常艷華

“十二五”開局之年，國家啟動了武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)，2012年國家又批復(fù)了《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020）》（簡稱《規(guī)劃》）。這對集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)于一體的張家界提供了較好的發(fā)展機(jī)遇，尤其是片區(qū)扶貧攻堅(jiān)實(shí)施，對加快脫貧致富、改善民生極為重要。為落實(shí)好片區(qū)金融扶持政策，達(dá)到預(yù)期效果，人民銀行張家界中支開展了專題調(diào)研，旨在摸清金融系統(tǒng)在先行先試中所面臨的困境，為下一步實(shí)施提出有針對性的完善意見。

一、全面啟動有難度：瓶頸較多，原因復(fù)雜

基層金融機(jī)構(gòu)、政府職能部門、企業(yè)主在調(diào)查中反映到：《規(guī)劃》所出臺的金融優(yōu)惠政策涉及面廣，內(nèi)容也比較豐富，但缺乏差異化的實(shí)質(zhì)性傾斜，與張家界實(shí)情不匹配。具體來說，金融政策缺乏針對性，未體現(xiàn)片區(qū)差別性，著地難度大；基層金融難逾越體制與機(jī)制的束縛，加之信息不透明，想發(fā)力難發(fā)力。

（一）政策設(shè)計(jì)沒有質(zhì)的突破

《規(guī)劃》雖出臺了企業(yè)上市融資，企業(yè)發(fā)行短期融資債券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)、企業(yè)債券、公司債券等直接融資工具，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，操作層面正因?yàn)闇?zhǔn)入“門檻”偏高，全市至今仍只有1家公司上市，1家公司獲準(zhǔn)發(fā)行企業(yè)債券，片區(qū)融資仍依賴銀行貸款。長期以來，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)放貸要求提供足值的擔(dān)?；虻盅何?，而農(nóng)戶擁有的土地、住房，農(nóng)業(yè)企業(yè)投入大量資金建設(shè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、租賃的土地經(jīng)營權(quán)，不符合抵押要求，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款極易被拒之門外。因貸款門檻高而造成的“融資難”已經(jīng)成為農(nóng)村中想干事的農(nóng)戶、能人創(chuàng)業(yè)的最大“瓶頸”。即使能融資，貸款利率也普遍遭到上浮，據(jù)估算，全轄涉農(nóng)貸款利率較發(fā)達(dá)地區(qū)至少高出60%，最高150%。針對片區(qū)扶貧貸款難、貸款貴問題，《規(guī)劃》未降低貸款準(zhǔn)入門檻，有效緩解農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)貸款難、貸款貴等問題。

（二）政策本身不符合片區(qū)實(shí)情

一是與區(qū)域特殊性不符?！兑?guī)劃》出臺了涉農(nóng)貸款獎勵政策，于2010年實(shí)施。調(diào)查發(fā)現(xiàn)政策僅包括縣和縣級市，不包括縣級區(qū)。而張家界市所轄永定區(qū)、武陵源區(qū)雖定位于城市區(qū)，但管轄36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，17.9萬農(nóng)戶，90%地域、60%人口均屬農(nóng)村。2010年、2011年，兩區(qū)農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款在各項(xiàng)貸款中的占比達(dá)75.7%、77.5%。但因涉農(nóng)貸款增量獎勵政策僅適用縣級金融機(jī)構(gòu)，把名屬于城市區(qū)而實(shí)服務(wù)于農(nóng)村的兩區(qū)金融機(jī)構(gòu)排斥在外。政策規(guī)定金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額同比增幅超過15%的，對增量超過15%的部分按2%給予獎勵。調(diào)查了解到，擔(dān)負(fù)支農(nóng)主力軍的慈利縣、桑植縣農(nóng)村信用聯(lián)社因歷年來涉農(nóng)信貸投放基數(shù)大，同比增幅未超過15%而未得到一次獎勵；相反其他涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)斷斷續(xù)續(xù)涉足支農(nóng)業(yè)務(wù)，同比增幅有時超過15%而得到獎勵。政策落實(shí)效果與初衷存在較大反差。

二是與基層職能不符?！兑?guī)劃》出臺了鼓勵大型金融機(jī)構(gòu)在片區(qū)中心城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，搭建跨省融資平臺；建立并利用多層次的資本市場，多方拓展發(fā)展融資渠道等政策。但政策的制定話語權(quán)均集中在國家部委，地方政府不能越俎代庖，即使有自主權(quán)，但因協(xié)調(diào)難度大，無法組織實(shí)施，片區(qū)引進(jìn)、組建金融機(jī)構(gòu)難度大。張家界市政府試圖引進(jìn)2家地方性股份制商業(yè)銀行，至今因銀監(jiān)會未出臺配套的監(jiān)管辦法被擱淺。

