桑艷軍 關琴艷

實踐中的“新農(nóng)?！保簝?yōu)勢、困境與出路

桑艷軍 關琴艷

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是我國社會養(yǎng)老保障體系的重要組成部分，是農(nóng)村居民老有所養(yǎng)的重要保證。我國人口老齡化的現(xiàn)實和老農(nóng)保中存在的諸多問題使新農(nóng)保的出臺成為必然，其在制度設計上也體現(xiàn)出一定的優(yōu)勢。但在實踐中，新農(nóng)保制度在區(qū)域發(fā)展、補助方式、參保條件和領取制度等方面仍存在很多問題，必須從制度、宣傳、管理等渠道全方位入手加以解決。

新農(nóng)保制度 老農(nóng)保制度 老齡化

第六次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，我國60歲及以上人口占全國總?cè)丝诘?3.26%，比2000年上升2.93個百分點，總數(shù)約1.7億人。其中65歲及以上人口占8.87%，上升1.91個百分點。老年人口數(shù)量和比重的增加又一次對我國人口老齡化問題敲響了警鐘。按照國際通行標準，當60歲及以上人口占總?cè)丝诒壤_到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诒壤_7%，該國家或地區(qū)便被認定為進入老齡化社會。在全國人口老齡化的背景下，農(nóng)村人口老齡化的程度更高。國家應對人口老齡化戰(zhàn)略研究表明，我國農(nóng)村人口老齡化的程度已經(jīng)達到15.4%，比全國13.26%的平均水平高出2.14個百分點，高于城市老齡化程度[1]。這一方面表明了農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象的嚴重和突出，另一方面我們又不得不在農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上考慮如何應對老齡化產(chǎn)生的一系列問題。

雖然近年來國家高度重視“三農(nóng)”問題，在政策和資金上也提供了很大的支持，但受我國城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)及其他歷史因素的影響，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展還是落后于城鎮(zhèn)，薄弱的經(jīng)濟基礎無力承擔目前老年人的養(yǎng)老事業(yè)，農(nóng)民的養(yǎng)老面臨巨大的挑戰(zhàn)。同時，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，大量農(nóng)村青壯勞動力流向城市，導致了“空巢”老年人的增多，加之由于計劃生育的執(zhí)行，現(xiàn)農(nóng)村中出現(xiàn)的“四二一”家庭模式更加劇了農(nóng)村老年人的養(yǎng)老困境。

2009年9月，國務院出臺了《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)〔2009〕32號，以下簡稱《指導意見》），規(guī)定從2009年起開展新農(nóng)保試點。這對占全國人口比例大多數(shù)的農(nóng)民來說是一件可喜的事，對于國家來說是重視農(nóng)村、關心農(nóng)民的一項重大舉措。新農(nóng)保制度實施三年以來，既體現(xiàn)出了相對于舊制度的優(yōu)勢，但同時也暴露出一些問題，需要從多方面入手加以解決。

一、“新農(nóng)?！敝凇袄限r(nóng)?！钡谋容^優(yōu)勢

1992年，民政部頒發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，確定了以縣為單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的方針，這就是我們現(xiàn)在所講的“老農(nóng)?！狈桨?。老農(nóng)保自實施以來，雖然在某些方面、某些地區(qū)取得了一定的成績，但由于很多條件的限制，并未在全國取得良好的社會效果。因此，“新農(nóng)?！贬槍εf制度中存在的問題相應地在制度設計上進行了改進，體現(xiàn)出一定的優(yōu)勢（參表一）。

表一：“老農(nóng)?！迸c“新農(nóng)保”方案的內(nèi)容

表一內(nèi)容參：民辦發(fā)〔1992〕2號《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》和國發(fā)〔2009〕32號《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》。

