周方冶

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院 北京100007)

從泰國(guó)現(xiàn)代政治的發(fā)展進(jìn)程看，“反腐敗”始終是社會(huì)各界最關(guān)切的核心政治議題。事實(shí)上，從1932年推翻君主專(zhuān)制政體［1］，到2006年推翻民選文官政府［2］，前后20 余次成功或未遂政變中，“反腐敗”一直都是軍人集團(tuán)最具號(hào)召力的政治合法性旗幟。盡管歷屆泰國(guó)政府上臺(tái)時(shí)，都高調(diào)承諾加強(qiáng)廉政建設(shè)，但通常收效甚微，難免淪為新一輪政變口實(shí)。1991年，軍方再次發(fā)動(dòng)政變，以“反腐敗”為由推翻民選的差猜政府［3］。盡管泰國(guó)城市中產(chǎn)階級(jí)1992年通過(guò)民主運(yùn)動(dòng)遏制了軍人集團(tuán)重返威權(quán)體制的企圖，維護(hù)了文官執(zhí)政的民主體制，但社會(huì)各界對(duì)政府官員與國(guó)會(huì)議員腐敗的不滿(mǎn)情緒與日俱增。20 世紀(jì)90年代，泰國(guó)掀起市民運(yùn)動(dòng)高潮，要求建立和健全廉政監(jiān)督機(jī)制，從而有力推動(dòng)了公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的形成與發(fā)展。

一 財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建設(shè)成效

1996年，泰國(guó)頒行《國(guó)會(huì)參議員與眾議員的資產(chǎn)與負(fù)債申報(bào)條例》，開(kāi)始試行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。1997年，泰國(guó)頒行第16 部憲法，將公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度明確寫(xiě)入憲法，從而在國(guó)家根本大法的層面上為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度提供了法理依據(jù)，并創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的國(guó)家反腐敗委員會(huì)，負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的貫徹落實(shí)。1999年，泰國(guó)頒行《反腐敗組織法》，對(duì)國(guó)家反腐敗委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、遴選過(guò)程、權(quán)力職能等進(jìn)行了具體規(guī)定，并對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行了細(xì)化完善，使之更具可操作性。2007年，泰國(guó)頒行第18 部憲法，基本保留1997年憲法有關(guān)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的規(guī)定，僅對(duì)個(gè)別條款加以增刪，使之更為周延和完善。

從透明國(guó)際的清廉指數(shù)走勢(shì)看，20 世紀(jì)90年代中期以來(lái)，泰國(guó)廉政建設(shè)頗具成效(見(jiàn)表1)。相較于周邊國(guó)家，泰國(guó)廉政狀況正在從中下水平步入中上水平，盡管明顯低于新加坡和日本，略次于馬來(lái)西亞和韓國(guó)，但要明顯高于菲律賓、印尼以及新東盟四國(guó)。泰國(guó)廉政狀況的穩(wěn)步提升，相當(dāng)程度上要?dú)w功于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的貫徹與落實(shí)。

表1 20 世紀(jì)90年代中期以來(lái)泰國(guó)的清廉指數(shù)情況

從泰國(guó)的反腐敗實(shí)踐來(lái)看，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建設(shè)成效主要體現(xiàn)在三方面:

其一是通過(guò)嚴(yán)格的常態(tài)化申報(bào)管理，提高廉政監(jiān)察的威懾力。

廉政監(jiān)察工作的關(guān)鍵在于常抓不懈?！傲L(fēng)暴”的運(yùn)動(dòng)式反腐能在短期內(nèi)取得明顯成效，有效遏制公職人員的貪腐傾向，但卻難以持久。從長(zhǎng)期來(lái)看，唯有構(gòu)建常態(tài)化的廉政監(jiān)察機(jī)制，方能保持穩(wěn)定的威懾力，進(jìn)而為培養(yǎng)和提高公職人員的廉潔自律意識(shí)提供前提條件。

作為泰國(guó)廉政建設(shè)的重要基石，相較于其他常規(guī)的廉政監(jiān)察手段，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度具有規(guī)范性、強(qiáng)制性與可操作性的明顯優(yōu)勢(shì)，從而在創(chuàng)制后很快成為反腐敗工作常態(tài)化的重要“抓手”。其中，強(qiáng)制性尤為重要。根據(jù)泰國(guó)《反腐敗組織法》規(guī)定，如果財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體故意逾期不提交申報(bào)材料，或是故意提交存在虛假內(nèi)容的申報(bào)材料，或是故意隱瞞依法應(yīng)披露的事實(shí)與信息，那么，該申報(bào)主體將在申報(bào)時(shí)限屆滿(mǎn)之日或相關(guān)違規(guī)行為曝光之日自動(dòng)解職，情節(jié)嚴(yán)重的，國(guó)家反腐敗委員會(huì)有權(quán)提請(qǐng)憲法法院做出判決，禁止該申報(bào)主體在五年內(nèi)擔(dān)任國(guó)家公職。

