◎ 王春蘭 查 波

一、引言

隨著西方國家都市區(qū)新型城市化空間組織形態(tài)的持續(xù)發(fā)展，20世紀(jì)50年代以來，城市人口分布空間結(jié)構(gòu)研究吸引了西方學(xué)者的高度關(guān)注[1]?？茖W(xué)規(guī)律對政策的指導(dǎo)作用必須基于對空間差異的清晰認(rèn)知。傳統(tǒng)人口學(xué)探索的普適規(guī)律的價值正是在其應(yīng)用到特定地點特定環(huán)境的過程中得到體現(xiàn)。政策本身具有明顯的地方性特征，充分認(rèn)識到這些，是確保所出臺的政策具備現(xiàn)實性和充分供給的必要條件。新型城市空間組織對城市管理與公共服務(wù)提出新的挑戰(zhàn)，同時也給城市管理模式轉(zhuǎn)型提供了新的契機(jī)。在城市區(qū)域化（city region）發(fā)展的時代背景下，除總量特征以外，“空間態(tài)勢”、“空間差異”也是城市管理服務(wù)領(lǐng)域必須加以考慮的基本特征，空間無差別化的政策設(shè)計勢必存在效率低等問題。

1990年代以來，上海外來人口在城市的沉淀性提高，在滬長期居留的傾向日益明顯?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，外來人口在上海常住人口當(dāng)中的比重已經(jīng)達(dá)到39%，2000-2010年間外來常住人口年均增長量達(dá)到66萬人，增量中的絕大部分都是非上海市戶籍的外省市遷入人口①。快速發(fā)展的人口形勢不斷沖擊著以戶籍人口為主的城市公共管理與服務(wù)傳統(tǒng)模式。推動鄉(xiāng)—城移民在城市定居和融入城市社會，有利于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、縮小貧富差距、緩解社會矛盾以及建設(shè)和諧社會[2]。

上?！笆濉币?guī)劃中提出了“面向常住人口實現(xiàn)公共服務(wù)均等化”、“實行和諧有序的社會管理”等政策理念。以往的經(jīng)驗表明，外來人口管理與服務(wù)需求明顯不同于戶籍人口。為更好地實現(xiàn)科學(xué)化決策、人性化服務(wù)、精細(xì)化管理，有必要及時監(jiān)測外來人口分布變動趨勢。有必要剖析上海市外來人口在空間上擴(kuò)散與集聚的變動特點及其影響因素，預(yù)判其未來發(fā)展趨勢，并歸納總結(jié)實證研究對公共管理與服務(wù)的啟示，為政府宏觀決策提供參考。

二、上海外來人口分布格局總體特征及其變動

近十年來，上海各地帶、各區(qū)縣的外來人口普遍有所增長，外來人口集聚的主要陣地還是在郊區(qū)，尤其是遠(yuǎn)郊區(qū)，如圖1。2000年以來，遠(yuǎn)郊區(qū)流動人口集聚已成為大城市人口分布變動的新動向[3]。核心城外來人口絕對量相對較少，但近年也呈現(xiàn)出較為明顯的集聚態(tài)勢。2000-2010年期間，遠(yuǎn)郊區(qū)迅猛增長了195.53萬人，近郊區(qū)增長187.13萬人，浦東新區(qū)外來人口增長133.97萬人。邊緣城區(qū)外來人口總量增長幅度較小一些，為63.94萬人。核心城區(qū)外來人口也呈上升態(tài)勢。十年期間核心城區(qū)外來人口增加了11.38萬人，“十一五”期間黃浦、盧灣、靜安三區(qū)的人口增長幅度大于“十五”期間，人口集聚勢頭更為明顯。遠(yuǎn)郊區(qū)外來人口增長速度最快，十年期間增長了419.2%；其次是近郊區(qū)，同期增長201.9%，浦東新區(qū)外來人口增長了195.7%；同期核心城區(qū)外來人口增長要稍快于邊緣城區(qū)，兩者分別為87.6%、75.2%。