1.資金籌集強化政府責任。

老農(nóng)保方案中規(guī)定的資金籌集措施雖然也體現(xiàn)了個人、集體和政府相結(jié)合的原則，但強調(diào)以個人交納為主體，國家的角色是給予政策扶持，不承擔強制性出資責任。而集體補助則與當?shù)丶w經(jīng)濟發(fā)展的強弱有重要關聯(lián)，具有很大的不穩(wěn)定性和不確定性，這樣資金籌集的負擔就主要落到了農(nóng)民自己頭上，老農(nóng)保制度在實踐中變?yōu)檗r(nóng)民自己出資為自己養(yǎng)老。不僅體現(xiàn)不出養(yǎng)老保險的社會性，也挫傷了農(nóng)民參保的積極性。而新農(nóng)保制度對政府補貼有明確的規(guī)定，既減輕了農(nóng)民的負擔，也充分體現(xiàn)了政府公共財政投入的責任（參表二）。

表二：國家財政對新農(nóng)保的補貼情況

表二內(nèi)容參：國發(fā)〔2009〕32號《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》。

2.基金管理注重安全性。

老農(nóng)保方案中對基金管理作了這樣的規(guī)定：“縣（市）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)，在指定的專業(yè)銀行設立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金專戶，專賬專管，專款專用?！钡趯嶋H實施的過程中，多數(shù)養(yǎng)老基金的管理權(quán)為當?shù)孛裾块T所有。由于基金征繳、管理和使用權(quán)集于一身，缺乏有效監(jiān)管，所以出現(xiàn)了對養(yǎng)老基金挪用、擠占甚至貪污的現(xiàn)象，這使基金的安全性受到了巨大的威脅。同時，老農(nóng)保方案還規(guī)定收取3%的管理費作為經(jīng)辦機構(gòu)正常運行的經(jīng)費來源，更增加了其管理成本。

鑒于以上問題，關于新農(nóng)保方案的《指導意見》中規(guī)定：“新農(nóng)?；鸺{入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關規(guī)定實現(xiàn)保值增值”，“各級人力資源社會保障部門要切實履行新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管職責?！迸c此同時，“新農(nóng)保工作經(jīng)費納入同級財政預算，不得從新農(nóng)?；鹬虚_支”。這些條款一定程度上為基金的安全管理和有效利用提供了保證。

3.基金統(tǒng)籌遵循“大數(shù)法則”。

教學風格指教師教學活動的特色，是教師的教學思想、個性特點、教學技巧在教育過程中獨特、和諧的結(jié)合與表現(xiàn)。教學風格的形成是教師在教學藝術上趨于成熟的標志。教師的教學風格是建立在豐富的教學經(jīng)驗之上的，同時它還要求教師在教學中體現(xiàn)出與眾不同的教學個性和對教學藝術的不斷追求，一般而言，教學資歷較長的教師更容易形成獨特、穩(wěn)定的教學風格。教學風格是教師經(jīng)過長期教育教學實踐而形成的符合自身個性的教學藝術[11]。它是區(qū)別不同教師的鮮明特性，也是教師實踐性知識最具個性、最顯性的表征形式。

統(tǒng)計學中的“大數(shù)法則”表明，在隨機現(xiàn)象的大量重復中往往出現(xiàn)幾乎必然的規(guī)律。該法則顯示，風險單位數(shù)量越多，實際損失的結(jié)果會越接近從無限單位數(shù)量得出的預期損失可能的結(jié)果。這一法則是近代保險業(yè)賴以建立的數(shù)理基礎。據(jù)此，保險人可以比較準確地預測危險，合理地確定保險費率，使在保險期限內(nèi)收取的保險費和損失賠償及其他費用開支相平衡。雖然以政府為主體推出的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不同于商業(yè)保險，具有公益性，但也同樣需要考慮財政負擔的輕重。舊農(nóng)保方案規(guī)定的統(tǒng)籌層次為縣級，不利于分散風險和對支出的預期計算。新農(nóng)保制度對此進行了調(diào)整，提出：“試點階段，新農(nóng)?；饡簩嵭锌h級管理，隨著試點擴大和推廣，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實行省級管理?！边@一規(guī)定有利于養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

