張菀洺

目前我國教育財(cái)政制度基本實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中的財(cái)政管理體制向公共財(cái)政體制的轉(zhuǎn)變。然而，教育財(cái)政體制的變動是否促進(jìn)了教育公平、帶來教育資源的有效配置呢？本文利用人均受教育年限等指標(biāo)，通過測算教育基尼系數(shù)，對我國教育公平狀況以及教育資源配置效率進(jìn)行評估。

一、我國教育公平狀況：基于教育基尼系數(shù)的測算

人力資本理論的發(fā)展使人們認(rèn)識到教育同個(gè)人收入及福利密切相關(guān)，教育的可獲得性成為決定人們福祉的一個(gè)重要因素。測量教育資源分配狀況的重要指標(biāo)是教育基尼系數(shù)?；嵯禂?shù)是意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家基尼于20世紀(jì)初根據(jù)洛倫茨曲線提出的，用以評價(jià)分配體系公平程度，該指標(biāo)目前已經(jīng)成為衡量收入分配的重要依據(jù)?；嵯禂?shù)的取值在0到1之間，0表示絕對公平，1表示絕對不公平。按照聯(lián)合國的界定，基尼系數(shù)低于0.2，表明收入分配絕對平均；基尼系數(shù)在0.2～0.3之間，表明收入比較平均；基尼系數(shù)在0.3～0.4之間，表示收入相對合理；基尼系數(shù)為0.4～0.5之間，表明收入差距較大；而基尼系數(shù)超過0.5，則被認(rèn)為收入差距懸殊。

教育基尼系數(shù)是定量測定教育程度分配差異的指標(biāo)。教育基尼系數(shù)的計(jì)算公式如下：

在公式 （1）中，Ge表示教育基尼系數(shù)；n表示劃分的教育層次數(shù)，i表示教育層次中的某一層次；Xi表示累計(jì)至教育層次i級的受教育人口占總?cè)丝诘谋嚷?；Yi表示累計(jì)至教育層次i級的人群受教育年限占該地區(qū)總教育年限的百分比。

（一）我國各省份教育基尼系數(shù)的測算

為考察我國各省份教育公平的發(fā)展?fàn)顩r，本文以人均受教育年限為評價(jià)指標(biāo)，并分別測算2000年及2010年我國教育基尼系數(shù)，考察我國各省份這一時(shí)期教育資源分配狀況及其變化。其中計(jì)算人力資本存量的公式為：

在公式 （2）中，Ht表示第t年人均人力資本存量，xi表示第i級教育層次的受教育人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤籬i表示第i級教育層次的教育年限。按照我國教育體系的實(shí)際情況以及教育數(shù)據(jù)的可獲得性，將我國教育層次分為5 級，分別是：教育層次1：未上學(xué) （文盲），處于該層次的人群受教育年限為0 年；教育層次2：小學(xué)，處于該層次的人群受教育年限為6年；教育層次3：初中，處于該層次的人群受教育年限為9年；教育層次4：高中或中專，處于該層次的人群受教育年限為12年；教育層次5：大專及以上，處于該層次的人群受教育年限為16年。

根據(jù) 《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2011》中各地區(qū)每十萬人擁有的各種受教育程度的人口數(shù)據(jù)，分別計(jì)算2000年、2010年我國各省份的人均受教育年限和教育基尼系數(shù)。

具體計(jì)算過程如下：首先，按照不同人口占總?cè)丝诘谋壤龑ζ溥M(jìn)行加權(quán)求和，得到各省份人均受教育年限，也稱人均人力資本存量。其次，根據(jù)各教育層級人群受教育年限占該地區(qū)總受教育年限的比例，計(jì)算各教育層級的累計(jì)教育資源存量。最后，根據(jù)各教育層級累計(jì)人口比例與各教育層級人群累計(jì)受教育年限比例，計(jì)算教育基尼系數(shù)。我國整體人均人力資本存量及教育基尼系數(shù)計(jì)算步驟及結(jié)果見表1、表2。

