倪方六

漢代大部制改革：

“三府九寺”制

—漢成帝削弱丞相權(quán)力

在古代中國，中央政府最高行政長官是宰相，系“百官之長”，相當于今天的國務院總理。在秦漢時期，此職位的官員并不稱“宰相”，通稱為“丞相”或“相國”。

古代中國的大部制改革，一般都是圍繞宰相（丞相）位置展開的。宰相位置或興或廢，宰相人數(shù)或增或減，都會影響到政府機構(gòu)的變化。

秦漢時，中央政府機構(gòu)主體是“三公九卿”體系下的“三府九寺”。漢代大部制改革，實質(zhì)就是改革“三府九寺”的制度設計。

“三公”在先秦時就存在，丞相、太尉、御史大夫為先秦時的“三公”，相當于今天的中央政治局常委一級。秦漢時三公的辦公場所稱為“府”，故有丞相府、太尉府、御史府。丞相府掌管行政；太尉府掌握軍權(quán)；御史府負責監(jiān)察，同時兼皇帝的秘書辦?！叭笔钱敃r的國家最高權(quán)力機關(guān)。

西漢中前期，“三府”的地位并不平等，丞相府權(quán)力最大，地位最高，甚至會威脅到皇權(quán)。劉徹（漢武帝）當了皇帝后有意削弱相權(quán)。劉驁（漢成帝）當皇帝時，對“三府”制度重新設計，于綏和元年（公元前8年）啟動大部制改革，實行由司徒（丞相）、司馬（太尉）、司空（御史大夫）組成的新“三公制”。新“三公”行政級別平行，聯(lián)合執(zhí)政，丞相的權(quán)力被大大削弱了。

秦漢時官場上基本是公、卿、大夫、士四個等級，卿行政級別低于公，但與公一樣都屬政府高級官員，相當于今天的中央部委一把手。秦漢在周代基礎(chǔ)上將“六卿”擴增為“九卿”：太常、郎中令（光祿勛）、衛(wèi)尉、太仆、典客（大鴻臚）、廷尉（大理）、宗正、治粟內(nèi)史（大司農(nóng)）、少府。

卿的辦公場所稱為“寺”，所以有“九寺”一說。“九寺”是漢代的中央行政執(zhí)行機構(gòu)，為漢代的九大部委。如太常寺，又叫奉常，掌管國家宗廟和祭祀、禮儀、天文、教育、醫(yī)藥、衛(wèi)生等，綜合了現(xiàn)代文化部、教育部、科技部、衛(wèi)生部、藥監(jiān)局、氣象局等部門的全部或部分行政職能，可謂西漢的“大文化部”。

實際上，漢代部委不只9大部門，九卿是個虛數(shù)。據(jù)《西漢會要》“正卿九”條劉熙注，“漢常置十二卿”，執(zhí)金吾、大長秋、將作大將也屬卿列。西漢中后期，官員編制膨脹，僅一太常寺，公務員便多達上萬人。劉秀（光武帝）建立東漢后，進行了新的大部制改革，將官員編制大幅精減，但太常寺人數(shù)仍超過1500人。

魏晉大部制改革：

“三省”代“三府”

—魏文帝讓“秘書辦”變身最高權(quán)力機構(gòu)

秦漢時的“三府九寺”行政架構(gòu)，到魏晉南北朝時已名存實亡，官員多是閑職，實際權(quán)力轉(zhuǎn)移到了尚書省、中書省、門下省三大機構(gòu)。隋唐“三省六部”的雛形于此時出現(xiàn)。

尚書省源于西漢末年設置的尚書臺辦事機構(gòu)，本屬少府寺，是皇帝的“秘書班”，最早主管宮中文書的收發(fā)、保管，編制僅4人。到東漢中后期，國家朝政由臺閣管理，尚書臺成為國家實際最高行政機關(guān)，架空了三公九卿。

到曹魏時，尚書臺便從少府寺獨立出來，開始成為外廷機構(gòu)。其首長是尚書令，與九卿為同一行政級別，而開中央政治局會議（朝會）時，位置則在九卿之前，實權(quán)相當于丞相。南朝宋時將臺、省合一，尚書臺改名為尚書省。

主導曹魏大部制改革的是開國皇帝曹丕（魏文帝）。曹丕擴大了尚書臺的行政職能和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，在其下設立了吏部尚書、左民尚書、客曹尚書、五兵尚書、度支尚書、祠部尚書“六官”，還在地方上設了派出機構(gòu)“行臺”，同時，精減尚書臺下屬職官，將東漢時34種尚書郎（又稱“郎曹”，相當于今天部長下面的局長），合并為23個（后增至25個），分屬六官。

曹丕的大部制改革的另一突出特點是設置中書監(jiān)。中書監(jiān)最早叫“中尚書”，由漢武帝所設，地位很低，與“中丞相”的由來一樣，也是因由“中人”—宦官（太監(jiān)）擔任而得名。中書監(jiān)負責為皇帝起草詔書、出謀劃策，機構(gòu)設于宮禁之內(nèi)。“省”由此也成了古代官署名。尚書省、中書省加上由服務于皇帝的侍中寺改的門下省，“三省”成為中央權(quán)力中樞。