除以上三方面外，老農(nóng)保方案中偏低的繳費標準使相應的保障水平很難保障老年人的基本生活，若再考慮到將來通貨膨脹、物價上漲等因素的影響，養(yǎng)老金的作用實在是微乎其微，喪失了其保障的初衷?？傊?，老農(nóng)保制度中存在的諸多問題使農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)出現(xiàn)了停滯，而人口老齡化又促使我國必須實行新的方案以應對龐大數(shù)量農(nóng)村老齡人口帶來的危機，正是在這種情況下，新農(nóng)保制度首先在政策設計上顯示出優(yōu)勢。

二、“新農(nóng)?！痹趯嵺`中面臨的困境

與舊農(nóng)保相比，新農(nóng)保制度本身更加科學可行，其自2009年末實施以來也顯示出了優(yōu)越性，如，參保人數(shù)明顯增加、許多符合條件的農(nóng)民都已經(jīng)開始領取養(yǎng)老金等。但與此同時，仍有許多問題需要我們關注。

1.區(qū)域發(fā)展不平衡。

雖然新農(nóng)保在制度設計初期就考慮到各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財政承受能力的不同，規(guī)定中央財政對中西部地區(qū)每月的基礎養(yǎng)老金實行全額補助，每月55元的基礎養(yǎng)老金也切實減輕了地方政府和農(nóng)民的負擔，這對于縮小區(qū)域性差別，構(gòu)建和諧社會起到了一定的作用。但受地域性和政策傾斜等歷史因素的影響，新農(nóng)保地域發(fā)展水平還是呈現(xiàn)了差異。中西部由于經(jīng)濟較落后，農(nóng)民參保、投保意識薄弱，這些地區(qū)新農(nóng)保的實施遠遠落后于東部地區(qū)。相關資料表明，新農(nóng)保實施以來，我國參保人數(shù)變化最大的是東部和西部地區(qū)。不難理解，東部地區(qū)由于經(jīng)濟普遍發(fā)達，地方政府有充足的實力對農(nóng)民進行補貼，農(nóng)民的參保意識和積極性也高；西部地區(qū)雖然經(jīng)濟落后，但依靠中央政府的財政補貼，也使得新農(nóng)保進展較快；而中部地區(qū)卻處于一個比較尷尬的境地，經(jīng)濟沒有東部發(fā)達，政策補助也沒有西部多，又受地方政府財政能力的限制，對農(nóng)民的補貼陷入兩難局面，從而出現(xiàn)了有的政府為了完成任務，不惜動用農(nóng)民個人賬戶的基金作為替補，不僅違背了法律，從長遠來看，更帶來了基金的巨大缺口，這些都不利于我國新農(nóng)保事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.集體補助形同虛設。

新農(nóng)保能否順利實施，資金籌集是核心問題。新農(nóng)保制度在資金籌集方面雖然規(guī)定要求堅持個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合的原則，但在實際的運作過程中，集體補助這一項并未有效落實。

一方面，普遍薄弱的農(nóng)村集體經(jīng)濟無力支付養(yǎng)老資金補助，另一方面由于集體補助不是硬性規(guī)定，可補可不補，因此在實際的操作過程中往往是一紙空文。集體補助的缺位使新農(nóng)保的籌資模式實際上淪為了個人繳費和政府補助。

3.參保存在捆綁機制。

新農(nóng)保制度規(guī)定，“制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費”，雖然這一制度設計對于提高參保率具有重要意義，且具有一定的強化家庭贍養(yǎng)的作用，但在具體的執(zhí)行中，卻存在著許多問題。首先，這不符合新農(nóng)保參保自愿的原則，也不利于子女養(yǎng)老保險類型的選擇，如果出現(xiàn)子女不參保的話，老年人的養(yǎng)老金領取都會受到限制。其次，“其符合參保條件的子女應當參保繳費”這一規(guī)定過于模糊。老年人子女有可能由于年齡、學業(yè)、就業(yè)等客觀原因未參加農(nóng)保，實踐中如何針對不同情況確定養(yǎng)老金發(fā)放資格變得十分困難。的確，“捆綁機制將普惠式的社會養(yǎng)老機制復雜化”[2]，增加了執(zhí)行成本。

