葉竹盛

異地管轄是中國一項(xiàng)旨在減少當(dāng)?shù)馗蓴_的司法制度，尤其適用于涉及政府或官員的民告官行政案件和職務(wù)犯罪類刑事案件。這一項(xiàng)旨在維護(hù)司法公正的制度，卻在實(shí)踐中可能因?yàn)楦鞣N原因而走向異化。

今年年初，在廣東省人大審議兩院（省高法和省檢察院）報(bào)告期間，廣州市檢察院副檢察長彭孟柬炮轟，職務(wù)犯罪案件的“異地指定管轄”成了創(chuàng)收的一種途徑，“人要移送過去，錢也得移送過去，有經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方在搶案源，這樣正常嗎？”

“這樣正常嗎？”當(dāng)《南風(fēng)窗》記者就此現(xiàn)象采訪浙江省某中院王法官時(shí)，他對(duì)此有些不理解，“經(jīng)常聽說法院、檢察院不受理案件的情況，搶案子的情況應(yīng)該不多見吧，我們的收入都是陽光工資，和案子判多判少?zèng)]關(guān)系?！钡拇_，結(jié)案率等指標(biāo)考核下的一些地方法院到了年底，往往自顧不暇，巴不得少受理些案子。而在一些地方，為何異地管轄會(huì)變成創(chuàng)收途徑呢？或者在深一層，為什么本應(yīng)主持正義的司法機(jī)關(guān)要變身盈利單位去搞創(chuàng)收呢？

耗錢的正義

2011年，河南省某縣法院撰文總結(jié)法院經(jīng)費(fèi)問題時(shí)分析道：“如一個(gè)不涉及財(cái)產(chǎn)的離婚案件，訴訟費(fèi)為50元，當(dāng)事人居住地離法庭所在地為30公里，傳喚一次當(dāng)事人需耗油10升，折合人民幣約為60元，再送一次判決書，即支出120元，庭里要倒貼70元，還不算調(diào)查案件所需支出，距離更遠(yuǎn)，支出就更多，而一個(gè)執(zhí)行案件沒有三五次根本不能執(zhí)結(jié)。”

這個(gè)瑣碎如家庭主婦為柴米油鹽而記賬的例子道出了一些地方法院經(jīng)費(fèi)窘迫的境況。除了日常辦公辦案經(jīng)費(fèi)的缺乏之外，根據(jù)最高院發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，全國法院基建工程欠債高達(dá)96.88 億元，欠債法院有1839 個(gè)，占法院總數(shù)的55%。

檢察院也同樣存在經(jīng)費(fèi)不足的情況。一位在珠海市某區(qū)檢察院工作的蔡檢察官告訴《南風(fēng)窗》記者，他在參加全省檢察官培訓(xùn)會(huì)議時(shí)了解到，粵北一些地方的檢察院由于缺少經(jīng)費(fèi)，通過與企業(yè)“共建”的方式，獲得贊助費(fèi)。作為回報(bào)，“共建”的檢察院有可能在企業(yè)敗訴或是遇到執(zhí)行問題時(shí)，對(duì)法院動(dòng)用檢察監(jiān)督權(quán)。

正義是耗錢的事業(yè)，因此法治國家難免要投入大量經(jīng)費(fèi)維持司法機(jī)關(guān)的高效公正運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在法治較為發(fā)達(dá)的國家，其財(cái)政支出中司法經(jīng)費(fèi)通常都占據(jù)較高比重。如在英國，法院、檢察院、警察、監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)占中央政府全部支出的8%左右。在德國，各州法院經(jīng)費(fèi)平均占全部預(yù)算的3. 5%。即使在法治水平較低的巴西，法院預(yù)算也占全國預(yù)算總額的3. 7%。有些國家為了顯示對(duì)司法機(jī)關(guān)的重視，甚至在憲法中規(guī)定司法經(jīng)費(fèi)占政府預(yù)算的比例。如秘魯憲法規(guī)定，司法權(quán)力機(jī)構(gòu)的預(yù)算不少于中央政府日常開支預(yù)算的2%。