表1 我國人均受教育年限及各層次受教育年限占總教育年限的比例

表2 我國各教育層次人口累計(jì)比例及各教育層次的教育年限的累計(jì)比例

將表1 與表2 中的數(shù)據(jù)代入公式 （1）中，計(jì)算出全國范圍的教育基尼系數(shù)：

根據(jù)上述計(jì)算步驟，分別計(jì)算得到我國31個(gè)省份2000年、2010年的教育基尼系數(shù)，具體計(jì)算結(jié)果見表3。

表3 我國各省份人均受教育年限及教育基尼系數(shù)

（二）基于教育基尼系數(shù)的教育公平狀況評價(jià)

從對我國31個(gè)省份的平均受教育年限及教育基尼系數(shù)的計(jì)算結(jié)果，可以做出如下判斷：

第一，2000 年到2010 年期間，我國各省份的人均受教育年限均有不同程度提高，同時(shí)教育基尼系數(shù)普遍下降，表明這一時(shí)期我國教育發(fā)展成果明顯，教育公平狀況得到改善。其中，全國人均受教育年限由7.118 3 年提高到8.129年，增幅達(dá)到14.2%。各省份中教育狀況最差的西藏，這一時(shí)期也由2000年人均不足3年延長到4.76 年，人均受教育年限增長了58.64%。

第二，我國各省份教育發(fā)展嚴(yán)重不均衡，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部各省份人均受教育年限較高，基本都超過了8年，而西部各省份，云南、貴州、青海、西藏等地區(qū)人均受教育年限很低，少于6年，即人均沒有達(dá)到小學(xué)畢業(yè)程度。其中，西藏的教育不平等狀況最為嚴(yán)重，人均受教育年限只有4.76年，該地區(qū)教育基尼系數(shù)高達(dá)0.515 02，教育資源分配嚴(yán)重不均?？梢哉f，我國教育發(fā)展及教育公平狀況在很大程度上受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件的制約。

第三，教育年限與教育基尼系數(shù)具有明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，即一地區(qū)平均受教育年限越長，該地區(qū)教育基尼系數(shù)越低。這也間接表明，要改善教育公平狀況，就必須延長人們受教育的年限，其中提高人們的受教育層次是最重要的手段。從目前我國各省份情況看，除北京、上海、天津、遼寧人均受教育年限已經(jīng)實(shí)現(xiàn)國家規(guī)定的9年義務(wù)教育目標(biāo)外，其他27個(gè)省份人均受教育年限均未突破我國法定的基礎(chǔ)教育年限。

二、我國教育資源配置分析

（一）教育財(cái)政投入的總量不足

我國各級政府教育財(cái)政支出的比例一直偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007 年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民總收入的比例為3%，教育財(cái)政支出只占我國國民總收入的3.66%。2011 年教育財(cái)政支出為16 497.33 億 元，國 民 收 入 為472 115.0 億 元，前者與后者比為3.49%。2012 年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重首次突破4%，這意味著該目標(biāo)自1993年提出以來我國首次實(shí)現(xiàn)這一承諾。

從圖1描述的國家財(cái)政性教育支出與國民總收入比例的變化趨勢可以發(fā)現(xiàn)，我國公共教育的財(cái)政性支出經(jīng)過20多年的發(fā)展并沒有呈現(xiàn)出國家法律規(guī)定的逐年遞增趨勢。相反，在1990—1996年度期間、2002—2005 年度期間還一度出現(xiàn)了持續(xù)下降的情況，而同一時(shí)期我國國民總收入的環(huán)比平均值為15.9%，保持了持續(xù)的高增長。我國各級政府財(cái)政撥款和上級主管部門自籌資金撥款、專項(xiàng)資金撥款是公共教育中較為穩(wěn)定的資金來源，但教育投資顯然與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。

圖1 國家財(cái)政性教育支出與我國國民總收入的比例變化趨勢

與世界其他國家相比可以發(fā)現(xiàn)，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)所占國民收入的比例大大低于發(fā)達(dá)國家水平，甚至低于發(fā)展中國家的平均值。本文使用公共教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例這一指標(biāo)進(jìn)行比較。世界各國的平均值為4.46%，高收入國家為5.37%，中等收入國家為4.34%。其中，2008 年美國這一指標(biāo)為5.46%，英 國 為5.42%，最 高 的 新 西 蘭 為6.16%；亞洲國家中韓國為4.80%，馬來西亞為4.11%，日本自2000 年以后這一指標(biāo)有所降低，2008 年為3.42%。①世界其他國家和地區(qū)使用公共教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重這一指標(biāo)。從國際比較的視角看，我國教育財(cái)政投入同樣顯得與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相匹配。