由于存在強(qiáng)制性規(guī)定，被納入申報(bào)主體范圍的國(guó)家公職人員不得不審慎對(duì)待申報(bào)事宜，認(rèn)真履行申報(bào)義務(wù)，嚴(yán)格遵守申報(bào)規(guī)范。通過(guò)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的常態(tài)管理和定期重申，有助于在嚴(yán)肅審慎的重復(fù)申報(bào)過(guò)程中，潛移默化地提高廉政監(jiān)察工作的權(quán)威性與約束力，增強(qiáng)公職人員的敬畏心與自律意識(shí)。

其二是通過(guò)核查申報(bào)材料，為腐敗案件提供確鑿的定罪證據(jù)。

從實(shí)踐來(lái)看，腐敗行為不僅表現(xiàn)形式千變?nèi)f化，而且具有很強(qiáng)的隱秘性，因此在辦案過(guò)程中，如果要完全通過(guò)追查犯罪過(guò)程的方式做到“事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿”，不僅難度大，而且成本高，無(wú)法滿(mǎn)足反腐敗工作的效率要求。于是，從“非正常富?！钡男袨榻Y(jié)果出發(fā)反證腐敗犯罪事實(shí)，開(kāi)始成為泰國(guó)反腐敗工作的重要手段。

根據(jù)泰國(guó)《反腐敗組織法》規(guī)定，如果國(guó)家反腐敗委員會(huì)在核查申報(bào)材料時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)申報(bào)主體存在“非正常富?！爆F(xiàn)象——即與前次申報(bào)材料對(duì)比，存在不符合申報(bào)主體正常收入水平的資產(chǎn)大幅增加或負(fù)債大幅減少現(xiàn)象——而且，相關(guān)申報(bào)主體，或申報(bào)主體的繼承人或遺產(chǎn)管理人無(wú)法對(duì)資產(chǎn)增加或負(fù)債減少的原因給予合理解釋?zhuān)敲?，?guó)家反腐敗委員會(huì)應(yīng)將所有相關(guān)材料及核查報(bào)告書(shū)一并轉(zhuǎn)交總檢察長(zhǎng)，并由總檢察長(zhǎng)向最高法院提起訴訟。如果總檢察長(zhǎng)拒絕提起訴訟，國(guó)家反腐敗委員會(huì)有權(quán)作為公訴人，自行提起訴訟。

因?yàn)楦瘮⌒袨椴⒉痪窒抻跈?quán)錢(qián)交易，還包括權(quán)色交易和權(quán)權(quán)交易［4］，因此“非正常富?！辈⒉荒芎w所有的腐敗結(jié)果，但從實(shí)際成效看，通過(guò)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度收集證據(jù)，還是在很大程度上提高了國(guó)家反腐敗委員會(huì)的辦案效率。近年來(lái)，泰國(guó)針對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)行了增補(bǔ)修訂。例如，泰國(guó)1997年憲法規(guī)定財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍僅限于申報(bào)主體本人、配偶及未成年子女的資產(chǎn)與負(fù)債情況。于是，為數(shù)不少的申報(bào)主體都將財(cái)產(chǎn)掛靠在親朋好友的名下以規(guī)避申報(bào)，以至于申報(bào)主體“借用”他人財(cái)產(chǎn)特別是名車(chē)豪宅的非正常情況時(shí)有發(fā)生，致使國(guó)家反腐敗委員會(huì)難以有效監(jiān)管相關(guān)申報(bào)主體財(cái)產(chǎn)變動(dòng)的真實(shí)情況。有鑒于此，泰國(guó)2007年憲法增補(bǔ)規(guī)定，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的資產(chǎn)與負(fù)債應(yīng)“包括其直接占有、間接占有，以及受委托代管的他人財(cái)產(chǎn)”，從而進(jìn)一步提高了國(guó)家反腐敗委員會(huì)的證據(jù)收集能力。

其三是通過(guò)財(cái)產(chǎn)公示，促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督，增進(jìn)廉政建設(shè)的公信力。