圖1 2000-2010年期間上海各區(qū)縣外來人口變化率

2000-2010年期間，上海市外來人口比重變化的態(tài)勢表現(xiàn)為，遠(yuǎn)郊區(qū)大幅上升，核心城區(qū)、近郊地區(qū)穩(wěn)中有降，邊緣城區(qū)大幅下降。遠(yuǎn)郊區(qū)外來人口比重從15.3%上升至27%，邊緣城區(qū)外來人口比重由27.8%大幅降低至16.6%。近郊區(qū)與核心城區(qū)外來人口比重小幅降低。浦東新區(qū)外來人口比重略微上升了0.1%。從各區(qū)縣外來人口占全市外來人口比重來看，2010年，浦東新區(qū)外來人口比重最大，達(dá)到22.5%，其次是閔行區(qū)，所占比重為13.4%，再次是松江區(qū)，所占比重為10.4%，全市外來人口當(dāng)中約有一半集中在這三個區(qū)；外來人口比重最小的區(qū)是靜安區(qū)，僅為0.6%。

上海市外來人口密度分布仍呈現(xiàn)明顯的內(nèi)密外疏格局，形成清晰可見的梯度分布（如圖2），而且隨著時間的推移，各級梯度正在變得更加陡峭，這與常住人口總體均衡化分布態(tài)勢形成鮮明對比。核心城黃浦區(qū)的外來人口密度最高，達(dá)到10677人/平方公里。中心城邊緣各區(qū)人口密度大體上在4000-7000人/平方公里，其中虹口區(qū)外來人口密度較高，為8352人/平方公里。近郊各區(qū)大體上為2000-3000人/平方公里，遠(yuǎn)郊各區(qū)縣每平方公里大體上外來人口都不超過1000人，其中松江區(qū)稍高一些，為1548人/平方公里。2000-2010年期間，上海市外來人口密度的梯度層級格局在發(fā)生變動，從中心城往郊區(qū)方向各級梯度之間的落差都有所增大。

圖2 2000年、2010年期間外來人口密度梯度變化

從中心城向郊區(qū)方向，外來人口與戶籍人口之比逐步上升，在近郊達(dá)到高峰，遠(yuǎn)郊區(qū)的外來與本地人口之比上升較快，如圖3。以上分析表明，外來人口密度由核心城區(qū)向郊區(qū)方向呈梯度遞減，但同一方向上外來人口與戶籍人口之比卻正好與之相反，呈梯度遞增，在近郊達(dá)到高峰，然后向遠(yuǎn)郊方向再次遞減，對比2000年與2010年數(shù)據(jù)，遠(yuǎn)郊區(qū)外來與本地人口之比正迅速接近近郊區(qū)水平。中心城的外來與本地人口之比明顯小于郊區(qū)，但核心城呈現(xiàn)較快攀升的態(tài)勢。在戶籍制度和相關(guān)配套政策影響下，城市公共服務(wù)、公共資源的配置大體上仍以戶籍人口為標(biāo)準(zhǔn)，明顯滯后于人口集聚態(tài)勢。外來人口與戶籍人口比值這一指標(biāo)可以從一定程度上反映城市二元社會結(jié)構(gòu)背景下各區(qū)縣所面臨的人口管理與公共服務(wù)的壓力。

三、不同屬性外來人口的空間集聚與擴(kuò)散態(tài)勢

近年的相關(guān)調(diào)查研究表明，上海市規(guī)模龐大的外來人口內(nèi)部存在明顯的分群和分層現(xiàn)象。不同自然屬性與社會屬性的外來人口公共管理與公共服務(wù)的需求也存在明顯差異。這里利用2000年第五次人口普查、2010年第六次人口普查的外來人口結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，對不同屬性外來人口的空間分布特征進(jìn)行分析。

圖3 2000年、2010年期間外來人口與戶籍人口之比

上海市外來人口總體性別比水平在2000至2010年期間經(jīng)歷了快速下降過程，中心城與郊區(qū)的性別比水平相對高低發(fā)生倒轉(zhuǎn)，中心城的性別比水平變得高于郊區(qū)。全市外來人口性別比由2000年的135.9降至2010年的118.7，除崇明、奉賢、青浦、金山四區(qū)縣以外，其余大部分區(qū)縣的性別比都發(fā)生明顯下降。在2000-2010年期間，中心城各區(qū)的外來人口性別比下降幅度相對較大一些，而郊區(qū)各區(qū)縣的外來人口性別比下降幅度相對較小一些，因此導(dǎo)致上述性別比相對水平空間格局的總體逆轉(zhuǎn)。