三是與片區(qū)需求不符。首先，扶貧貸款貼息期、貼息利率難滿足貸戶實(shí)際需求。扶貧貼息貸款的期限以一年為主，最長不超過三年，統(tǒng)一執(zhí)行年利率為3%的優(yōu)惠利率，貸款超過貼息期和展期、逾期的不再享受貼息政策。調(diào)查了解到，農(nóng)村申請扶貧貸款，主要是解決種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)資金不足。由于產(chǎn)業(yè)附加值低，加之自然災(zāi)害頻發(fā)，貸戶收成不可觀，往往還沒有實(shí)現(xiàn)增收，貼息期限已滿，被迫承擔(dān)后期利息。其次，適合片區(qū)好扶貧政策在萎縮。永定區(qū)系原大庸縣，在市區(qū)成立前能享受兩民貸款貼息政策，成立后僅可享受民族特需商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)貸款貼息政策，而且實(shí)行滾動管理，該區(qū)所轄新企業(yè)戶只能在老企業(yè)退出后才能享受民族特需商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)貸款貼息政策。

（三）政策實(shí)施欠缺有利的支撐因素

一是資金實(shí)力不足。一方面，金融資金實(shí)力偏小難滿足需求。到2012年12月末，全市金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存、貸款余額343.77億元、246.85億元，存貸比接近71.81%。在全市資金實(shí)力不足全省的2%、而存貸比超出全省5個百分點(diǎn)的情況下，信貸資金已滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，僅憑全市自身資金實(shí)力，片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻面臨著較大的資金供需矛盾。另一方面，地方財(cái)力不足，對金融機(jī)構(gòu)中小企業(yè)貸款不能及時提供適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、補(bǔ)充中小企業(yè)貸款擔(dān)?；穑矡o法拿出更多的資金，加大財(cái)政資金扶貧貼息資金投入，無法吸引金融機(jī)構(gòu)加大扶貧貼息貸款的投入力度。

二是部門間尚未形成聯(lián)動機(jī)制。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各級扶貧辦、財(cái)政、民委、金融機(jī)構(gòu)并未建立通暢的聯(lián)系渠道，每年下發(fā)的扶貧貸款貼息計(jì)劃文件根本沒送達(dá)承辦金融機(jī)構(gòu)，就連2007年下發(fā)的工作委員會成員職責(zé)與分工的綱領(lǐng)性文件于2012年3月才送達(dá)人民銀行、農(nóng)業(yè)銀行。也沒有形成定期召開成員間聯(lián)席會，通報(bào)全轄扶貧貸款進(jìn)展，商討亟待解決問題的工作機(jī)制。全市涉農(nóng)扶貧資金管理部門多，“九龍治水，各行其是”現(xiàn)象在實(shí)際工作中比比皆是，資源分散、項(xiàng)目建設(shè)重疊，信息傳遞不及時，致使政府的扶貧開發(fā)與金融信貸投放難以并駕齊驅(qū)。

三是擔(dān)保瓶頸制約性。金融系統(tǒng)僅認(rèn)可有政府背景的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，把民營融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)排斥在外，全市政府出資的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)僅1家，擔(dān)保資本金1億元，按放大5倍原則，只能對中小微企業(yè)提供5億元額度擔(dān)保，擔(dān)保能力有限。該融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)未遵守經(jīng)營準(zhǔn)則，違規(guī)放貸，已遭到工總行授信否決，工商銀行與市中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)間的擔(dān)保業(yè)務(wù)已停止合作。企業(yè)尋求擔(dān)保時，反擔(dān)保及附加條件較為嚴(yán)格，不僅要提供反擔(dān)保，而且也收取融資額10%的保證金、2.5%的反擔(dān)保費(fèi)。

四是涉農(nóng)政策保險(xiǎn)業(yè)務(wù)邊緣化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基于涉農(nóng)保險(xiǎn)賠付率高，收益偏低，加之農(nóng)村地域廣，路程遠(yuǎn)，農(nóng)戶居住較分散，辦理難度大，保險(xiǎn)公司不愿推廣，相關(guān)業(yè)務(wù)人員也不愿意受理。目前張家界市94個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司只有人保財(cái)險(xiǎn)公司在區(qū)縣城區(qū)周邊的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有營銷服務(wù)部，1561個行政村沒有一個村有財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（四）政策執(zhí)行缺乏監(jiān)督約束力