對(duì)于廉政建設(shè)而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的公示程序能起到兩個(gè)方面的重要作用。一方面是鼓勵(lì)公眾參與，促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督，從而切實(shí)提高腐敗案件的線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)和證據(jù)收集能力，進(jìn)一步拓展廉政監(jiān)察工作的廣度和深度;另一方面是通過(guò)信息公開(kāi)，提高廉政建設(shè)的透明度，從而贏(yíng)得社會(huì)公眾的認(rèn)可與支持，進(jìn)一步改善廉政監(jiān)察工作的政治文化與社會(huì)輿論環(huán)境。

泰國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的貫徹落實(shí)，引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈反響和普遍關(guān)切，尤其是每次內(nèi)閣改組與國(guó)會(huì)大選前后，內(nèi)閣部長(zhǎng)與國(guó)會(huì)議員的財(cái)產(chǎn)情況公示，都會(huì)引起社會(huì)各界的廣泛熱議。任何瑕疵紕漏都會(huì)遭到社會(huì)公眾特別是政治反對(duì)派的窮追猛打，任何掩飾隱瞞都會(huì)經(jīng)由新聞媒體公之于眾，尤其是無(wú)線(xiàn)通訊和互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展，更是顯著拓展相關(guān)信息的傳播能力和影響范圍，從而進(jìn)一步提高了財(cái)產(chǎn)公示的廉政監(jiān)察成效。

二 財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

廉政建設(shè)并不存在“萬(wàn)靈藥”，任何制度安排都必須適應(yīng)客觀(guān)的現(xiàn)實(shí)需要，否則就很難取得預(yù)期成效。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最早起源于18 世紀(jì)的瑞典，而后逐漸為各國(guó)所借鑒和采納［5］。盡管在200 多年里，為數(shù)不少的國(guó)家和地區(qū)都相繼引入了公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但實(shí)際成效卻參差不齊，有的效果顯著，有的差強(qiáng)人意。究其原因，關(guān)鍵在于制度的設(shè)計(jì)與落實(shí)是否有效契合本國(guó)(地區(qū))國(guó)情，如果無(wú)視客觀(guān)條件生搬硬套，很可能導(dǎo)致“南橘北枳”的無(wú)奈結(jié)果。泰國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之所以見(jiàn)效，很大程度上歸功于制度安排適應(yīng)了本國(guó)國(guó)情。

(一)創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的反腐敗監(jiān)察機(jī)構(gòu)

廉政制度的成效取決于諸多因素的共同作用，但起決定作用的是執(zhí)行力。如果在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)折扣，那么，再完善的制度安排也很難取得預(yù)期成效，甚至有可能事與愿違。早在1976年，泰國(guó)就曾設(shè)立反貪委員會(huì)，隸屬于總理府，直接向總理負(fù)責(zé)。反貪委員會(huì)的工作起初頗具成效，但由于缺乏必要的政治獨(dú)立性，最終還是淪為“紙老虎”。有鑒于此，泰國(guó)于1999年創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的國(guó)家反腐敗委員會(huì)，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等廉政監(jiān)察工作。

從泰國(guó)1997年憲法對(duì)憲政權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，國(guó)家反腐敗委員會(huì)并不屬于既有的立法、司法或行政體系，而是與同時(shí)創(chuàng)設(shè)的選舉委員會(huì)、憲法法院、國(guó)會(huì)調(diào)查員等憲政獨(dú)立機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，從而有力地推動(dòng)了泰國(guó)憲政權(quán)力結(jié)構(gòu)從“三權(quán)分立”到“四權(quán)制衡”的過(guò)渡轉(zhuǎn)型。根據(jù)1997年憲法與《反腐敗組織法》相關(guān)規(guī)定，國(guó)家反腐敗委員會(huì)對(duì)于人事、經(jīng)費(fèi)以及其他法律規(guī)定的行為，擁有完全自主的管理權(quán)，不受其他任何組織、機(jī)構(gòu)或個(gè)人的制約。2007年憲法通過(guò)有關(guān)章節(jié)的調(diào)整安排，進(jìn)一步明確了國(guó)家反腐敗委員會(huì)等憲政獨(dú)立機(jī)構(gòu)的政治獨(dú)立地位，從而為廉政建設(shè)提供了有利的政治條件［6］。

作為泰國(guó)廉政監(jiān)察的首要工作，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的貫徹落實(shí)主要由國(guó)家反腐敗委員會(huì)下屬的財(cái)產(chǎn)調(diào)查一局至五局負(fù)責(zé)，其中一局負(fù)責(zé)內(nèi)閣總理與部長(zhǎng)，二局負(fù)責(zé)國(guó)會(huì)議員，三局負(fù)責(zé)高級(jí)官員，四局負(fù)責(zé)地方政府官員和地方議會(huì)議員，五局負(fù)責(zé)其他國(guó)家公職人員(見(jiàn)圖1)。