基礎(chǔ)教育人均經(jīng)費(fèi)指數(shù)為基礎(chǔ)教育資源配置的正效應(yīng)指數(shù)，地區(qū)基礎(chǔ)教育人均經(jīng)費(fèi)指數(shù)越高，表明該地區(qū)基礎(chǔ)教育投資所占比例越高，即該地區(qū)對基礎(chǔ)教育的重視程度越高。通過有關(guān)我國基礎(chǔ)教育人均經(jīng)費(fèi)的指數(shù)測算，結(jié)果顯示，我國與發(fā)達(dá)地區(qū)和世界平均水平之間的教育投入存在較大差異，見表4。北美洲和歐洲的基礎(chǔ)教育人均經(jīng)費(fèi)指數(shù)均高于世界平均水平。我國大陸的主要城市不僅落后于北美洲和歐洲的基礎(chǔ)教育，也遠(yuǎn)低于世界平均水平，我國對基礎(chǔ)教育的重視程度有待提高。

表4 我國主要城市或地區(qū)及世界發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育人均經(jīng)費(fèi)指數(shù)

（二）教育財(cái)政投入結(jié)構(gòu)失衡

我國教育財(cái)政體制不僅存在總量投入不足的問題，同時(shí)還存在結(jié)構(gòu)失衡的矛盾，主要體現(xiàn)在中央與地方財(cái)政投入的失衡、地區(qū)間投入失衡，以及義務(wù)教育與高等教育等不同層次教育的投入失衡。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致我國教育發(fā)展存在較大地區(qū)差異的主要客觀因素，基于這一原因，我國應(yīng)在公共教育投入上有所側(cè)重，重點(diǎn)支持財(cái)力貧乏地區(qū)的教育發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)實(shí)施 “補(bǔ)償性”教育財(cái)政傾斜。從我國中央與地方各省、自治區(qū)、直轄市的教育經(jīng)費(fèi)投入總量和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出的情況看，我國各省份教育經(jīng)費(fèi)投入仍然存在較大差距，具體數(shù)據(jù)見表5。

表5 中央與各省份教育經(jīng)費(fèi)狀況 （2010年）（單位：億元）

續(xù)前表

我國公共教育投入最多的三個(gè)省份依次是廣東、江蘇和山東，分別占全國財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出的7.12%、6.30%和5.47%，與此形成鮮明對比的是教育投入最少的省份，分別為西藏、寧夏、青海，占全國財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的比例分別為0.44%、0.58%和0.67%。教育投入最高的省份與最低的省份相差甚多，足見我國地區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)投入的不均衡。

探究這一現(xiàn)象背后的深層次原因，主要在于我國教育財(cái)政存在制度缺陷，我國財(cái)政體制與教育責(zé)任機(jī)制不協(xié)調(diào)。盡管2009年我國出臺了新的義務(wù)教育法，并規(guī)定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制，但由于沒有明確的財(cái)政經(jīng)費(fèi)比例劃分，義務(wù)教育財(cái)政體制仍然沿襲 “分級管理，以縣為主”的管理模式，這決定了縣 （市、區(qū)）級財(cái)政是義務(wù)教育的最主要投資者，但這種教育投資責(zé)任與我國現(xiàn)行的公共財(cái)政體制并不匹配。目前我國實(shí)行的財(cái)政制度是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理體制——分稅制，從中央和地方的財(cái)力比較來看，中央財(cái)力比重達(dá)到50%，但基本不承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任。相反，縣鄉(xiāng)政府財(cái)力最弱，卻要以其份額較少的財(cái)政收入承擔(dān)人數(shù)眾多的義務(wù)教育責(zé)任，其財(cái)權(quán)與事權(quán)背離。