2000年、2010年數(shù)據(jù)均顯示，沿著核心城區(qū)、邊緣城區(qū)、郊區(qū)這個方向，外來人口的年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一定的環(huán)帶差異特征，少年兒童的比重逐步增加，而勞動力年齡段人口比重以及老年人口比重逐步減小。就15-59歲勞動力年齡段人口所占比重而言，中心城總體上大于郊區(qū)，靜安區(qū)相應(yīng)比重最大，郊區(qū)各區(qū)縣的相應(yīng)比重比中心城稍低一些，崇明縣相應(yīng)比重最小。

2000年以來，中心城的外來人口受教育水平一直都比郊區(qū)相對高一些，受教育水平的環(huán)帶差異特征正在變得日益突出。2010年的數(shù)據(jù)顯示，外來人口受教育水平的空間差異特征明顯不同于2000年，在整體受教育水平都有所上升的同時，環(huán)帶之間的差異正在拉大，尤其表現(xiàn)在第一梯度—中心城內(nèi)部的分化，中心城、近郊、遠(yuǎn)郊的梯度遞減格局仍未變。核心城的人口受教育水平上升較慢，在空間上形成一個低谷，外來人口擁有高等文化程度的比重不僅低于邊緣城區(qū)，甚至還低于一些近郊區(qū)縣。而邊緣城區(qū)的人口受教育水平快速攀升，形成一個波峰。近郊各區(qū)的人口受教育水平上升較慢，形成空間上第二個低谷帶，第三梯度為遠(yuǎn)郊各區(qū)。

各類來源地的人口來上海有一定的集聚傾向，而且在滬居住地表現(xiàn)出一定的路徑依賴特征，主要集中區(qū)域大體上不變。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，來滬人員當(dāng)中以安徽、江蘇、河南、四川四個省戶籍人口的比重最大，因此選取這四省戶籍人口分析各來源地人口的空間分布特征。安徽戶籍的外來人口在郊區(qū)尤其是遠(yuǎn)郊的崇明、奉賢、松江幾個區(qū)縣相對比較集中一些。江蘇籍外來人口傾向于集中在上海東北面的幾個區(qū)縣，其所占比例在普陀、閘北、虹口、楊浦四個區(qū)較大一些。河南、四川兩省戶籍的來滬人員分布集中度相對較低一些。嘉定區(qū)的河南籍來滬人員比重稍大一些，金山區(qū)、寶山區(qū)、松江區(qū)的四川籍來滬人員比重稍大一些。對比各來源地人口2000年、2010年的空間分布特征可以看出，各省市來滬人口的居住地呈現(xiàn)出一定的路徑依賴特征，主要集中的幾個區(qū)縣大體上沒有隨時間而發(fā)生明顯變化。

邊緣城區(qū)外來人口當(dāng)中非經(jīng)濟(jì)活動②人口比重明顯較大。2010年六普數(shù)據(jù)顯示，全市外來人口當(dāng)中非經(jīng)濟(jì)活動人口所占比重為14.3%，位于邊緣城區(qū)幾個區(qū)的相應(yīng)比重均在16%以上，楊浦區(qū)這一比重達(dá)到22.7%。核心城三個區(qū)的相應(yīng)比重均在15%以下，相對較低一些，近郊區(qū)與核心城的比重大致相似。遠(yuǎn)郊區(qū)外來人口當(dāng)中非經(jīng)濟(jì)活動人口的比重總體相對中心城和近郊區(qū)更低一些，在13%及以下。郊區(qū)（尤其是遠(yuǎn)郊區(qū)）“料理家務(wù)”人群比重較大，除黃浦、普陀兩區(qū)以外，中心城各區(qū)的相應(yīng)比重均在40%以下，而郊區(qū)相應(yīng)比重均達(dá)到45%以上，青浦、崇明兩區(qū)縣的相應(yīng)比重甚至超過60%。中心城的離退休人員比重較大，長寧區(qū)相應(yīng)比重最大，達(dá)到29.3%，其余各區(qū)也都在20%左右及以上水平，而郊區(qū)只有閔行區(qū)相應(yīng)比重達(dá)到20.8%，其余各區(qū)縣的相應(yīng)比重都較低，崇明僅為3.3%。