圖1 泰國(guó)國(guó)家反腐敗委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)圖

基于貫徹落實(shí)獨(dú)立監(jiān)督權(quán)的客觀(guān)需要，國(guó)家反腐敗委員會(huì)被賦予廣泛的刑偵權(quán)，從而能有效開(kāi)展公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的核查工作。根據(jù)《反腐敗組織法》規(guī)定，國(guó)家反腐敗委員會(huì)有權(quán)從任何個(gè)人處獲取相關(guān)文件或證據(jù)，或是傳喚任何個(gè)人提供陳述或證詞;有權(quán)向管轄法院申請(qǐng)搜查證，對(duì)住宅、營(yíng)業(yè)地點(diǎn)或其他地點(diǎn)進(jìn)行搜查，并扣押文件、財(cái)物或其他與調(diào)查事項(xiàng)有關(guān)的證據(jù);有權(quán)向政府機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、地方行政部門(mén)或私人組織出具公文，要求其協(xié)助國(guó)家反腐敗委員會(huì)的調(diào)查工作;有權(quán)向管轄法院申請(qǐng)逮捕證和拘留證，對(duì)嫌犯實(shí)施抓捕和拘留等等。此外，國(guó)家反腐敗委員會(huì)在檢察院拒絕起訴的情況下，有權(quán)自行向最高法院提起刑事訴訟，從而有利于突破政治阻力，將腐敗問(wèn)題一查到底。

(二)有序拓展財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體

根據(jù)泰國(guó)《反腐敗組織法》規(guī)定，所謂“國(guó)家公職人員”是指:擁有政治職務(wù)的人員;擁有職務(wù)或領(lǐng)取固定薪金的政府官員或地方官員;在國(guó)有企業(yè)或國(guó)家機(jī)構(gòu)中擁有職務(wù)的官員或人員;未擁有政治職務(wù)的地方行政官員或地方議會(huì)議員;地方行政法規(guī)定的官員，包括理事會(huì)、委員會(huì)、特別委員會(huì)、小組委員會(huì)的成員;政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)或國(guó)家機(jī)構(gòu)的雇員;依據(jù)法律規(guī)定行使或受政府機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)委托行使特定國(guó)家行政權(quán)力的個(gè)人或團(tuán)體。

從立法意圖來(lái)看，泰國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的創(chuàng)設(shè)初衷是要將所有權(quán)力運(yùn)作都納入監(jiān)管。但是，作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作的主管機(jī)構(gòu)，國(guó)家反腐敗委員會(huì)于1999年才正式成立，無(wú)論機(jī)構(gòu)磨合，還是人才儲(chǔ)備都有待完善，難以承擔(dān)大規(guī)模財(cái)產(chǎn)申報(bào)核查工作。因此，泰國(guó)在財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體的選擇問(wèn)題上，采取了漸進(jìn)式的彈性安排。

泰國(guó)1997年憲法在明確規(guī)定“擁有政治職務(wù)的人員”必須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的同時(shí)，授權(quán)國(guó)家反腐敗委員會(huì)自主決定將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度適用于其他國(guó)家公職人員，從而為國(guó)家反腐敗委員會(huì)循序漸進(jìn)地拓展監(jiān)管范圍提供了法律依據(jù)。 《反腐敗組織法》進(jìn)一步將國(guó)家公職人員劃分為三類(lèi)，并對(duì)不同主體設(shè)定了不同的財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)范和要求，從而使財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作更為井然有序。

第一類(lèi)是法定必須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的“擁有政治職務(wù)的人員”，其中包括:(1)內(nèi)閣總理;(2)部長(zhǎng);(3)眾議院議員;(4)參議院議員;(5)《政治官員法》所規(guī)定的除(1)和(2)之外的其他政治官員;(6)《國(guó)會(huì)官員法》所規(guī)定的國(guó)會(huì)政治官員; (7)曼谷大都市的市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、市議會(huì)議員;(8)各城市議會(huì)議員和執(zhí)行委員; (9)地方行政官員或地方議會(huì)議員，其所屬地方政府的收入或預(yù)算不低于國(guó)家反腐敗委員會(huì)在政府公報(bào)上事先公布的標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)規(guī)定，第一類(lèi)申報(bào)主體通常需要進(jìn)行三次財(cái)產(chǎn)申報(bào)，依次是在就職后30日內(nèi)、離職后30日內(nèi)，以及離職滿(mǎn)一年后30日內(nèi)。如果申報(bào)主體兼任多項(xiàng)政治職務(wù)，應(yīng)當(dāng)就每一項(xiàng)職務(wù)分別進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。從立法意圖來(lái)看，規(guī)定離職后滿(mǎn)一年需要再次申報(bào)財(cái)產(chǎn)，旨在遏制“期權(quán)腐敗”問(wèn)題。如果申報(bào)主體在任職期間死亡，或在離職后死亡，但未申報(bào)財(cái)產(chǎn)的，繼承人或遺產(chǎn)管理人應(yīng)在申報(bào)主體死亡之日起90日內(nèi)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。

