何立勝

（中國浦東干部學(xué)院 上海201204）

中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的背景，是目前美、歐、日三大經(jīng)濟(jì)體力圖通過擴(kuò)大太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議TPP、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定（TTIP）、多邊服務(wù)業(yè)協(xié)議（OPSA）形成新一代高規(guī)格的全球貿(mào)易和服務(wù)業(yè)規(guī)則，來取代世界貿(mào)易組織，形成“21世紀(jì)貿(mào)易規(guī)則”,試圖把中國排除在外。即將形成的新貿(mào)易規(guī)則，要求從過去的一般貿(mào)易為主，轉(zhuǎn)向貿(mào)易與投資并重，重視投資自由；要求全面取消和降低所有產(chǎn)品，包括農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品的關(guān)稅，同時(shí)推動(dòng)建立全面高標(biāo)準(zhǔn)的投資協(xié)定，實(shí)施投資的自由化，強(qiáng)調(diào)全面的市場(chǎng)準(zhǔn)入與消除投資壁壘，而國際間不同國家組成多個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，形成新的合作形式，中國需要成立自貿(mào)區(qū)作為應(yīng)對(duì)策略。還在于中國經(jīng)歷改革開放多年，產(chǎn)業(yè)必須升級(jí)，投資、服務(wù)要打破壁壘，單靠自身力量難以達(dá)到目標(biāo)，憑借加大對(duì)國際開放，引進(jìn)新的規(guī)則、市場(chǎng)的力量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

一、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心是制度創(chuàng)新

國家決定推進(jìn)中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)是制度創(chuàng)新，通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)帶動(dòng)國內(nèi)市場(chǎng)化改革，對(duì)不適應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化的制度進(jìn)行改革突破，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，形成更適應(yīng)發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)要求的體制機(jī)制。根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的總體方案，要以國際高標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)桿，改革服務(wù)部門外商投資準(zhǔn)入管理體制，提高資本項(xiàng)目的自由化程度；逐步推進(jìn)金融業(yè)與服務(wù)貿(mào)易對(duì)外開放，這不僅需要自貿(mào)區(qū)在管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管模式實(shí)施變革，而且需要國家投資體制、貿(mào)易監(jiān)管制度、金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新、綜合監(jiān)管創(chuàng)新、完善法律制度保障等。自貿(mào)區(qū)要求完善符合國際市場(chǎng)規(guī)則變化的新機(jī)制，如必須給投資者提供實(shí)質(zhì)性法律保護(hù)，迅速、公平與透明解決投資者與國家的爭(zhēng)端；保障服務(wù)貿(mào)易便利化，信息技術(shù)發(fā)展和知識(shí)物化，促進(jìn)了服務(wù)貿(mào)易比重不斷上升，而且很多的服務(wù)嵌入于商品貿(mào)易之中，服務(wù)業(yè)開始突破本地化特征，具有可貿(mào)易性，因而出現(xiàn)全球化趨勢(shì)，因此，需要促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易的自由化，如金融、電子商務(wù)、信息通訊服務(wù)業(yè)等；嚴(yán)格保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，如專利、版權(quán)、商標(biāo)、商業(yè)秘密以及產(chǎn)權(quán)執(zhí)法等。

以開放倒逼改革，打造中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的制度洗禮。承擔(dān)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的主體是政府，政府必須加快職能轉(zhuǎn)變、探索投資、貿(mào)易管理新模式，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放、開放創(chuàng)新金融領(lǐng)域。只有如此，才能利用中國龐大市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)吸收國外高級(jí)生產(chǎn)要素，通過技術(shù)學(xué)習(xí)不斷消化吸收，逐步掌握現(xiàn)代生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)本領(lǐng)；才能利用中國市場(chǎng)需求效應(yīng)，吸引發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的直接投資項(xiàng)目和外包業(yè)務(wù)，通過人才流動(dòng)、技術(shù)溢出等途徑，提高中國生產(chǎn)服務(wù)業(yè)層次與水平。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還需要推進(jìn)外商投資管理體制改革、試行負(fù)面清單管理模式，對(duì)外商投資試行準(zhǔn)入前國民待遇，對(duì)境外投資開辦企業(yè)實(shí)行以備案制為主的管理方式。自貿(mào)區(qū)須選擇金融服務(wù)、航運(yùn)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會(huì)服務(wù)等六大領(lǐng)域?qū)嵤╅_放，頒布了23條開放措施，暫?；蛉∠嚓P(guān)準(zhǔn)入限制，營(yíng)造有利于各類投資者平等準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境。在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)可對(duì)人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用等方面創(chuàng)造條件先行先試。探索面向國際的外匯管理改革試點(diǎn)，建立與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相適應(yīng)的外匯管理體制，全面實(shí)現(xiàn)貿(mào)易投資便利化。對(duì)符合條件的民營(yíng)資本和外資金融機(jī)構(gòu)全面開放，支持設(shè)立外資銀行和中外合資銀行。鼓勵(lì)金融市場(chǎng)產(chǎn)品創(chuàng)新。支持股權(quán)托管交易機(jī)構(gòu)在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)建立綜合金融服務(wù)平臺(tái)。支持開展人民幣跨境再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，培育發(fā)展再保險(xiǎn)市場(chǎng)等。