但在中國，司法經(jīng)費(fèi)卻長期短缺。2011年，最高院統(tǒng)計(jì)出2009年全國法院經(jīng)費(fèi)收入總額為467億元，比上一年增長16%，是“歷史性突破”的年份。然而，同年全國財(cái)政支出約為7.6萬億元，相比之下，法院經(jīng)費(fèi)僅占0.6%。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國范圍內(nèi)，75%的法院經(jīng)費(fèi)來自同級(jí)財(cái)政。在地方政府以經(jīng)濟(jì)績效為中心的考核體系之下，沒有直接產(chǎn)出效應(yīng)的司法機(jī)關(guān)很難獲得財(cái)政傾斜。

那么，經(jīng)費(fèi)緊張是如何轉(zhuǎn)變?yōu)閾寠Z案源呢？

“收支兩條線”未完全落實(shí)

彭孟柬炮轟的現(xiàn)象“人要移送過去，錢也得移送過去”中所說的“錢”指的是涉案財(cái)物。近年來，職務(wù)犯罪所涉及的財(cái)物數(shù)額越來越龐大，千萬上億級(jí)別的案件并不少見。對(duì)于賄賂所得或是來源不明的巨額財(cái)產(chǎn)等涉案財(cái)物，判決結(jié)果一般是沒收，有些情況下還會(huì)額外判處罰金。

1995年，最高院曾答復(fù)吉林省高院稱，“贓款贓物應(yīng)當(dāng)隨案移送，由最終結(jié)案的單位處理。這是辦理刑事案件過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則?！卑凑者@一原則，異地管轄所在地的司法機(jī)關(guān)要求案發(fā)地移交涉案財(cái)物的做法并無不當(dāng)。

但原則性問題卻遇到了現(xiàn)實(shí)難題。大筆涉案財(cái)物對(duì)經(jīng)費(fèi)短缺的司法機(jī)關(guān)來說，無疑是一大誘惑。為了遏制司法過程中違規(guī)處理涉案財(cái)物的種種做法，“收支兩條線”已經(jīng)實(shí)行了近20年，但在一些地方仍未落實(shí)。正是這個(gè)缺陷為彭孟柬炮轟的“搶奪案源”現(xiàn)象預(yù)留了制度空間。所謂“收支兩條線”是指法院等司法機(jī)關(guān)在辦案過程中收取的訴訟費(fèi)、罰沒的涉案財(cái)物等收入都應(yīng)首先上繳國庫，再由財(cái)政根據(jù)實(shí)際辦公辦案需要撥付經(jīng)費(fèi)。收入多少應(yīng)該與實(shí)際的經(jīng)費(fèi)支出脫鉤。

若能嚴(yán)格貫徹 “收支兩條線”的政策，司法機(jī)關(guān)理應(yīng)不會(huì)關(guān)注罰沒財(cái)物數(shù)額和最終去向，而只需依法處理。但是據(jù)江蘇省某縣級(jí)法院李法官告訴《南風(fēng)窗》記者，名義上訴訟費(fèi)、罰沒款等實(shí)行的是“收支兩條線”管理，但實(shí)際上法院上繳后，財(cái)政部門是按比例返還給法院使用，本質(zhì)上還是“已收定支”的做法。王法官還分析道，他所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，訴訟收入比較高，雖然財(cái)政部門也是按比例返還，但是一般都有盈余，所以他們法院不需要刻意“搶奪案源”。蔡檢察官則透露，他所在區(qū)財(cái)政部門每年以5%到8%不等的比例返還上繳的罰沒款，而這筆錢在年度預(yù)算之外。據(jù)他了解，一些貧困地區(qū)的返還比例還可能高達(dá)50%。

2007年，全國人大常委會(huì)跟蹤檢查《中華人民共和國法官法》、《中華人民共和國檢察官法》實(shí)施情況后，報(bào)告說，“在《訴訟費(fèi)用交納辦法》執(zhí)行后，基層法院出現(xiàn)受理案件數(shù)量增加而經(jīng)費(fèi)保障水平下降的情況，暴露出一些地方‘收支兩條線尚未真正落實(shí)，兩院經(jīng)費(fèi)保障實(shí)際上是與上繳國庫的訴訟費(fèi)、罰沒款掛鉤、‘以收定支。上述問題的存在，妨礙司法公正，應(yīng)當(dāng)引起重視?！?/p>