相關(guān)人員在進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)時(shí)，需要向國(guó)家反腐敗委員會(huì)提交申報(bào)主體本人、配偶以及未成年子女的所有資產(chǎn)與負(fù)債的詳細(xì)賬目，并要提交相關(guān)證明文件副本，以及上年度個(gè)人所得稅申報(bào)單副本。相關(guān)人員在提交申報(bào)材料時(shí)，應(yīng)保證所提交賬目和證明文件副本的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，并在所提交材料的每一頁(yè)上簽名。

第二類(lèi)是除“擁有政治職務(wù)的人員”之外法定必須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的國(guó)家公職人員，其中包括:(1)最高法院院長(zhǎng);(2)憲法法院院長(zhǎng);(3)最高行政法院院長(zhǎng);(4)總檢察長(zhǎng);(5)選舉委員會(huì)委員;(6)國(guó)會(huì)調(diào)查員; (7)憲法法院法官;(8)國(guó)家審計(jì)委員會(huì)委員;(9)最高法院副院長(zhǎng);(10)最高行政法院副院長(zhǎng); (11)軍事審判辦公室主任;(12)最高法院法官;(13)最高行政法院法官;(14)副總檢察長(zhǎng);(15)其他擁有高級(jí)職務(wù)的人員。所謂“擁有高級(jí)職務(wù)的人員”是指擁有如下職務(wù)的人員:相當(dāng)于普通政府部門(mén)正局級(jí)、副部級(jí)、正部級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)的主管領(lǐng)導(dǎo)，武裝部隊(duì)司令或同級(jí)軍官，警察總監(jiān)，曼谷市政府常務(wù)秘書(shū)長(zhǎng)，國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)高層管理人員，根據(jù)憲法規(guī)定設(shè)立的擁有獨(dú)立法人地位的獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，或是根據(jù)其他法律規(guī)定擁有特定職務(wù)的人員。

根據(jù)規(guī)定，第二類(lèi)申報(bào)主體應(yīng)當(dāng)在任職期間，每三年一次向國(guó)家反腐敗委員會(huì)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。如果最高法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、法官、總檢察長(zhǎng)、副總檢察長(zhǎng)、軍事審判辦公室主任、最高行政法院法官，以及擁有高級(jí)職務(wù)的人員在離職后不再出任國(guó)家公職，應(yīng)在離職時(shí)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的其他規(guī)定，參照第一類(lèi)申報(bào)主體執(zhí)行。

第三類(lèi)是根據(jù)政府公報(bào)的通告要求進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公職人員。 《反腐敗組織法》第40 條規(guī)定，國(guó)家反腐敗委員會(huì)有權(quán)通過(guò)政府公報(bào)發(fā)布通告的方式，要求除法定必須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公職人員以外的其他公職人員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。

根據(jù)規(guī)定，第三類(lèi)申報(bào)主體應(yīng)在任職期間，每五年一次向國(guó)家反腐敗委員會(huì)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。首次財(cái)產(chǎn)申報(bào)的相關(guān)規(guī)定，參照第一類(lèi)申報(bào)主體執(zhí)行;再次申報(bào)時(shí)，則不再進(jìn)行全面申報(bào)，僅需申報(bào)資產(chǎn)與負(fù)債的變動(dòng)情況。