從我國各省份、各級政府的教育投入情況可以看出，經(jīng)濟(jì)條件好的廣東省的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占全國比重高達(dá)7.12%，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、財(cái)政收入少的西藏自治區(qū)只有0.44%。由于地方財(cái)政難以支撐公共教育職責(zé)，義務(wù)教育的規(guī)模和質(zhì)量也受到很大影響。高等教育同樣面臨中央部委院校和地方院校之間以及各地方院校之間因地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異在財(cái)力保障上的失衡問題。

然而，教育的非均衡性、不公平狀況在一定程度上是由國家教育財(cái)政體制造成的。一方面，義務(wù)教育是應(yīng)由中央政府提供的無差異公共產(chǎn)品，但在實(shí)際運(yùn)行中這種公共產(chǎn)品的供給責(zé)任則由地方政府承擔(dān)，由于地方政府自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在較大差別，因此，義務(wù)教育的財(cái)政管理體制從根本上就決定了它的不均等性。另一方面，分稅制下各級政府財(cái)政收支的劃分決定了其相應(yīng)的財(cái)力與財(cái)政范圍。如果地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、發(fā)展速度快，則其財(cái)政狀況好，義務(wù)教育投入相對有保障，否則，義務(wù)教育就得不到必要的財(cái)力支持。目前我國還缺乏必要的財(cái)政教育資金的支付手段來平衡地區(qū)差異，因此，農(nóng)村與城市、西部與東部之間的差距正日益擴(kuò)大。研究顯示，2003年我國全社會各項(xiàng)教育投資6 200多億元人民幣，其中用在城市的部分占78%，而占總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村人口只獲得22%的教育投資。［1］（P56）

我國義務(wù)教育與高等教育的財(cái)政投入失衡也是教育財(cái)政必須重新審視的又一問題。由于義務(wù)教育與高等教育所具有的公共產(chǎn)品屬性差異，決定了國家教育財(cái)政應(yīng)主要承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任。我國教育資金投入總量并不充足，因此，如果不能保證國家教育投資結(jié)構(gòu)的合理，會進(jìn)一步惡化教育資源配置，加劇教育不公平狀況。目前我國大量資金被投入到大學(xué)建設(shè)，大學(xué)忙于擴(kuò)建以期縮小與世界一流大學(xué)在硬件設(shè)施上的差距；而與此形成鮮明對比的是，在基礎(chǔ)教育方面因某些地區(qū)財(cái)力不足而無法實(shí)現(xiàn)所有適齡兒童的教育權(quán)利。義務(wù)教育與高等教育之間的投入失衡正在進(jìn)一步擴(kuò)大，具體數(shù)據(jù)見表6。

表6 我國各級教育經(jīng)費(fèi)的分配狀況 （2010）（單位：億元）

表6 的數(shù)據(jù)顯示，1999 年我國高等教育經(jīng)費(fèi)投入為764.65億元，低于初等教育994.81億元的教育投入，然而到2010 年時(shí)，我國初等教育教育經(jīng)費(fèi)投入為4 887.47 億元，與高等教育經(jīng)費(fèi)5 629.08億元的投入相差741億元。這種投資失衡不但造成教育資源的分配不公，同時(shí)也是效率的損失，因?yàn)榧幢阌媒?jīng)濟(jì)學(xué)中最簡單的 “邊際效應(yīng)”理論也能判斷出當(dāng)前義務(wù)教育的邊際產(chǎn)出要遠(yuǎn)高于所謂的 “一流大學(xué)”。因此，在我國教育資源的分配中，應(yīng)當(dāng)加大初等教育的財(cái)政性投入，特別是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的投入比例，發(fā)揮財(cái)政預(yù)算 “指揮棒”的作用，通過以預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)帶動財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的方式，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前義務(wù)教育和高等教育中資源配置失衡的矛盾，支持和推動義務(wù)教育的健康發(fā)展。

當(dāng)然，加大對義務(wù)教育的投入規(guī)模，并不是否定國家承擔(dān)高等教育的責(zé)任。高等教育大眾化趨勢要求國家應(yīng)重新設(shè)計(jì)教育財(cái)政制度，使義務(wù)教育與高等教育的資源配置同我國現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。加大義務(wù)教育責(zé)任并不意味著國家放任高等教育的經(jīng)費(fèi)管理，讓市場解決高等教育的效率問題。實(shí)現(xiàn)高等教育發(fā)展的公平與效率問題不能單純依靠財(cái)政支持，而需要多渠道籌集資金、建立國家政策性貸款資助機(jī)制，同時(shí)還可以從高等教育助學(xué)與國家人才培養(yǎng)戰(zhàn)略、社會需要相結(jié)合等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

