張紅鳳，張曉瑩

(1．山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南250014;2．山東財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院，濟(jì)南250014)

一、中國(guó)政府規(guī)制改革面臨的特殊制度稟賦約束

政府規(guī)制作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的制度安排，其賴以存在的基礎(chǔ)是一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、法律、社會(huì)等制度稟賦，制度稟賦的差異往往決定了政府規(guī)制模式和治理結(jié)構(gòu)的差異，并最終影響到規(guī)制績(jī)效。中國(guó)現(xiàn)代意義上的政府規(guī)制是伴隨30多年來的市場(chǎng)化改革而產(chǎn)生的，即誕生和成長(zhǎng)于改革開放后由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化的摸索和后者的建設(shè)過程之中。因此，中國(guó)的政府規(guī)制必然不同于西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府規(guī)制，這也決定了探究中國(guó)特殊制度稟賦成為分析和研究中國(guó)政府規(guī)制和規(guī)制改革的一個(gè)邏輯起點(diǎn)。

按照諾斯等人的觀點(diǎn)，一個(gè)國(guó)家的制度稟賦主要包括五個(gè)要素:立法和行政制度;司法制度;習(xí)俗和其他非正式的但被廣泛公認(rèn)的規(guī)范;社會(huì)中標(biāo)志競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)利益和它們之間的平衡的符號(hào)，包括意識(shí)形態(tài)的作用;國(guó)家行政能力。［1］中國(guó)正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的特定階段，雖然經(jīng)過30多年的改革，已經(jīng)建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步框架，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的某些核心部分尚未徹底觸動(dòng)，深層問題沒有完全解決，長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的顯性影響(計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐)和隱性影響(計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的觀念)還在一定程度上制約著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，表現(xiàn)為市場(chǎng)不完善和與此高度相關(guān)的市場(chǎng)無效。中國(guó)市場(chǎng)化改革的起點(diǎn)是一個(gè)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這決定了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程具有與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的逆向過程，在特定體制和歷史條件下，其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程隱含著“轉(zhuǎn)型—制度變遷—政府主導(dǎo)”的內(nèi)在邏輯。與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體制相伴隨的是我國(guó)尚待完善的憲政結(jié)構(gòu)和法律體系。中國(guó)的規(guī)制改革一直缺乏完善的法律制度和先導(dǎo)性的立法支持，規(guī)制法律具有典型的部門立法特征，行政救濟(jì)和司法救濟(jì)制度保障也十分匱乏，存在司法權(quán)控制弱質(zhì)的現(xiàn)象。與西方較成熟的公民社會(huì)相比，中國(guó)公民社會(huì)呈現(xiàn)典型的政府主導(dǎo)型特征，公民社會(huì)不發(fā)達(dá)。鑒于此，借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于制度稟賦的理解，同時(shí)考慮中國(guó)目前正處于轉(zhuǎn)型期的特殊階段，我們將中國(guó)政府規(guī)制改革所面臨的制度稟賦歸結(jié)為:“轉(zhuǎn)軌期”的經(jīng)濟(jì)體制、尚待健全的政治與法律體制以及不發(fā)達(dá)的公民社會(huì)和傳統(tǒng)文化與價(jià)值觀念影響尚存。［2］