(三)合理安排財(cái)產(chǎn)公示范圍

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之所以引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)切，很重要的原因在于財(cái)產(chǎn)公示有助于促進(jìn)政府信息公開(kāi)，改善社會(huì)公眾在信息不對(duì)稱(chēng)狀況下的弱勢(shì)地位，從而使社會(huì)監(jiān)督能切實(shí)發(fā)揮廉政監(jiān)察的重要作用。這就引起了有關(guān)公眾知情權(quán)與官員隱私權(quán)孰輕孰重的矛盾與爭(zhēng)議。從應(yīng)然的理論邏輯來(lái)看，恰如恩格斯所言，個(gè)人的隱私應(yīng)受到法律保護(hù)，但個(gè)人的隱私與重要公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時(shí)，個(gè)人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權(quán)的保護(hù)，它應(yīng)成為歷史記載和新聞報(bào)道不可回避的內(nèi)容［7］。因此，基于保障公眾知情權(quán)的需要而部分犧牲官員隱私權(quán)具有正當(dāng)性。但問(wèn)題在于，如何才能合理劃定官員隱私的公開(kāi)范圍，從而在公眾知情權(quán)與官員隱私權(quán)之間保持平衡，避免一方對(duì)另一方正當(dāng)利益的侵害。

泰國(guó)在財(cái)產(chǎn)公示的制度安排上，遵循“重點(diǎn)突出、區(qū)別對(duì)待”的原則，對(duì)不同申報(bào)主體做出不同規(guī)定。從貫徹落實(shí)的情況來(lái)看，既滿(mǎn)足了社會(huì)公眾對(duì)重要政治人物特別是經(jīng)選舉產(chǎn)生的政治官員的信息公開(kāi)與廉政監(jiān)察要求，亦在最大范圍內(nèi)對(duì)其他公職人員的個(gè)人信息予以保護(hù)，同時(shí)也有效減輕了國(guó)家反腐敗委員會(huì)的工作壓力。

對(duì)于第一類(lèi)申報(bào)主體，國(guó)家反腐敗委員會(huì)在接收申報(bào)材料后，應(yīng)即刻由委員會(huì)主席召集會(huì)議審核相關(guān)材料的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。與此同時(shí)，國(guó)家反腐敗委員會(huì)應(yīng)將內(nèi)閣總理、部長(zhǎng)、眾議員、參議員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料即刻向公眾披露，最遲不得超過(guò)申報(bào)截止日期之后30日;其他擁有政治職務(wù)的人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料原則上不予披露，除非相關(guān)披露行為有助于案件審理與判決，并要由法院、利害相關(guān)方或國(guó)家審計(jì)委員會(huì)提出請(qǐng)求。如果第一類(lèi)申報(bào)主體由于離職或死亡而提交財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料，那么，國(guó)家反腐敗委員應(yīng)當(dāng)核查相關(guān)人員的資產(chǎn)與負(fù)債變動(dòng)情況，撰寫(xiě)核查報(bào)告書(shū)，并在政府公報(bào)上予以公布。

對(duì)于第二類(lèi)申報(bào)主體，國(guó)家反腐敗委員會(huì)在接收申報(bào)材料后，應(yīng)即刻由委員會(huì)主席召集會(huì)議審核相關(guān)材料的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。相關(guān)申報(bào)材料原則上不予披露。

對(duì)于第三類(lèi)申報(bào)主體，國(guó)家反腐敗委員會(huì)的核查工作可在每次接收申報(bào)材料后進(jìn)行，也可在國(guó)家反腐敗委員會(huì)認(rèn)為有跡象表明相關(guān)人員存在“非正常富?！眴?wèn)題時(shí)進(jìn)行，或在相關(guān)人員經(jīng)查存在“非正常富?！?、腐敗犯罪、行政瀆職、司法瀆職等問(wèn)題時(shí)進(jìn)行，或在相關(guān)人員已經(jīng)或即將不再擔(dān)任國(guó)家公職時(shí)進(jìn)行。相關(guān)申報(bào)材料原則上不予披露。

值得留意的是，公職人員財(cái)產(chǎn)公示的范圍并不是固定不變的，而是根據(jù)需要有所調(diào)整。例如，泰國(guó)2007年憲法將財(cái)產(chǎn)公示的范圍從原先的內(nèi)閣成員，進(jìn)一步拓展到包括內(nèi)閣成員與國(guó)會(huì)議員，從而有效提高了政府透明度與選舉公信力，得到社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)可與支持。

三 財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建設(shè)瓶頸

經(jīng)過(guò)十余年發(fā)展，泰國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在設(shè)計(jì)上日趨合理，成為懲防體系的重要基石。不過(guò)，從制度落實(shí)情況看，憲法法院缺乏自主性的政治現(xiàn)實(shí)，很大程度上影響到財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的威懾力與公信力，成為進(jìn)一步完善制度的現(xiàn)實(shí)瓶頸。