四、外來人口分布的影響因素分析

經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是影響上海人口集聚與空間變動的最重要影響因子，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展會直接導(dǎo)致外來人口集聚。散點圖顯示經(jīng)濟(jì)總量與人口規(guī)模之間的關(guān)系近似線性關(guān)系。對2009年各區(qū)縣人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)總量之間做線性回歸分析，結(jié)果表明：經(jīng)濟(jì)總量與人口規(guī)模之間有相關(guān)關(guān)系，R2為0.761，表明各區(qū)縣人口規(guī)模的差異有76%歸因于經(jīng)濟(jì)總量，經(jīng)濟(jì)與人口之間的關(guān)系為正相關(guān)，意味著經(jīng)濟(jì)總量越高，外來人口規(guī)模越大。這意味著2000-2010年期間經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是影響上海人口集聚與空間變動的最重要影響因子。從散點圖可以看出，第二產(chǎn)業(yè)與人口之間存在比較明顯的線性正相關(guān)關(guān)系，而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口規(guī)模之間的沒有表現(xiàn)出清晰的線性關(guān)系。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級過程中，核心城對“兩高”（高學(xué)歷、高技能）和“兩低”（低學(xué)歷、低技能）人口（主要是外來人口）同時產(chǎn)生強(qiáng)勁吸引力，核心城戶籍人口外遷騰出的大量老舊住房為外來人口提供了居所。隨著城市產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級，制造業(yè)向外圍地區(qū)轉(zhuǎn)移，中心城的就業(yè)機(jī)會逐步向服務(wù)部門集中。2000年以來，上海中心城（尤其是核心城）的產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級步伐不斷加快，對人口變動產(chǎn)生深刻影響。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)活力的增強(qiáng)吸引了不少高學(xué)歷、高技能勞動力來工作與居住。高層次勞動力與白天工作人口的不斷增多導(dǎo)致低端服務(wù)業(yè)的需求有所上升，也給低端服務(wù)業(yè)從業(yè)人員提供了更多就業(yè)機(jī)會，從事低端服務(wù)業(yè)的低收入群體也出現(xiàn)增多趨勢。在這種背景下，上海核心城對“兩高”（高學(xué)歷、高技能）和“兩低”（低學(xué)歷、低技能）人口（主要是外來人口）同時產(chǎn)生強(qiáng)勁吸引力。核心城外來人口在郊區(qū)化發(fā)展的大背景下“意外”出現(xiàn)增長勢頭。

郊區(qū)興建的大型保障房基地也演變成外來人口的強(qiáng)集聚區(qū)，為郊區(qū)外來人口增長提供了新的住所。對大型動遷配套居住區(qū)七寶鎮(zhèn)“靜安新城”、泗涇鎮(zhèn)“新凱家園”的調(diào)研表明，其共同的特征是外來流動人口與戶籍老年人口比重均較高。以松江泗涇鎮(zhèn)的“新凱家園”居住小區(qū)為例，在一期簽約交房的3200套住宅中，出租給外來流動人口居住的住房多達(dá)1400套，居住的外來流動人口總數(shù)超過4000人。在“新凱家園”二期已簽約交房且入住的600余套動遷安置房中，完全為上海市居民自住房屋僅100余套，出租及自住兼出租的比例也超過80%。

五、結(jié)語與討論

上海是中國東南沿海地區(qū)主要人口遷移目的地之一，一直以來上海的外來人口總量問題都備受關(guān)注，針對外來人口管理服務(wù)總體框架體系的討論也比較多。然而，都市區(qū)范圍內(nèi)城郊之間社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人口形勢均存在明顯差異，以往政策措施的出臺，沒有對這些空間差異特征加以充分考慮，使得基層操作難度大，降低了財政資金投入的效率，也對城市管理服務(wù)水平和質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響。