（三）財(cái)政體制與教育責(zé)任不協(xié)調(diào)

我國從1994 年實(shí)施分稅制以后，中央財(cái)政收入占國家財(cái)政總收入的比重大幅提升，2011年這一比例為49.4%，比1993年的22.0%提高27.4個(gè)百分點(diǎn)，但各級政府義務(wù)教育投資責(zé)任并沒有發(fā)生相應(yīng)調(diào)整。盡管2009年新義務(wù)教育法對義務(wù)教育中的相關(guān)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了原則劃分，然而由于沒有配套的實(shí)施細(xì)則及監(jiān)督機(jī)制，因此地方政府尤其是縣級財(cái)政仍然是義務(wù)教育的主要承擔(dān)者。從中央和地方的財(cái)力比較來看，地方財(cái)政收入占比少，因此承擔(dān)義務(wù)教育的財(cái)力難以為繼。全國相當(dāng)一部分以農(nóng)業(yè)為主的縣，在取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資后，缺乏足夠的財(cái)政能力發(fā)展義務(wù)教育。地方政府教育經(jīng)費(fèi)的投入不足造成了農(nóng)村和基層教育亂收費(fèi)屢禁不止，并進(jìn)一步加重了學(xué)生家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。如2004年我國共審計(jì)了45個(gè)縣，涉及教育亂收費(fèi)4.5億元，縣均1 000萬元，但其中相當(dāng)一部分亂收費(fèi)是屬于所謂 “生存型亂收費(fèi)”，學(xué)校只能靠收費(fèi)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？梢姡覈x務(wù)教育的制度安排中財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重脫節(jié)。

2006年9 月1 日，我國實(shí)施新 《義務(wù)教育法》，其中最重要的內(nèi)容就是重構(gòu)義務(wù)教育公共財(cái)政體制，加大中央和省級財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育的責(zé)任，保障義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入。該法強(qiáng)調(diào)省級統(tǒng)籌、管理以縣為主的原則，建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例的教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，并明確了中央與地方政府之間的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)比例。其分擔(dān)比例具體包括：對免除學(xué)雜費(fèi)和提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平資金，中央與地方的分擔(dān)比例，西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)除直轄市外，按照財(cái)力狀況分省確定；對校舍維修改造資金的分擔(dān)比例，中西部地區(qū)為5∶5，東部地區(qū)主要由地方承擔(dān)，中央給予適當(dāng)獎勵；對貧困家庭學(xué)生提供免費(fèi)教科書的資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)；對寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)資金，由地方政府承擔(dān)。但由于此次改革并沒有對省與地方政府間的分擔(dān)比例做出明確規(guī)定，因此可能會影響其實(shí)施效果。

三、我國公共教育的政策選擇

教育資源的分配部分決定了個(gè)體參與社會競爭的初始條件，初始條件不平等是造成未來收入分配差距的重要原因之一。教育分配不公意味著社會公平的喪失與效率損失，因此，公共教育制度設(shè)計(jì)是保證個(gè)體起點(diǎn)公平及減少收入差距的重要機(jī)制。同時(shí)，接受教育的過程本身也是進(jìn)行社會關(guān)系整合的一個(gè)重要過程。美國學(xué)者S.鮑爾斯和H.金蒂斯指出： “學(xué)校的教育功能有兩個(gè)方面，即再生產(chǎn)勞動力和再生產(chǎn)關(guān)系，社會關(guān)系。學(xué)校教育與社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、階級結(jié)構(gòu)之間存在著對應(yīng)關(guān)系?！保?］從這個(gè)意義上說，教育資源分配不但決定人力資本形成的初始條件，同時(shí)還影響受教育者未來社會關(guān)系的建立。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨把教育看做是實(shí)現(xiàn)分配公平的有效措施之一。他指出： “總的來看，我們的初等、中等以及高等教育所取得的成就，已經(jīng)成為減少個(gè)人收入分配之不平等的手段……相對于非人力資本投資來說，教育投資的增長會使總的工資收入比全部財(cái)產(chǎn)收入增長的幅度更大，而財(cái)產(chǎn)收入分配所造成的不平等要比個(gè)人勞動收入不平等嚴(yán)重得多，所以，教育投資的增長會減少個(gè)人收入分配方面的不平等?！保?］（P105）接受教育將使人們在一定程度上彌補(bǔ)因?yàn)樨?cái)產(chǎn)、遺傳、家庭等因素所帶來的影響，使社會各階層收入趨于“均等化”。