4.領取制度缺乏彈性。

基本養(yǎng)老保險基金的計發(fā)辦法直接影響著參保個人繳費的積極性，進而影響到基本養(yǎng)老保險基金的收支平衡[3]?，F(xiàn)行個人賬戶養(yǎng)老金月計發(fā)標準為個人賬戶儲存額除以139?！吨笇б庖姟芬?guī)定領取養(yǎng)老金的年齡男女都是60周歲。隨著人民生活的改善和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的進步，人們的平均壽命已有很大提高，第六次人口普查數(shù)據(jù)表明目前我國人均預期壽命由新中國成立前的35歲提高到了73歲，老年人口壽命的延長為養(yǎng)老基金的支付帶來很大壓力。統(tǒng)一的領取養(yǎng)老金年齡規(guī)定增加了財政支付缺口和基金運營風險。因此，可以嘗試實行彈性養(yǎng)老金領取制度，即農(nóng)民根據(jù)自身的經(jīng)濟狀況和健康狀況，選擇提前領取或延后領取。彈性領取應以精算原理為基礎，提前領取時，其養(yǎng)老金相應扣減，延后領取時，其領取養(yǎng)老金價值相應增加[4]。顯然，延后領取可以有效緩解養(yǎng)老基金的支付風險。

三、化解“新農(nóng)保”實踐困境的出路

任何一項新制度的出臺和實施都充滿著風險和不足，新農(nóng)保制度也不例外。上述存在的問題，一方面暴露了政策本身的紕漏，另一方面也有主觀方面的原因，因此需要從多方入手加以解決。

1.加強制度建設。

縱觀國外實施養(yǎng)老保險制度比較成功的國家可以發(fā)現(xiàn)，健全完善的法律法規(guī)是關鍵要素。例如德國在1957年就出臺了《農(nóng)民老年救濟法》，2005年新修訂了《老年和傷殘保險法》。瑞典在1913年就制定了《全國養(yǎng)老保險法》，并不斷修訂。而在我國，養(yǎng)老保險的制度建設一直比較滯后，農(nóng)民養(yǎng)老問題更是沒有得到應有的重視?，F(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度一方面還存在很多問題，另一方面立法層次也比較低，只是國務院出臺的指導意見，養(yǎng)老保險的立法長期處于空白狀態(tài)。在2010年出臺的《中華人民共和國社會保險法》中雖然也有“國家建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”，“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合”等表述，但只是點到為止，缺乏針對性。由于缺乏權(quán)威的法律依據(jù)，養(yǎng)老基金的管理缺乏有效約束，資金的使用存在較大風險。法律保護的缺失成為農(nóng)村養(yǎng)老保險實施的障礙。所以我國一方面應不斷完善優(yōu)化現(xiàn)存的新農(nóng)保制度，另一方面應該適時加快養(yǎng)老保險立法進程，針對性地為農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決提供較高層次的法律依據(jù)。同時應有效解決養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。

2.擴大政策宣傳。

撇開制度本身的缺陷，目前一些地區(qū)存在的參保率低和參保人口高齡化現(xiàn)象與農(nóng)民的認知有關。一部分農(nóng)民受“養(yǎng)兒防老”、現(xiàn)時利益思想的影響，不愿意花錢參加新農(nóng)保。在目前試點地區(qū)中，44歲以下的農(nóng)民只有約36%加入“新農(nóng)?！保h低于45歲以上農(nóng)民的參保比例[5]。因此，我國社保機構(gòu)應加強政策宣傳力度，使用通俗的語言，通過板報、宣傳冊、廣告等淺顯易懂的方式向農(nóng)民進行宣傳，強化其對政策的認知和認同，提高他們參保的積極性。