福建省某國家級(jí)貧困縣法院一位庭長告訴《南風(fēng)窗》記者，有些地方甚至給法院下達(dá)了“定向指標(biāo)”，罰沒款達(dá)到一定額度后，財(cái)政再按照50%的比例返還給法院。他分析稱，現(xiàn)在雖然基本的辦公辦案經(jīng)費(fèi)都能保障，但是有些法院還需要經(jīng)費(fèi)建設(shè)維修基礎(chǔ)設(shè)施，“這一塊缺口很大”。

被錢消耗的正義

全國人大常委會(huì)報(bào)告中提到的《訴訟費(fèi)用交納辦法》在2007年由國務(wù)院發(fā)布，總體上調(diào)低了訴訟費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并要求各地法院將收取的訴訟費(fèi)統(tǒng)一上交財(cái)政，而不是直接轉(zhuǎn)為法院經(jīng)費(fèi)，試圖藉由此舉改變法院為了追求訴訟費(fèi)而扭曲司法行為。

這一辦法在實(shí)踐中的確改善了法院工作。一位曾擔(dān)任基層法院院長的法官分析，“在國務(wù)院訴訟費(fèi)收繳辦法改革前，由于每案都有一筆不小的訴訟費(fèi)，常常還打法律擦邊球多收費(fèi)，法官和其他工作人員多辦案多受益，少辦案少受益，不辦案就不受益?！钡沁@個(gè)辦法無疑也加重了法院經(jīng)費(fèi)短缺的情形。廣東省高院調(diào)研的結(jié)果是，訴訟費(fèi)收入這一塊，中院普遍下降30%左右，基層法院減幅達(dá)50%～70%不等。在“以收定支”未根本改善之前，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院只能通過其他途徑獲得經(jīng)費(fèi)支持，而涉案財(cái)物變成了訴訟費(fèi)之外的一大來源。

國務(wù)院《辦法》中僅規(guī)定了當(dāng)事人向法院繳納的訴訟費(fèi)。根據(jù)安徽省高院副院長汪利民向媒體介紹，“廣義的訴訟費(fèi)里面還包括罰沒款和執(zhí)行費(fèi)，但執(zhí)行費(fèi)所占比例相對(duì)較小?！鄙鲜稣憬⊥醴ü僖哺嬖V《南風(fēng)窗》記者，法院系統(tǒng)中說到訴訟收入時(shí)，也包括刑事案件中罰沒的財(cái)物。蔡檢察官告訴記者，他所在區(qū)，每年罰沒款在幾百萬左右，市級(jí)檢察院辦的一般是處級(jí)以上干部的案件，涉及金額更多。這些罰沒款根據(jù)不同情況，分別由公檢法上繳國庫。

2005年，財(cái)政部、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于制定縣級(jí)人民檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的意見》，其中規(guī)定，“縣級(jí)財(cái)政部門要按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)安排縣級(jí)人民檢察院公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，不得以收定支，也不得根據(jù)支出預(yù)算向縣級(jí)人民檢察院下達(dá)追繳贓款指標(biāo)，更不能因?yàn)榭h級(jí)人民檢察院上繳財(cái)政贓款的減少而影響其預(yù)算的核定?！迸砻霞淼呐谵Z顯示，一些地方檢察院并未解除對(duì)涉案財(cái)物的追求。不同程度的財(cái)政返還構(gòu)成了各地司法機(jī)關(guān)“搶奪案源”最大的動(dòng)力。在不少學(xué)者眼中，這也為司法不公留下了隱憂，因?yàn)閹в兄鹄康牡乃痉C(jī)關(guān)有可能不顧證據(jù)而過度乃至非法沒收涉案人員財(cái)物。

2008年11月，中央通過《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，將政法經(jīng)費(fèi)保障列為四項(xiàng)改革重點(diǎn)之一。當(dāng)時(shí)學(xué)者賀衛(wèi)方說，“這是一個(gè)特別好的消息?！比欢砻霞淼呐谵Z表明，雷是打了，雨卻還沒落地。正義是耗錢的事業(yè)，這是無奈的現(xiàn)實(shí)；但如果被錢消耗了正義，那就是無比可怕的現(xiàn)實(shí)了。