馬 龍

（太原廣播電視大學 教學處，山西 太原030000）

0 引 言

當前，我國房地產(chǎn)在繁榮市場經(jīng)濟及促進國民經(jīng)濟發(fā)展中的作用愈來愈明顯，可以說，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展在一定程度上影響著我國國民經(jīng)濟能否健康持續(xù)發(fā)展。深入開展房地產(chǎn)預售登記制度的研究，全面完善商品房預售登記備案制度，有力強化政府對預售行為的監(jiān)督與管理，對于保護預購人的合法權益及維護房地產(chǎn)市場秩序具有重要意義。

1 我國商品房預售登記備案立法現(xiàn)狀

商品房預售行為是開發(fā)商回籠資金，實現(xiàn)利潤的重要方式之一。早在1994年我國就建立起商品房預售合同登記制度。由于我國商品房預售制度不健全和法律規(guī)范不完善，從簽訂預售合同到辦理物權變更登記過程中，存在商品房預售管理環(huán)節(jié)混亂的現(xiàn)象，出現(xiàn)了“一房二賣”、“售后抵押”等損害預購人合法權益的行為。為了保障預購人合法目的得到實現(xiàn)，我國現(xiàn)行法律出臺了對商品房預售登記備案制度的大量規(guī)定。例如，1994年全國人大常委會通過的《城市房地產(chǎn)管理法》、1998年國務院發(fā)布施行的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》、2004年建設部修訂的《城市商品房預售管理辦法》等規(guī)定。這些規(guī)定明確指出，購房者與開發(fā)商簽定《房地產(chǎn)買賣合同（預售）》之后，由開發(fā)商將該項交易情況報送至城市房地產(chǎn)管理部門簡略記錄，以便監(jiān)管部門對雙方交易活動進行規(guī)范管理。［1］筆者認為，這些規(guī)定過多強調政府的行政管理行為，沒有明確預售登記行為的物權效力，從而導致預購人的合法權益在受到侵犯時無法及時得到法律保護。為了保護預購人的物權權利，我國2007年10月1日頒布實行的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第二十條提出了預告登記行為，對預告登記的范圍、發(fā)生、轉讓和消滅做了規(guī)定，但規(guī)定很抽象，不利于司法實踐。［2］出于對交易安全的保護，預售登記備案在物權條件尚未成就時賦予了預購人對抗第三人效力的一種特殊權利。預告登記行為則是《物權法》對物權權利的保護做出的進一步明確規(guī)定。這一系列相關法規(guī)和條例的頒布初步確立了我國商品房預售相關制度，為規(guī)范管理房地產(chǎn)預售秩序提供了依據(jù)。

2 我國商品房預售登記備案制度存在的主要問題

目前，我國商品房預售登記備案制度已具雛形，但我國法律對其的法律效力仍沒有明確規(guī)定，從而導致在現(xiàn)實操作中出現(xiàn)體系不夠完整、內(nèi)容混雜等問題。

2.1 沒有從法律角度明確物權效力

我國商品房預售合同登記行為缺乏法律強制保護物權的效力?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》對違反登記管理規(guī)定的行為的處罰做了明確規(guī)定。從其內(nèi)容上看，只是明確了預售登記是對雙方買賣合同關系的確認行為，沒有規(guī)定登記行為是確定預購人所有權的行為，更沒有明確預售合同登記屬于不動產(chǎn)登記。因此，預售合同登記備案的行為性質是確認雙方合同的效力的行為，不具備確認物權性質和效力的強制作用。這種過多地強調行政管理而無法律強制保護物權的規(guī)定，不能從根本上遏制不良開發(fā)商侵犯預購人合法權利的行為。從其行為效力上看，預售登記備案行為沒有賦予預購人物權保護的效力。從《物權法》上講，商品房的“預登記”行為是購房者取得了在建商品房的“準物權”。由于相關法規(guī)不完善，我國商品房預售登記備案制度沒有體現(xiàn)出對預售商品房強制物權保護作用。在實踐中，預售合同備案登記行為只反映開發(fā)商與購房者之間的債權債務關系，導致預購人喪失了優(yōu)先受償?shù)膶剐Я?。例如，在受讓房屋之前，開發(fā)商享有預售房屋控制權，購房者不享有預售房屋所有權。按照現(xiàn)有規(guī)定，因購房者對預售房屋無物權屬性，一旦開發(fā)商拖欠工程款，預購人就喪失了對抗“工程價款優(yōu)先受償權”的效力。因此，實踐中如果不承認預售合同備案登記行為具有確認物權效力，將會削弱購房者對物權權利的保護，進而損害社會公平和危及社會穩(wěn)定。