3.完善管理機制。

針對目前新農(nóng)保制度落實中存在的一些問題，一方面應進一步規(guī)范管理機構(gòu)的建設并培養(yǎng)專業(yè)的管理人員，這對于政策的有效執(zhí)行具有重大意義。另一方面，應注重基金的保值增值。目前我國養(yǎng)老金的投資渠道比較單一，只能用于存入銀行或購買國家發(fā)行的債券，不能直接進行其他投資，這限制了基金的活動范圍，不利于基金的市場化運作。當然，由于養(yǎng)老基金性質(zhì)的特殊性，其市場化投資運營必須科學謹慎，為確保保值增值，可以考慮購買效益較好企業(yè)的股票和債券，發(fā)行社會保障彩票，也可以參加國家重點項目的建設和市政基礎建設等，科學制定投資戰(zhàn)略，確保資金有升值的空間。同時必須按照基金運營和監(jiān)管分離的原則，建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，多管齊下，確?；鸬陌踩槐环欠ㄅ灿煤蛿D占。

4.注重保障公平。

作為一種普惠型的制度安排，新農(nóng)保政策必須注重保障的公平性。首先，應充分考慮我國區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，進一步細化中央政府對不同地區(qū)的補貼標準。其次，為更好地實現(xiàn)養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題并降低支付風險，必須提高基金統(tǒng)籌層次。第三，應充分考慮各地貧困群體的繳費能力，加大政府對貧困人口的財政補助，以防出現(xiàn)貧者愈貧的不公平現(xiàn)象。

5.發(fā)展多樣性養(yǎng)老模式。

目前我國的新農(nóng)保還處在起步階段，主要關注的是農(nóng)民未來養(yǎng)老的物質(zhì)基礎，隨著新農(nóng)保制度的進一步發(fā)展和成熟，我們應該拓展養(yǎng)老的機構(gòu)和內(nèi)容，發(fā)展以家庭、社區(qū)、集體、社會相結(jié)合的多樣性養(yǎng)老機構(gòu)，形成兼顧物質(zhì)與精神的新型養(yǎng)老模式。這樣既可以避免老年人心里孤獨感的出現(xiàn)，也可以有效地分散單一養(yǎng)老帶來的風險。政府還可以鼓勵有條件的農(nóng)民利用市場機制，參加更高層次的商業(yè)養(yǎng)老。

顯然，新農(nóng)保的發(fā)展不是一朝一夕的事，它在制定政策、試點執(zhí)行的過程中難免會出現(xiàn)各種問題?；仡櫪限r(nóng)保失敗的經(jīng)驗，新農(nóng)保如何在老農(nóng)保的基礎上進一步發(fā)展完善，如何解決出現(xiàn)的問題成為新農(nóng)保繼續(xù)穩(wěn)步推進的重點。因此，必須立足我國國情，結(jié)合我國區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異較大等現(xiàn)實條件，逐步從宣傳、制度、管理等方面加以推進。從失敗中總結(jié)經(jīng)驗，在實踐中探索前進，新農(nóng)保政策的實施會成為我國農(nóng)民轉(zhuǎn)變“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)折點，也會成為完善我國社會保障體系、縮小城鄉(xiāng)差別、構(gòu)建和諧社會的“助推器”。

[1]中國農(nóng)村人口老齡化程度高于城市,達到15.4%. http://news.ifeng.com/society/news/detail_2011_09/19/ 9302063_0.shtml.

[2]李冬妍.“新農(nóng)保”制度：現(xiàn)狀評析與政策建議[J].南京大學學報,2011,(1).

[3]盧馳文.基本養(yǎng)老保險基金計發(fā)辦法思考[J].理論探索,2009,(1).

[4]賈麗萍.新農(nóng)保應特別關注的三類群體[J].中國社會保障,2010,(6).

[5]審計署.未發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保資金方面有違規(guī)挪用拖欠現(xiàn)象.http://www.bzld.gov.cn/Contents/ArticleShow.a sp?ArticleID=10023.

桑艷軍 中共山西省委黨校黨史教研部 講師關琴艷 山西大學政治與公共管理學院碩士研究生

（責編 樊 譽）