基于此，提出我國發(fā)展公共教育的政策建議：

第一，擴(kuò)大公共教育的供給。這包含兩層含義：首先，擴(kuò)大公共財(cái)政教育投資保障，確保各級政府財(cái)政性教育投入達(dá)到本級政府國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，通過多種形式吸引社會資本投資教育，加快擴(kuò)大全社會教育投資總量。其次，擴(kuò)大各級各類教育產(chǎn)品的供給數(shù)量。在確保教育產(chǎn)品質(zhì)量的基礎(chǔ)上，加快擴(kuò)大教育產(chǎn)品總量，滿足社會多元化、多層次教育需求。

第二，調(diào)整公共教育投資重心，將投資重點(diǎn)放在基礎(chǔ)教育上，提高全社會義務(wù)教育和中等教育水平，尤其要提高農(nóng)村的基礎(chǔ)教育水平。據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計(jì)資料，我國教育經(jīng)費(fèi)占全社會總產(chǎn)出的比重處于世界上最低的國家之列，但我國的高等教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比例卻幾乎是全世界最高的。其中，大學(xué)生生均公共教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比例是東亞各國的2倍，是南亞和拉美各國的2.5倍。［4］這種教育投資結(jié)構(gòu)與各國普遍沿襲一般規(guī)律相差甚遠(yuǎn)，其他國家都是在初等和中等教育尚未普及時(shí)，優(yōu)先保證初等和中等教育的投資，在初等和中等教育普及后，才增加高等教育的投資。

第三，匹配公共教育的財(cái)權(quán)與事權(quán)。根據(jù)各級財(cái)政的能力，調(diào)整各級財(cái)政對不同等級教育的投資比例，尤其是加強(qiáng)省及中央財(cái)政對義務(wù)教育的投資責(zé)任。擴(kuò)大初、中等教育的覆蓋面，在我國初等教育和中等教育還沒有完全普及的情況下，國家教育投資的重點(diǎn)應(yīng)放在初等教育與中等教育上面。

第四，明確政府在教育供給中的責(zé)任。制定國家教育發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃，確立國家教育資源的分布比例，確定各級各類教育的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度，建立規(guī)范化的公共教育管理體系。政府對教育的管理不是要政府介入教學(xué)過程，而是制定各類教育機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)目標(biāo)、基本課程結(jié)構(gòu)與課程大綱，并對教育過程進(jìn)行監(jiān)督，保證整個(gè)教育事業(yè)發(fā)展符合社會發(fā)展需求。政府要保證教育資源的公平有效分配、保證公共教育質(zhì)量，就必須承擔(dān)對教育的監(jiān)督與評估機(jī)制，避免公共教育的負(fù)外部性。國家應(yīng)針對各類教育制定評估體系，尤其是對中小學(xué)教育的評估與指導(dǎo)，制定不同學(xué)齡兒童的教育發(fā)展計(jì)劃，特別要強(qiáng)調(diào)實(shí)施國家必修的課程設(shè)置并定期調(diào)整更新。針對各類教育，國家還應(yīng)組織專家制定教育質(zhì)量評估機(jī)制。

［1］ 高培勇主編：《財(cái)政與民生》，北京，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008。

［2］ 馬驥雄：《教育成層論簡介》，載 《外國教育資料》，1979 （4）。

［3］ 西奧多·W·舒爾茨：《人力資本投資》，北京，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1990。

［4］ 江蘇省教育廳、新華社江蘇分社：《教育發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)放在義務(wù)教育階段》，載《教育內(nèi)部信息》，2003 （34）。