2.2 預售登記行為缺乏物權強制保護效力

為了保護不動產(chǎn)產(chǎn)權轉移后的權益，《物權法》設置了登記制度。預售行為對象是銷售建設中的期房。期房不具有所有權或其他物權，不能進行物權變動登記。房屋登記是確認房屋所有權的法律行為。按照物權性質，預購人在預售登記后辦理房屋產(chǎn)權轉移之前，只能是債權人而不是房屋所有權人。因此，商品房預售登記備案行為無法產(chǎn)生如同產(chǎn)權轉移登記那樣的對抗效力。［3］178-182商品房預售合同登記備案行為是國家加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管、強化行政管理的行為，是確認預售合同是否有效的行為，并不是確認物權行為，與民事法律確認物權效力無關。例如，2003年6月1日正式施行的《最高人民法院關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第6條第1款明確規(guī)定：“當事人以商品房預售合同未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理登記備案手續(xù)為由，請求確認合同無效的，不予支持。”［4］首先，按照預售商品房登記備案制度規(guī)定，登記備案行為是國家通過行政手段對預售合同進行資格審查的行政管理行為，目的是防止開發(fā)商存在“一房多賣”的違法行為。國家應該通過加強行政監(jiān)督職能來保護交易過程的安全，維護交易市場秩序，最大限度地保障商品房買賣合同的實現(xiàn)。由于相關法律和條例的不完善，未對商品房預售登記備案制度性質、商品房買賣合同的法律效力以及未經(jīng)辦理登記備案產(chǎn)生什么樣的法律后果等方面加以規(guī)定，導致對房地產(chǎn)開發(fā)商違規(guī)操作行為進行處罰時無法律依據(jù)。其次，預售登記備案制度缺乏法律強制力。在實踐中，商品房預售登記制度過多強調行政管理行為而缺乏法律上的強制力，從而無法對預售人的處分行為進行控制，也無法使購房人的根本利益得到有效保護?？梢?，弱性強制力只會導致違法行為發(fā)生，嚴重的影響了房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展。

2.3 在法律適用上存在沖突

預售商品房是尚未竣工的標的物。目前，法律對預售商品房轉讓的規(guī)定還不明確?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第45條規(guī)定：“商品房預購人將未竣工的預售商品房再行轉讓的問題由國務院規(guī)定?！雹賲⒁娭腥A人民共和國建設部令第131號，自1995年1月1日起正式施行。然而，在實踐中執(zhí)行部門卻找不到確切可行的規(guī)定。同時，各地就預售商品房在轉讓過程中的規(guī)定也各異，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標準。因此，一方面，預售商品房在轉讓時該適用物權法還是債權法，就出現(xiàn)了分歧和沖突；另一方面，預售合同登記行為的性質存在分歧，即登記行為是行政意義還是民商法上的意義，在法律適用上從來沒有明確的規(guī)定。上述沖突出現(xiàn)的原因很多，主要是法律不健全和制度不完善造成的。

3 關于完善我國商品房預售登記備案制度的思考

商品房預售市場的快速發(fā)展，在增加住房供應，改善和提升居民生活水平上起到很大作用。完善商品房預售登記備案制度，建立不動產(chǎn)強制管理登記，能有效抑制房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的違法行為，全面保護預購人的合法權益，有力促進房地產(chǎn)市場的有序、健康發(fā)展。

3.1 建立預售商品房登記集中管理制度，賦予登記行為準物權效力

當前，我國商品房在預售過程中采取的是預售備案制度。強調政府在預售過程中的行政監(jiān)管職能。預售合同備案屬于公法范疇，預告登記行為屬于私法范疇。當預告登記過多地強調預購人的自主愿望時，難免會出現(xiàn)管理上的疏漏和違法行為的發(fā)生。針對以上問題，我國將于2014年6月底，可見出臺《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》，要求將不動產(chǎn)進行強制登記。這在不動產(chǎn)管理上是一大邁進。我國不動產(chǎn)登記管理在完善階段建立起預售備案和預告登記同步制度，依靠登記制度來明確物權歸屬，有力地賦予了預售商品房準物權效力。這對于保護物權人權利、維護交易安全、提高交易效率是非常重要的。將預售的商品房備案和預告登記同時強制進行，公示預售商品房信息，政府主管部門可以有效地監(jiān)管，也可以有效地保護預購人的合法權益。②參見中華人民共和國國務院令第248號《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》。

