態(tài)的非線性的開放系統(tǒng)（不管是物理的、化學(xué)的、生物的乃至社會的、經(jīng)濟的系統(tǒng)）通過不斷地與外界交換物質(zhì)和能量，在系統(tǒng)內(nèi)部某個參量的變化達(dá)到一定的閾值時，通過漲落，系統(tǒng)可能發(fā)生突變即非平衡相變，由原來的混沌無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N在時間上、空間上或功能上的有序狀態(tài)。因此，為了經(jīng)濟和公共服務(wù)系統(tǒng)均衡發(fā)展，必須從外界吸收“負(fù)熵”流來抵消自身的熵產(chǎn)生，也就是要建立外在的協(xié)調(diào)機制。

（一）激勵機制下地方政府公共支出偏好的糾正

以“經(jīng)濟發(fā)展為中心”為基本原則的前提下，地方政府一切工作均圍繞經(jīng)濟展開，對于GDP的狂熱追求已經(jīng)蒙蔽了其正確認(rèn)識及履行職能的能力。這種非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略之下，伴隨著財政放權(quán)和以“GDP”為核心的績效考核，地方政府就必然形成了財政收入最大化、公共服務(wù)投入明顯不足的行為偏好。我們知道經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)其公共服務(wù)的供給必然受到一定的限制，但是這并不能作為地方政府過于重視經(jīng)濟效率，盲目追求“GDP”的理由，否則，這種執(zhí)著到一定程度就會嚴(yán)重扭曲社會的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。因此，對于地方政府干部的績效考核要平衡經(jīng)濟和公共服務(wù)的重要性，賦予二者同等重要的地位。同時，要轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟增速為考核重心，注重對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟效益提高的考核，以促使經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。此外，要提高政府績效中對公共服務(wù)的考核比重，至少要與經(jīng)濟發(fā)展具有同等重要的地位。從而通過自上而下的績效考核制度，使激勵機制發(fā)揮良好的導(dǎo)向作用，逐步糾正政府公共支出偏好，增加民生類項目的投入。

（二）約束機制下地方政府偏好的重塑

地方政府有趨利的動機，在政績最大化的激勵下，加上法治和民主參與的雙重缺失，其憑借對公共資源的配置權(quán)，往往會導(dǎo)致公共政策偏離公共利益的軌道，導(dǎo)致地方政府毫無顧忌地與地方資本形成共贏的局面。政府支出偏好可以用心理賬戶理論①①心理賬戶（Psychic Accounting），是芝加哥大學(xué)行為科學(xué)教授查德·塞勒（Richard Thaler）提出的概念。心理帳戶是行為經(jīng)濟學(xué)中的一個重要概念?！靶睦碣~戶”的估價過程是指對金錢分門別類的分賬管理和預(yù)算的心理過程，用來解釋人們在消費決策時把過去的投入和現(xiàn)在的付出加在一起作為總成本，來衡量決策的后果。來解釋，政府的心理賬戶其本質(zhì)是將公共收入與公共支出劃分為不同的心理賬戶，在成本最小化、收益最大化的導(dǎo)向下，在以經(jīng)濟為中心的績效考核和用人制度下，地方政府支出的基本原則就是以與政府收益的密切程度為基準(zhǔn)，事關(guān)政府運行、事關(guān)政府績效的公共支出項目，如行政支出、經(jīng)濟建設(shè)支出等就增長極為快速，而與其財政收入最大化密切程度小的支出，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等增長卻極為緩慢。再加上信息的不對稱，公眾很難對地方支出項目進(jìn)行監(jiān)督，如果再沒有法律的強制約束，那么掌握公權(quán)的政府就可以自由支配公共收入，使公共支出完全偏離公眾偏好。因此，要改變過去以政策文件的形式劃分中央和地方的事權(quán)的方法，應(yīng)該以有明確的法律劃分地方政府的職責(zé)范圍，并在法律架構(gòu)中明確中央的事權(quán)、地方的事權(quán)、共享的事權(quán)以及事權(quán)遺漏的處置等。同時，要加強法治建設(shè)，使政府從以權(quán)力為中心轉(zhuǎn)向遵循法的精神，其運行過程、職責(zé)范圍和行為方式都要遵照法律要求，受法律約束。

分權(quán)制改革使地方政府成為獨立的利益主體，并強烈地刺激其追逐短期經(jīng)濟增長的功利性目標(biāo)，尤其是在缺乏民主參與和監(jiān)督的情況下，地方政府趨利偏好根本無法得到有效的約束，導(dǎo)致公共權(quán)力私權(quán)化，公共資源私有化，支出方面則體現(xiàn)為熱衷于投資能夠拉動經(jīng)濟快速增長的大型工程項目建設(shè)，而見效慢，投資期長的民生類項目則備受冷落。當(dāng)下，政府制定政策往往是單方面的決定過程，是一個相對封閉的過程，利益相關(guān)者難以了解到政策過程，同時，利益整合渠道并不完善，利益相關(guān)者很難將自身的利益訴求通過合法的途徑傳遞給政府。因此，要逐步加強公眾參與公共事務(wù)的制度建設(shè)，完善公眾維護(hù)其自身權(quán)益的合法渠道建設(shè)，給予公眾合理化、合法化、制度化的話語權(quán)。

綜上所述，經(jīng)濟與公共服務(wù)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展需要“負(fù)熵”的流入，即要從外界引入?yún)f(xié)調(diào)機制以減少其系統(tǒng)自身的熵，這種協(xié)調(diào)機制就是績效考核的激勵與法治和民主參與的約束，即通過加強對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的考核，提高公共服務(wù)考核的比重，來逐步糾正地方政府盲目崇拜GDP，財政收入最大化的行為偏好。同時，通過法律的強制性監(jiān)督和公眾參與的體制外監(jiān)督來約束政府行為，使其能夠以公共利益最大化為行為原則制定公共政策，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

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