從規(guī)范層面來(lái)看，得益于“五年內(nèi)禁止擔(dān)任國(guó)家公職”的強(qiáng)制性措施，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度擁有了重要的執(zhí)行力保障，有助于遏制可能出現(xiàn)的申報(bào)主體“故意逾期不提交申報(bào)材料，或是故意提交存在虛假內(nèi)容的申報(bào)材料，或是故意隱瞞依法應(yīng)披露的事實(shí)與信息”，但在具體落實(shí)的過(guò)程中，強(qiáng)制性措施能否發(fā)揮預(yù)期作用，則要取決于作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的憲法法院能否秉公執(zhí)法。

泰國(guó)1997年憲法在創(chuàng)設(shè)憲法法院時(shí)，將獨(dú)立自主列為首要目標(biāo)，旨在保證司法審判的客觀(guān)公正。為了切實(shí)提高憲法法院的自主性，防范政治派系與利益集團(tuán)的影響力滲透，泰國(guó)憲法明確規(guī)定，憲法法院法官任職后，不得擔(dān)任政府公職或領(lǐng)取薪金，不得出任國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、地方政府機(jī)構(gòu)的官員或雇員，不得擔(dān)任國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)的管理或咨詢(xún)?nèi)藛T，不得在合伙企業(yè)、公司或機(jī)構(gòu)任職、從事商業(yè)活動(dòng)或擁有股份，不得成為任何個(gè)人的雇員，不得從事任何自由職業(yè)，旨在切斷任何可能的潛在利害關(guān)系;同時(shí)規(guī)定，如果要取得憲法法院法官的候選人資格，必須在此前3年內(nèi)不曾加入任何政黨或在任何政黨擔(dān)任職務(wù)，旨在避免任何可能的政治傾向。

從執(zhí)行來(lái)看，泰國(guó)憲法看似周延的制度安排，并未取得預(yù)期成效。由于憲法法院的判決具有很強(qiáng)的政治影響力，特別是“五年內(nèi)禁止從政”、 “解散政黨”、“撤銷(xiāo)違憲法案”等關(guān)鍵性裁決，甚至能逆轉(zhuǎn)政壇權(quán)力格局，因此任何政治派系或利益集團(tuán)都不會(huì)放棄對(duì)憲法法院的鉆營(yíng)和滲透。憲法法院法官并不是終身職業(yè)，而是任期9年且不得連任的臨時(shí)職務(wù)，所有法官屆滿(mǎn)后都要回歸本職工作。這就使得法官很難對(duì)憲法法院產(chǎn)生歸屬感，并在面對(duì)諸如利益收買(mǎi)、學(xué)術(shù)游說(shuō)、權(quán)勢(shì)威嚇、街頭示威等合法或不合法的強(qiáng)勢(shì)外部壓力時(shí)，通常傾向妥協(xié)和讓步，而不是堅(jiān)守憲法法院的政治獨(dú)立地位。

2001年泰國(guó)眾議院選舉后，數(shù)名當(dāng)選議員因財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題被解職，民主黨高層沙南少將甚至被判決“五年內(nèi)禁止從政”，但泰愛(ài)泰黨主席他信卻安然過(guò)關(guān)，并出任總理。盡管憲法法院的判決理由是他信的財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題屬于“純潔的過(guò)失”，但事實(shí)上卻是迫于壓力的政治妥協(xié)結(jié)果。 “電信大亨”他信不僅是商界富豪，而且是政界明星;不僅被中下層民眾視為福利主義的代表，而且被上層人士視為能引領(lǐng)泰國(guó)走出1997年金融危機(jī)困境的人選。泰愛(ài)泰黨在他信的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠“草根政策”贏(yíng)得廣大中下層民眾特別是農(nóng)村民眾支持，通過(guò)2001年大選成為泰國(guó)歷史上首個(gè)擁有簡(jiǎn)單多數(shù)席位的民選政黨。他信政府上臺(tái)后，憲法法院的政治化傾向日趨明顯，并逐漸成為他信派系與“反他信”派系的權(quán)力斗爭(zhēng)工具，引起社會(huì)各界普遍不滿(mǎn)。

2006年政變推翻他信政府后，軍人集團(tuán)在主持憲法起草過(guò)程中，針對(duì)憲法法院的相關(guān)制度進(jìn)行了調(diào)整，以順應(yīng)各界對(duì)切實(shí)提高憲法法院自主性的訴求。從制度調(diào)整來(lái)看，2007年憲法明顯增強(qiáng)了司法系統(tǒng)對(duì)憲法法院的影響力，試圖借此約束各派政治力量的滲透，進(jìn)而遏止與防范憲法法院的政治化傾向。