最近的人口普查數(shù)據(jù)表明，外來人口分布正在擴(kuò)散到上海市的各個區(qū)域，呈“面狀侵入”的發(fā)展態(tài)勢，遠(yuǎn)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動外來人口快速集聚。同時，隨著中心城整體服務(wù)型經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，核心城已經(jīng)發(fā)生的“外來人口侵入—戶籍人口撤退”現(xiàn)象有可能蔓延到中心城邊緣區(qū)。中心城邊緣區(qū)現(xiàn)有大量的早期動遷小區(qū)和老公房，其中居住的戶籍人口出于改善型住房需求有可能往郊區(qū)方向搬遷，而空出的住房為外來人口所居住。外來人口與本地人口居住空間的交叉、重疊、滲透將普遍出現(xiàn)在全市各個環(huán)帶，中心城的“二元社區(qū)”現(xiàn)象可能會變得日益突出。

盡管外來人口分布正擴(kuò)散到全市各區(qū)域，但其分布的非均衡性特征在現(xiàn)階段仍比較突出。城市二元管理模式下，外來與戶籍人口之比成為重要的壓力指標(biāo)，外來人口公共管理與服務(wù)的壓力存在顯著的空間差異。當(dāng)前中國各級地方政府一般都是按照常住戶口人數(shù)規(guī)劃定編定職和進(jìn)行財政撥款。對外來人口的管理仍缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，外來人口空間分布非均衡性又異常突出，客觀上造成了各區(qū)縣、各街道外來人口管理服務(wù)工作苦樂不均的現(xiàn)象。短期來看流動人口合法權(quán)益無法得到有效保證。從長遠(yuǎn)來也看，外來流動人口管理服務(wù)的大方向是由“選擇性排斥”轉(zhuǎn)向“普惠制”[4]，當(dāng)前存在的種種問題也不利于公共服務(wù)均等化的順利推進(jìn)。

為此應(yīng)基于人口空間分布的動態(tài)特征，設(shè)計具有空間響應(yīng)特征的公共管理與服務(wù)機(jī)制。城市管理與服務(wù)機(jī)制的空間響應(yīng)周期可以分成短期、中期、長期三個類型。短期著眼于管理服務(wù)機(jī)制中的微調(diào)，中長期則重點在于對管理服務(wù)機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃和框架設(shè)計。在《上?！笆濉币?guī)劃綱要》當(dāng)中已經(jīng)提出，要“加強(qiáng)政策儲備……優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和政府投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)先安排涉及民生、公共服務(wù)和城鄉(xiāng)一體化等領(lǐng)域的財政支出和項目投入”。雖然空間響應(yīng)性的外來人口管理服務(wù)機(jī)制目前還只是一個概念框架，但也為將來政府優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)提供了一個可能的方案和途徑，拓展了政策儲備的思路。

上海各類屬性外來人口的空間分布也呈現(xiàn)明顯的環(huán)帶差異特征，這些都是將來精細(xì)化政策設(shè)計的現(xiàn)實依據(jù)。應(yīng)加強(qiáng)對中心城人口遷移態(tài)勢的前瞻性研究，持續(xù)監(jiān)測常住人口老齡化態(tài)勢。從外來人口年齡結(jié)構(gòu)的空間差異分析可以看出，中心城勞動力人口以及老年人口的比重比郊區(qū)要高一些，而兒童的比重則較低一些。同時，外來人口當(dāng)中非經(jīng)濟(jì)活動人口數(shù)據(jù)顯示，中心城離退休老人所占比重也要高于郊區(qū)。已有數(shù)據(jù)都表明，中心城對外來人口當(dāng)中的老年人也具有較大吸引力。今后應(yīng)在準(zhǔn)確預(yù)測中心城人口老齡化態(tài)勢的基礎(chǔ)上出臺相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃。

注釋：

①根據(jù)上海統(tǒng)計局網(wǎng)站“外省市來滬常住人口發(fā)展現(xiàn)狀及特征”當(dāng)中公布的人口數(shù)據(jù)計算得出。

②根據(jù)2005年1%人口抽樣調(diào)查，非經(jīng)濟(jì)活動人口包括在校學(xué)習(xí)、喪失工作能力、離退休、料理家務(wù)、畢業(yè)后未工作、因單位原因失去原工作、因本人原因失去原工作、承包土地被征用等幾類人。

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