3.2 整合政府部門職能，建立完善信息公開制度

當前，我國不動產(chǎn)登記的管理部門繁多，職能分散。例如，很多城市實行的是房、地分開登記原則，不動產(chǎn)實行土地管理部門和房地產(chǎn)管理部門分管的方式。由于管理機構職能分散，缺乏有效監(jiān)管，從而導致不法分子有機可乘。為了杜絕不良開發(fā)商的違法行為，就必須整合各個職能部門，實行一站式監(jiān)管，才可以有效地控制土地，以及商品房的預售和抵押等行為，防止開發(fā)商通過“一房多賣”等手段損害購房者利益，規(guī)范房地產(chǎn)市場的交易秩序和保障消費者的合法權益。此外，政府可以在全國范圍內(nèi)建立安全便捷的信息聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)，完善商品房預售信息查詢功能。政府通過出臺相關的法律和規(guī)定，將全國范圍內(nèi)商品房預售登記和商品房抵押預售登記信息予以公示，確保公眾能夠通過網(wǎng)絡對預售商品房各項情況進行查詢。政府必須加強監(jiān)管職能，嚴格審查預售商品房網(wǎng)上公示行為和公示信息真實性，防止公示信息的不對稱性?？梢姡ㄟ^聯(lián)網(wǎng)實行“一房一公示”信息的公開行為，有效地防止了預售商品房欺詐行為的出現(xiàn)，更好地保護權利人的合法權益。［5］

3.3 在預售登記備案環(huán)節(jié)引入物權公證制度

預售登記備案行為的物權保護效力對維護交易的安全和效率意義重大。為了保證登記行為的準確性和真實性，保護預購人“物權”權利，我國可以在預售登記備案環(huán)節(jié)建立起公證制度。［6］73-74在預售備案過程中，政府可以引入公證機制對預售情況進行實質審查。公證機關對事實認定后做出公證書，公證結果可以直接作為行政人員的管理依據(jù)?？梢?，公證制度的引入，不僅賦予預售商品房以物權性，而且明確了預購人在物權方面的權利。建立預售登記環(huán)節(jié)的公證制度可將預售登記的實質審查和確權效力同步進行：一方面，公證機構的實質審查行為減輕了行政機構的工作量，提高了登記效率和登記的公信力；另一方面，公證機構的介入加強了監(jiān)督力度，可以充分地保護私權。

3.4 建立開發(fā)商信用管理系統(tǒng)，加大對違法行為的懲處力度

建立商品房預售網(wǎng)上聯(lián)機審查及信用評價系統(tǒng)，可以加強對房地產(chǎn)開發(fā)商市場行為的監(jiān)管。建立預售情況網(wǎng)上聯(lián)機查詢系統(tǒng)，可以將預售商品房的預售信息公開，公眾可以充分地掌握信息，政府管理部門也能有效地對預售情況進行監(jiān)管。同時，政府可以公布開發(fā)商的信用情況，引入社會對開發(fā)商的信用評級機制，將開發(fā)商置于政府監(jiān)管和社會評價監(jiān)督中，將信用評級的高低作為開發(fā)商進入房地產(chǎn)市場的重要指標［9］40-45，建立信息公開和監(jiān)督評價機制，可以對不良開發(fā)商起到震懾作用，也可以及時發(fā)現(xiàn)并制止預售中的不法行為。此外，政府要加強對商品房預售登記環(huán)節(jié)的審查和管理。房產(chǎn)登記申請人提交錯誤、虛假的申請登記文件，給房產(chǎn)權利人造成損失的，應當承擔相應的法律責任。房地產(chǎn)登記機構及其工作人員違反條例規(guī)定，導致房地產(chǎn)登記錯誤，給房地產(chǎn)權利人造成損失的，要由房地產(chǎn)登記機構承擔相應的法律責任。

總之，商品房預售登記備案制度的完善及預告登記制度的建立，是房地產(chǎn)市場快速發(fā)展的必然要求。完善商品房預售登記備案制度，建立不動產(chǎn)強制管理登記，加強房地產(chǎn)市場監(jiān)督力度，能夠更好地維護消費者的合法權益，進一步促進房地產(chǎn)市場健康有序的發(fā)展。

［1］張薇.完善我國商品房預售制度的法律思考［D］.北京：北京交通大學，2008：29-32.

［2］王者潔.論商品房預售登記的法律屬性和效力及相關糾紛的解決［J］.現(xiàn)代財經(jīng)，2009：13-14.

［3］李祖全.物權法的若干問題研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2009.

［4］中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法［M］.北京：中國法制出版社，2009.

［5］雷興虎，蔡科云.中國商品房預售制度的存與廢一兼談我國房地產(chǎn)法律制度的完善［J］.法學評論，2008（1）：54-59.

［6］鄭瑞琨.房地產(chǎn)交易［M］.北京：北京大學出版社，2009.

［7］符啟林.商品房預售法律制度研究［M］.北京：中國政法大學出版社，2012.