一是《規(guī)劃》出臺的金融優(yōu)惠政策在實(shí)施環(huán)節(jié)上主要采用鼓勵、引導(dǎo)、深化、完善等手段，缺乏有效的督導(dǎo)督促，極有可能給金融機(jī)構(gòu)在服務(wù)片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)不作為留下“空子”。當(dāng)前國有商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)均在追求經(jīng)營利益最大化，支持片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)，履行更多的是社會責(zé)任、政治責(zé)任，需要犧牲更多的商業(yè)利益。在利益面臨挑戰(zhàn)時，金融機(jī)構(gòu)特別是國有商業(yè)銀行會采取收縮戰(zhàn)略，退出片區(qū)扶貧戰(zhàn)場，會削弱金融參與扶貧支持力度。二是《規(guī)劃》僅提及縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增可貸資金70%以上留在當(dāng)?shù)厥褂?，按此要求，其他金融機(jī)構(gòu)可隨意將所吸收存款轉(zhuǎn)移、上存，勢必造成每年有大量資金借自該地區(qū)，卻貸給其他地區(qū)，造成當(dāng)?shù)刭Y金流失、失去反哺當(dāng)?shù)氐姆鲐氋Y金“造血功能”。

（五）基層農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)因管理權(quán)上收而無法自主參與片區(qū)扶貧

基層金融機(jī)構(gòu)處于微觀與宏觀結(jié)合處，各地實(shí)情差異較大，支持“三農(nóng)”更需要基層金融機(jī)構(gòu)自主發(fā)揮，酌情實(shí)施。但當(dāng)前由于受體制與機(jī)制的約束，農(nóng)村金融上級行均掌握著授信控制權(quán)、制度制定權(quán)，擁有絕對的“話語權(quán)”?；鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)僅是執(zhí)行者、貫徹者，沒有自主權(quán)。即使基層金融機(jī)構(gòu)想自主創(chuàng)新，推行符合當(dāng)?shù)匦枨蟮慕鹑诋a(chǎn)品和服務(wù)方式，也得向上級行匯報(bào)請示，勢必影響農(nóng)村金融創(chuàng)新時效性，極有可能因超出權(quán)限無法實(shí)施?？v觀張家界近幾年農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新活動，郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社參與農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，成效不明顯，關(guān)鍵是受上級行（社）制約所致。

二、幾點(diǎn)完善建議：突破創(chuàng)新，找準(zhǔn)切入點(diǎn)

（一）出臺差異化的傾斜政策

呼吁國家考慮片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)實(shí)情，盡量出臺更加有份量、貨真價(jià)實(shí)的差異化金融優(yōu)惠政策，切實(shí)發(fā)揮出金融扶貧作用。

一是對片區(qū)給予資金傾斜。加大中央或省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，解決片區(qū)地方政府財(cái)政在貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、扶貧貸款貼息、擔(dān)保基金等資金不足問題。央行應(yīng)在片區(qū)執(zhí)行差別化的存款準(zhǔn)備金率，適度降低金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率，增加片區(qū)銀行體系流動性，增強(qiáng)貸款投放實(shí)力。安排一定規(guī)模再貸款，為片區(qū)金融機(jī)構(gòu)提供資金保障。

二是解決片區(qū)扶貧融資難、融資貴等突出性問題。對片區(qū)擁有土地、住房的農(nóng)戶以及擁有價(jià)值不菲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、土地經(jīng)營租賃權(quán)的農(nóng)業(yè)企業(yè)融資時，政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)及時提供擔(dān)保，下調(diào)擔(dān)保費(fèi)率，取消反擔(dān)保。農(nóng)信社等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極參與扶貧貼息貸款業(yè)務(wù)，滿足廣大貸戶融資需求，盡可能不上浮貸款利率或適度下浮，切實(shí)減輕片區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體融資成本。對片區(qū)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧貸款所減少的利息收入應(yīng)通過減免稅收、抵扣利潤上交等途徑彌補(bǔ)，保護(hù)好基層金融機(jī)構(gòu)利益。

三是擴(kuò)大基層權(quán)限。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，金融機(jī)構(gòu)總行盡可能下放授信權(quán)及轉(zhuǎn)授權(quán)，從根本上賦予基層行參與片區(qū)扶貧的主動權(quán)?；鶎有袘?yīng)結(jié)合實(shí)際，積極探索符合片區(qū)扶貧的信貸模式和服務(wù)方式，增加有效供給與服務(wù)，滿足扶貧攻堅(jiān)、改善民生的多樣性信貸需求。