二、特殊制度稟賦約束下的中國(guó)政府規(guī)制改革

(一)中國(guó)政府規(guī)制改革的階段性

在中國(guó)特殊制度稟賦的約束下，中國(guó)政府規(guī)制表現(xiàn)出不同于西方政府規(guī)制演進(jìn)的階段性特征，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的強(qiáng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制及其相應(yīng)的行政性壟斷，向有關(guān)產(chǎn)業(yè)舊體制內(nèi)行政垂直管理的規(guī)制放松與新興市場(chǎng)發(fā)育所需要的再規(guī)制轉(zhuǎn)換，從缺乏法律基礎(chǔ)的弱社會(huì)性規(guī)制向建立在完善法律基礎(chǔ)上的強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制轉(zhuǎn)換。期間，規(guī)制改革經(jīng)歷了改革之前高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制嚴(yán)格與社會(huì)性規(guī)制匱乏并存階段，改革初期(開放以來至20世紀(jì)末)的規(guī)制改革破冰階段，改革中期(20世紀(jì)末)的規(guī)制改革迅速推進(jìn)的實(shí)質(zhì)性階段，以及改革近期(2003年至今)的規(guī)制改革攻堅(jiān)階段。中國(guó)的規(guī)制改革演進(jìn)路徑及其階段性是在制度變遷背景下由政府驅(qū)動(dòng)的規(guī)制制度與規(guī)制環(huán)境的共同演化以及規(guī)制制度內(nèi)部的共同演化過程。根據(jù)納爾遜的演化理論［3］，中國(guó)的規(guī)制改革演進(jìn)是規(guī)制實(shí)踐與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化體制交互影響，同時(shí)規(guī)制系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制兩個(gè)子系統(tǒng)也相互影響、相互促進(jìn)的過程，體現(xiàn)出共同演進(jìn)的特征。中國(guó)規(guī)制改革的動(dòng)態(tài)演進(jìn)反映了制度變遷階段性特征，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)規(guī)制改革的動(dòng)態(tài)需求。

(二)中國(guó)政府規(guī)制改革的“非典型性”特征

中國(guó)的政府規(guī)制面臨與西方國(guó)家截然不同的制度稟賦約束，這些特殊制度稟賦與中國(guó)政府規(guī)制的階段性交互影響，共同決定了中國(guó)政府規(guī)制改革的“非典型性”特征。

中國(guó)30余年的經(jīng)濟(jì)體制改革歷程表明政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化改革是具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌方式。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自上而下通過政府推動(dòng)的整體社會(huì)變遷，改革起點(diǎn)是一個(gè)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這決定了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程具有與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的逆向過程。任何社會(huì)的轉(zhuǎn)型都依賴于強(qiáng)有力的政府對(duì)主導(dǎo)型制度變遷的有效供給，權(quán)威政府組織有助于降低制度創(chuàng)新的摩擦成本。［4］因此，政府的主導(dǎo)作用在中國(guó)規(guī)制改革中不容忽視。由于我國(guó)規(guī)制改革發(fā)端于高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)體制改革給制度安排創(chuàng)新所框定的路徑依賴，是在保存一定比例的政府干預(yù)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)化，這也決定了中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府主導(dǎo)特征。這一政府主導(dǎo)的特征性造成規(guī)制改革中規(guī)制行為與宏觀調(diào)控相互交織，在實(shí)踐中表現(xiàn)出高度相關(guān)性，回顧中國(guó)自1978年改革開放以來的幾次較大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，多次形成“一放就亂、一管就死”的局面，在一定程度上宏觀調(diào)控的泛化應(yīng)負(fù)一定的責(zé)任。宏觀調(diào)控與政府規(guī)制相互交織容易造成規(guī)制范圍上的額無限延伸和時(shí)間上的無限延期，表現(xiàn)為政府規(guī)制越位。規(guī)制過程是一個(gè)多元利益博弈的規(guī)制政策選擇、制定和實(shí)施的過程。中國(guó)現(xiàn)存的嚴(yán)重行政性壟斷是中國(guó)特定歷史條件的產(chǎn)物，宏觀調(diào)控泛化造成的規(guī)制越位使政府成為資源配置的主導(dǎo)力量，因而政府成為多元博弈過程的中心，最終決定著博弈結(jié)果與利益導(dǎo)向。在現(xiàn)實(shí)中，政府在微觀經(jīng)濟(jì)層面保留的相當(dāng)權(quán)力以及行政壟斷的大量和普遍存在，造成規(guī)制結(jié)構(gòu)的非對(duì)稱，規(guī)制改革的結(jié)構(gòu)更多地反應(yīng)了被規(guī)制企業(yè)的利益導(dǎo)向，而消費(fèi)者的利益未能得到有效伸張，損害了消費(fèi)者的利益，阻礙了技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。規(guī)制結(jié)構(gòu)的非對(duì)稱在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為規(guī)制總量失衡，規(guī)制過剩與不足并存。進(jìn)入規(guī)制與價(jià)格規(guī)制雖然經(jīng)過前期改革開始逐步放松，但在某些領(lǐng)域仍然比較嚴(yán)格，而中國(guó)目前真正意義上的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)及規(guī)制立法都相對(duì)匱乏，導(dǎo)致規(guī)制政策實(shí)施困難與無效率。中國(guó)政府規(guī)制改革中的政府主導(dǎo)特性，使得政府的政治權(quán)威成為推動(dòng)規(guī)制改革的主導(dǎo)力量，政府經(jīng)常以規(guī)制的手段來放松規(guī)制，政府領(lǐng)導(dǎo)下的規(guī)制機(jī)構(gòu)未能獨(dú)立于政府也未能獨(dú)立于被規(guī)制對(duì)象，導(dǎo)致政府規(guī)制俘獲，這些都直接偏離了規(guī)制治理原則，表現(xiàn)出典型性悖論。［5］