可以說，曹丕的大部制改革，為后來隋唐的大部制改革找到了方向，奠定了“三省六部”制的基礎(chǔ)。

在魏晉南北朝時期，“三公九卿”制與“三省六官”制并存，朝中有兩套行政體系，導致機構(gòu)重疊，職責混亂。司馬炎（晉武帝）代魏建晉后，曾召集朝臣就兩套行政系統(tǒng)的整合撤并進行過討論。朝臣各方各執(zhí)一詞，以司空裴秀為代表的保守派占大多數(shù)，堅持維護“三公九卿”政體，還行政權(quán)于諸卿；以秘書監(jiān)荀勖為代表的改革派則認為“設官分職，委事責成……九寺可并于尚書”，主張新政。

隋唐大部制改革：

“三省六部”制

—唐玄宗編制政改大綱《唐六典》

隋唐的“三省”指尚書省、中書省、門下省，“三省”行政級別相同但功能各異。隋朝規(guī)定，中書省決策，門下省審議，尚書省執(zhí)行，這樣“三省”相互牽制、監(jiān)督。“三省”長官實為“宰相”，都參加中央最高層決策會議，各自對皇帝負責。

唐朝進一步改革，明確中書、門下二省為決策機構(gòu)，尚書省為中央行政核心，尚書省首長不能參加決策會議，被排除出決策系統(tǒng)。這種把決策與行政執(zhí)行分離的制度設計，是中國古代大部制改革的成果之一，相當科學。

隋唐時的“六部”是從魏晉時的“六官”改來的，即吏部、民（戶）部、禮部、兵部、刑部、工部，將秦漢時的“九寺”縮減掉3個，創(chuàng)造了中國古代大部制改革的典范，一直沿襲到清朝。

六部中的每一部職責范圍都很廣，如工部掌管土木、水利工程，農(nóng)，林，牧，漁等幾個領(lǐng)域和行業(yè)，相當于現(xiàn)在的建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門的全部職能。六部下面各設四司，故有“三省六部二十四司”一說。

“三省六部”制明顯優(yōu)于“三公九卿”制，大唐盛世的出現(xiàn)與政體的先進不無關(guān)系。

“九寺”官署在隋唐時仍保留，只是通通降格降級，與“五監(jiān)”、“秘書省”一樣，成為具體辦事部門。此時的“九寺”與“六部”沒有隸屬關(guān)系，但得接受六部的督責，與六部有對應關(guān)系。

李世民當皇帝時啟動的大部制改革，機構(gòu)精簡得最徹底。當時，改革由開國宰相房玄齡主持，整改之后，整個中央機構(gòu)官員編制僅為640員，只有隋朝的四分之一多一點。李世民死后，政府機構(gòu)編制迅速擴增。

李隆基當皇帝后，又啟動了新一輪的大部制改革，以解決冗官問題，為此專門編制了一部政改大綱，就是《唐六典》。開元二十三年（公元735年），“停廢諸司、監(jiān)、署、府十余所，減冗散官三百余員”。

宋代大部制改革：

增設樞密院

—宋神宗“元豐改制”失敗

宋朝中央行政機構(gòu)仍沿襲隋唐時的“三省六部”制，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)有了很大變化，增設了樞密院等新機構(gòu)。

變化最大的是“六部”不再隸屬于尚書省，成為真正獨立的中央行政機關(guān)，但職權(quán)有所縮小，職能轉(zhuǎn)移。兵部調(diào)兵的權(quán)力為樞密院侵奪，戶部的財權(quán)則為“三司”分去。

在歷史上發(fā)揮過重要作用的“三省”、“六部”、“九寺”等，在北宋都是虛位，全國軍政大權(quán)實由中書門下與樞密院分掌。中書門下一把手“平章事”、樞密院負責人“樞密使”和三司的領(lǐng)導“三吏使”，為北宋事實上的宰相。

宋代是古代中國官僚機構(gòu)最臃腫、閑官冗員最多的朝代。與魏晉時期一樣，政府有虛、實兩套班子。由于政府機構(gòu)龐大，官多事廢，導致人浮于事，互相推諉。宋仁宗嘉祐八年（公元1063），官員數(shù)量已“十倍于國初”。因為吃財政飯的官太多，國家財政有時還不夠發(fā)工資。

于是，有了元豐年間的大部制改革。

此次大部制改革由皇帝宋神宗趙頊主導。之前，在王安石進行的“經(jīng)濟體制改革”（“熙寧變法”）中，已涉及了部分領(lǐng)域，但只是小打小鬧。熙寧末年，趙頊下令校勘《唐六典》，為改革做理論上的準備。元豐五年（公元1082年），在大臣蔡確、王珪的協(xié)助下，趙頊正式啟動大部制改革，史稱“元豐改制”，撤銷了中書門下，恢復了唐朝的“三省”制度。

但是，趙頊生搬硬套《唐六典》，卻又未完全走唐朝的政改路線，所以元豐改制實際上是失敗的。類似的大部制改革，整個兩宋時期進行過多次。宋徽宗政和年間、宋欽宗靖康年間、宋孝宗乾道年間，均進行了政改，希望借改革富國強兵，但因改革思路和設計有問題，始終未能奏效，到滅亡都是積貧積弱。

明清時期，政府也曾啟動多輪大部制改革，其中以朱元璋的大部制改革最有影響。洪武十三年（公元1380年），朱元璋誅殺丞相胡惟庸，廢除中書省，終結(jié)了自秦開始的丞相制度，創(chuàng)設“四輔官”，開啟了內(nèi)閣制。內(nèi)閣制度為清朝繼承，“黨議天下之政”，成為清政府權(quán)力中心。