具體來(lái)看，在憲法法院的法官構(gòu)成方面，1997年憲法規(guī)定是15 名法官，其中5 名來(lái)自最高法院，2 名來(lái)自最高行政法院，8 名來(lái)自社會(huì)遴選。2007年憲法規(guī)定是9 名法官，其中3 名來(lái)自最高法院，2 名來(lái)自最高行政法院，4 名來(lái)自社會(huì)遴選。從構(gòu)成比例來(lái)看，司法系統(tǒng)所占名額從不足半數(shù)的7/15 增至超過(guò)半數(shù)的5/9。這就意味著，根據(jù)憲法法院審判遵循的多數(shù)決原則，司法系統(tǒng)擁有了事實(shí)上的裁決權(quán)。

在法官遴選方面，1997年憲法規(guī)定遴選委員會(huì)由13 名委員組成，分別為最高法院院長(zhǎng)，全國(guó)高校法律系主任或同等職務(wù)人士自行推選的4 名委員，全國(guó)高校政治系主任或同等職務(wù)人士自行推選的4 名委員，擁有眾議院席位的政黨各出1 名代表并由代表們自行推選的4 名委員。2007年憲法規(guī)定遴選委員會(huì)由5 名委員組成，分別為最高法院院長(zhǎng)、最高行政法院院長(zhǎng)、眾議院議長(zhǎng)、眾議院反對(duì)派領(lǐng)袖、憲政獨(dú)立機(jī)構(gòu)自行推選的1 名委員。從構(gòu)成比例來(lái)看，司法系統(tǒng)所占名額從1/13 增至2/5。這就意味著，根據(jù)法官遴選必須得到委員會(huì)2/3 多數(shù)贊成的規(guī)定，司法系統(tǒng)擁有了事實(shí)上的否決權(quán)，任何得不到司法系統(tǒng)認(rèn)可的候選人，都不可能通過(guò)遴選。

隨著2007年憲法的頒行，司法系統(tǒng)對(duì)憲法法院的影響力明顯增強(qiáng)，但卻未能從根本上改變憲法法院的政治化趨勢(shì)。憲法法院不過(guò)是從他信派系的政治工具，轉(zhuǎn)而成為“反他信”派系的攻伐利器。2007年，憲法法院判決解散他信派系的泰愛(ài)泰黨，五年內(nèi)禁止包括他信在內(nèi)的111 名政黨執(zhí)行委員從政;2008年，憲法法院判決解散他信派系的人民力量黨及其政治盟友泰國(guó)黨和中庸民主黨，五年內(nèi)禁止三黨共計(jì)109 名執(zhí)行委員從政，使得人民力量黨政府成為泰國(guó)首屆因司法判決而解散的民選政府，結(jié)果引起他信派系支持者的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，被指責(zé)為“司法政變”。

廉政建設(shè)是環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)工程，從制度設(shè)計(jì)到貫徹落實(shí)，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)直接影響懲防體系的整體效果。從泰國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建設(shè)來(lái)看，審判環(huán)節(jié)已成為阻礙監(jiān)察工作形成良性循環(huán)的關(guān)鍵瓶頸。因此，如何切實(shí)提高憲法法院的自主性，保證財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的強(qiáng)制性措施有效落實(shí)，已成為泰國(guó)進(jìn)一步發(fā)展和完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)實(shí)課題。

【注 釋】

［1］Kenneth Perry Landon，Thailand in transition:A brief survey of cultural trends in the five years since the revolution of 1932，Chicago:University of Chicago Press，1939，pp.11 －12．

［2］周方冶:《泰國(guó)“9·19”軍事政變與民主政治的前景》，載張?zhí)N嶺、孫士海主編《亞太地區(qū)發(fā)展報(bào)告No.7(2006)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第161 －162 頁(yè)。

［3］張錫鎮(zhèn): 《當(dāng)代東南亞政治》，廣西人民出版社，1994年，第137 －138 頁(yè)。

［4］李永忠:《腐敗新動(dòng)向:非物質(zhì)化賄賂透析》，《人民論壇》2010年第24 期。

［5］司徒蘇蓉:《國(guó)外公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《唯實(shí)》2010年第10 期。

［6］周方冶:《泰國(guó)2007年憲法對(duì)政治轉(zhuǎn)型的影響》，載張?zhí)N嶺、孫士海主編《亞太地區(qū)發(fā)展報(bào)告 No.8(2008)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第185 －186 頁(yè)。

［7］馬克思、恩格斯: 《馬克思恩格斯選集》 (第18卷)，人民出版社，1964年，第591 頁(yè)。