(三)中國(guó)政府規(guī)制改革的困境

在中國(guó)特殊制度稟賦約束下，中國(guó)的政府規(guī)制基本是一個(gè)以政府為中心的單向規(guī)制過程，表現(xiàn)出“政府主導(dǎo)型”特征。在這一模式下，規(guī)制機(jī)構(gòu)往往集行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)于一身，規(guī)制者行為缺乏合理制約，規(guī)制權(quán)力大、范圍廣，規(guī)制過程不透明，政府規(guī)制面臨諸多困境，這使得規(guī)制績(jī)效受到嚴(yán)重削弱。(1)規(guī)制參與方力量不均衡，缺乏對(duì)規(guī)制者的有效制約。在中國(guó)的規(guī)制實(shí)踐中，各主體力量對(duì)比失衡，缺乏有效的監(jiān)督制衡機(jī)制，嚴(yán)重影響了政府規(guī)制績(jī)效，成為當(dāng)前中國(guó)政府規(guī)制面臨的困境之一;(2)規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性缺失，規(guī)制行為缺乏公正性。目前國(guó)內(nèi)缺乏明確規(guī)制機(jī)構(gòu)地位的法律法規(guī)，造成了規(guī)制職能分散。［6］同時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)與企業(yè)合謀表現(xiàn)為政企不分，容易導(dǎo)致政府規(guī)制俘獲的發(fā)生和規(guī)制成本的膨脹，規(guī)制失靈不可避免;(3)規(guī)制政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，政府承諾能力有限。由于規(guī)制目標(biāo)的確定缺乏特定法律過程，導(dǎo)致投資者對(duì)規(guī)制目標(biāo)的確定性和連續(xù)性產(chǎn)生疑慮。而政府行政過程不透明，公眾缺乏必要的知情權(quán)，難以對(duì)官員形成有效的監(jiān)督和制衡;(4)規(guī)制目標(biāo)的多元化與內(nèi)在沖突。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期特定的制度稟賦約束下，傳統(tǒng)的公共利益與利益集團(tuán)的目標(biāo)沖突進(jìn)一步被融入了中央政府與地方政府的不同行為與目標(biāo)取向中，其內(nèi)在沖突因而更加復(fù)雜與突出，并最終導(dǎo)致規(guī)制效果偏離社會(huì)最優(yōu)狀態(tài)，無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