（二）完善相關(guān)配套政策

一是加快設(shè)立跨省金融機(jī)構(gòu)。國家金融監(jiān)管部門根據(jù)實(shí)際需求，協(xié)調(diào)好各片區(qū)關(guān)系，搭建跨省融資平臺，在片區(qū)城市中心設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，安排充足的資金，支持片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)。適度放寬片區(qū)引進(jìn)異地金融機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)條件，特事特辦，力爭早批早進(jìn)早發(fā)揮作用。

二是完善涉農(nóng)貸款增量獎勵政策。合理區(qū)分純城市區(qū)與非城市區(qū)，及時把純農(nóng)業(yè)人口占60%以上農(nóng)業(yè)大區(qū)的金融機(jī)構(gòu)納入涉農(nóng)貸款增量獎勵的范圍。調(diào)整獎勵標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村信用聯(lián)社發(fā)放涉農(nóng)貸款額占總貸款90%以上，且由于歷史原因，涉農(nóng)貸款平均余額較高的，增量獎勵比例可適當(dāng)降低到10%左右。

三是強(qiáng)化金融扶貧責(zé)任。明確金融機(jī)構(gòu)年度貸款有多少比例用于扶貧貸款，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要每一個扶貧項(xiàng)目提供保險(xiǎn)。扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)由銀行、保險(xiǎn)部門按一定比例分別承擔(dān)，損失由自身盈利來彌補(bǔ)。

（三）落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

各級財(cái)政應(yīng)按政策規(guī)定安排充足資金，及時對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中小企業(yè)貸款年度新增10%以上的給予適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以選擇委托代理制，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組干部代理涉農(nóng)政策保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，切實(shí)將涉農(nóng)政策保險(xiǎn)落到實(shí)處，提高農(nóng)戶種植水稻，種養(yǎng)能繁母豬、育肥豬積極性，減少農(nóng)戶損失。

（四）形成工作合力

建立片區(qū)扶貧綜合協(xié)調(diào)中心，全面做好政策傳導(dǎo)反饋工作，協(xié)調(diào)好片區(qū)部門間關(guān)系，督促相關(guān)能部門落實(shí)各項(xiàng)政策，適時反饋片區(qū)落實(shí)政策所面臨的問題，爭取國家盡快出臺有針對性的舉措，確保金融扶貧政策及時跟進(jìn)。財(cái)政、扶貧、發(fā)改委、金融等部門要加強(qiáng)協(xié)作溝通力度，整合資金，有機(jī)捆綁、相互銜接、匹配投入，提高資金使用效益，配合做好金融扶貧開發(fā)工作。

（五）創(chuàng)新金融扶貧方式

在當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)以贏利為目的前提下，金融機(jī)構(gòu)如何參與扶貧開發(fā)，又獲得了相應(yīng)的利益回報(bào)，只有加快金融扶貧方式創(chuàng)新。根據(jù)張家界農(nóng)村實(shí)情，可嘗試如下幾種金融扶貧創(chuàng)新模式：一是“公司+農(nóng)戶+基地+扶貧貼息”模式。產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)運(yùn)用其產(chǎn)業(yè)化基地與農(nóng)戶簽訂訂單，為農(nóng)戶生產(chǎn)提供貸款擔(dān)保，政府利用扶貧資金向企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)保障，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動農(nóng)戶利用銀行貸款致富。二是“以扶貧資金作抵押”模式。將各種扶貧資金有機(jī)打捆，作為銀行抵押。金融機(jī)構(gòu)將扶貧資金放大一定倍數(shù)，結(jié)合扶貧項(xiàng)目安排，投入扶貧信貸資金，推進(jìn)整村扶貧開發(fā)。三是“擔(dān)保機(jī)構(gòu)+合作社+銀行（信用社）”模式。與融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作，由融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)向合作社中的抵押、擔(dān)保不足成員提供擔(dān)保，滿足貧困戶、貧困村貸款需求。通過此模式，金融扶貧尋求解決貧困戶（村）獲取貸款的抵押、擔(dān)保問題，找到“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村金融支持的結(jié)合點(diǎn)。

（六）加大政策執(zhí)行督查力度

各級政府督查部門應(yīng)組織專項(xiàng)督察，加大督察整改力度。將各項(xiàng)政策貫徹結(jié)果納入政府績效評估考核體系，確保政令暢通。