三、中國(guó)政府規(guī)制的目標(biāo)整合與最優(yōu)選擇

公共利益范式的研究認(rèn)為政府規(guī)制“是創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)公共利益整合、維護(hù)和分配的行為”［7］，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化;而利益集團(tuán)范式的研究卻認(rèn)為政府規(guī)制的目標(biāo)“是為了實(shí)現(xiàn)政企同盟的利益最大化”［8］。我們認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的中國(guó)政府或規(guī)制機(jī)構(gòu)既代表公共利益，也尋求自身利益，往往游離于雙重角色之間，其規(guī)制目標(biāo)是一個(gè)多元化的目標(biāo)體系。在中國(guó)規(guī)制改革的演進(jìn)過程中，國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)部門(利益集團(tuán))目標(biāo)先后成為影響和塑造規(guī)制格局的主要因素，而以消費(fèi)者為代表的公共利益目標(biāo)長(zhǎng)期受到忽視。當(dāng)前中國(guó)政府規(guī)制是規(guī)制者的利益訴求、被規(guī)制者(如產(chǎn)業(yè))的利益訴求以及消費(fèi)者所代表的公共利益訴求三方之間博弈均衡的結(jié)果。多元化的目標(biāo)要求一種開放、動(dòng)態(tài)的多中心規(guī)制模式，因此政府須打破壟斷地位，還權(quán)于多元主體，對(duì)他們積極參與予以充分的尊重和保障，使各主體能夠從自身的地位、職能和要求出發(fā)，發(fā)揮在規(guī)制中的功能和作用，形成政府規(guī)制中各個(gè)主體在自治基礎(chǔ)上，相互關(guān)聯(lián)、相互監(jiān)督、相互制約的良性互動(dòng)機(jī)制。

中國(guó)規(guī)制改革的目標(biāo)是通過尋求政府規(guī)制均衡，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置和社會(huì)福利最大化。政府規(guī)制均衡是規(guī)制的凈收益最大化和規(guī)制需求與規(guī)制供給相等時(shí)的一種狀態(tài)，是各行為主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不斷博弈從而達(dá)到無意也無力通過改變自己或他人行為來獲得更多收益的一種均勢(shì)狀態(tài)。當(dāng)前在中國(guó)特殊制度稟賦約束下，要實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制均衡，規(guī)制改革的最優(yōu)選擇路徑包括:(1)完善規(guī)制立法，明確政府規(guī)制的合理邊界。建立現(xiàn)代規(guī)制機(jī)制的關(guān)鍵在于以法律為先導(dǎo)，明確政府規(guī)制的合理邊界，規(guī)范規(guī)制職能，建立市場(chǎng)機(jī)制與政府規(guī)制相互交融的調(diào)節(jié)機(jī)制;(2)取消行政壟斷，確保規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的博弈框架。政府規(guī)制是一個(gè)相關(guān)利益集團(tuán)共同參與、多方主體相互博弈的過程。規(guī)制機(jī)構(gòu)保持獨(dú)立公正，作為中立的第三方為企業(yè)和消費(fèi)者樹立博弈規(guī)則至關(guān)重要。因此，取消政企同盟與行政壟斷，引導(dǎo)各種社會(huì)力量參與規(guī)制博弈，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的博弈框架，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元化目標(biāo)下的規(guī)制均衡;(3)以成本—收益分析為選擇規(guī)制政策的原則，由傳統(tǒng)規(guī)制方式向非傳統(tǒng)規(guī)制方式轉(zhuǎn)變。規(guī)制政策的制定以規(guī)制績(jī)效為導(dǎo)向，以成本—收益分析為原則，選擇凈收益大于零且總體凈收益最大的規(guī)制政策，有利于將政府規(guī)制的主觀目的引向深入和延伸的分析，將廣泛的社會(huì)需求作為確定規(guī)制改革方向的基本依據(jù)。規(guī)制方式的選擇應(yīng)充分考慮信息不對(duì)稱，盡量避免政府失靈，用激勵(lì)性規(guī)制逐步取代傳統(tǒng)的規(guī)制方式［9］;(4)實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分離，形成有效的監(jiān)督和制約機(jī)制。規(guī)制改革的有效保障是建立和完善規(guī)制權(quán)的司法審查制度，為被規(guī)制者和公眾合法權(quán)益提供合理的法律保障和及時(shí)救濟(jì)。同時(shí)，完善代議制度，使公民能夠通過選票有效制約政府，從而構(gòu)建完整的監(jiān)督制約機(jī)制。