按自貿(mào)區(qū)新的規(guī)則，自貿(mào)區(qū)以“負(fù)面清單”為核心的投資準(zhǔn)入管理體制改革是對(duì)政府管理方式與監(jiān)管內(nèi)容的重要突破口；應(yīng)遵循“法無禁止即自由”的原則，實(shí)行“負(fù)面清單”管理，并暫停實(shí)施某些法律法規(guī)。將倒逼政府規(guī)制方式、規(guī)制內(nèi)容改革，推動(dòng)其由管制性政府向“中立型政府”和“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。負(fù)面清單的公布是放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入門檻，破除金融、教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，給企業(yè)和個(gè)人更多的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，激發(fā)創(chuàng)新活力。這與目前行政審批制度改革方向是一致的。它體現(xiàn)了在投資領(lǐng)域“非禁即入”的原則，即除了清單上規(guī)定不能干的，其他都可以干，且不再需要政府事前審批?！柏?fù)面清單”事實(shí)上是劃清政府和市場(chǎng)的邊界，明確政府需要管的事，利于轉(zhuǎn)變政府職能。國家對(duì)自貿(mào)區(qū)提出了“可復(fù)制、可推廣”的要求，三年時(shí)間，要將不可思議的事情變得順理成章，留給上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐探索的時(shí)間并不會(huì)太長(zhǎng)。以服務(wù)業(yè)開放為重點(diǎn)，推動(dòng)能源、電信、金融與文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等行業(yè)對(duì)外開放，引入有競(jìng)爭(zhēng)力的投資和經(jīng)營(yíng)者。政府必須打造對(duì)高端產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)要素具有更強(qiáng)吸引力的投資環(huán)境，積極實(shí)施有利于現(xiàn)代生產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融等政策，其中價(jià)格政策重點(diǎn)是要破除壟斷，消除對(duì)服務(wù)業(yè)的政策歧視。財(cái)政政策的重點(diǎn)是要加大對(duì)居民公共開支的投入；稅收政策主要是要承認(rèn)人力資本的價(jià)值和折舊，允許生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)企業(yè)在稅前提取較大比例的培訓(xùn)費(fèi)用和再教育、繼續(xù)學(xué)習(xí)費(fèi)用。準(zhǔn)入前國民待遇與“非禁即入”的試點(diǎn)，統(tǒng)一內(nèi)外資法律，必須建立對(duì)全球高端生產(chǎn)要素富有吸引力的體制環(huán)境。

二、步入改革深水期，改革由帕累托最優(yōu)向卡爾多——?？怂褂行赞D(zhuǎn)變

改革初期，政府只要放松管制或計(jì)劃，釋放各種經(jīng)濟(jì)主體的動(dòng)力與能量，就會(huì)在帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，促使社會(huì)福利、公眾財(cái)富普遍增長(zhǎng)，實(shí)施改革的帕累托最優(yōu)、或帕累托改進(jìn)（即參與的各方都變得比較好）。因此，改革阻力小、風(fēng)險(xiǎn)小、收益大。中國的制度改革不是一個(gè)時(shí)點(diǎn)，是個(gè)時(shí)序過程。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，再走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是個(gè)不斷選擇的過程。改革在某種意義上說，就是“違規(guī)”。啟動(dòng)改革，需要以意識(shí)形態(tài)中的不斷革命來建立改革的合法性、邏輯性，而目前的改革觸動(dòng)利益比觸及靈魂還要難，既得利益集團(tuán)成為改革的最大障礙。一個(gè)龐大的經(jīng)濟(jì)體，處在轉(zhuǎn)型變革中的國家，改革進(jìn)入關(guān)鍵期，需要調(diào)整復(fù)雜的利益關(guān)系，需要利益集團(tuán)受損，讓公眾收益更多。如何凝聚與穩(wěn)定公眾的改革預(yù)期，如何獲得改革的環(huán)境支撐，如何對(duì)改革者實(shí)施保護(hù)和寬容均面臨著重要挑戰(zhàn)。

改革進(jìn)入深水期，改革阻力增加、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，改革方案難以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)、或帕累托效率，形成改革共識(shí)難，各方形成合力難。如何使改革增加社會(huì)收益，減少變革成本與風(fēng)險(xiǎn)，需要科學(xué)設(shè)計(jì)、組織實(shí)施改革方案。從長(zhǎng)期來看，只要制度變革安排，能夠提高全社會(huì)的生產(chǎn)效率與公眾福利，盡管在短時(shí)間內(nèi)使某些集團(tuán)利益受損，若能從社會(huì)資源再分配中，使獲利的多數(shù)人獲得的利益足夠補(bǔ)償那些從中虧損人的利益，那么，改革或社會(huì)資源的再分配就是有效率的，雖然并沒有要求產(chǎn)生實(shí)際的補(bǔ)償。我們通常把這種改革，稱之為卡爾多-?？怂褂行詷?biāo)準(zhǔn)，這也是一種潛在的帕累托改進(jìn)。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，探索投資負(fù)面清單管理制度，加快投資便利化，前提是政府率先進(jìn)行體制機(jī)制改革。長(zhǎng)期以來，中國對(duì)企業(yè)投資采取項(xiàng)目審批制度，出現(xiàn)了“審批經(jīng)濟(jì)”、“跑部錢進(jìn)”等嚴(yán)重影響投資效率與經(jīng)濟(jì)真正市場(chǎng)化的情況。實(shí)施負(fù)面清單后，未劃入名單的就是法無禁止皆可為，對(duì)負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案制管理，審批是什么？是權(quán)力，是控制，是利益；自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是放開準(zhǔn)入，放開外資、民間資本進(jìn)入一些領(lǐng)域，破除“天花板”、“玻璃門”；自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是開放市場(chǎng)，該市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展演進(jìn)深度融入國際市場(chǎng)過程，從商品貿(mào)易到服務(wù)貿(mào)易，從WTO規(guī)則到適應(yīng)更高、更新的貿(mào)易、投資規(guī)則，從商品、實(shí)體產(chǎn)業(yè)進(jìn)入國際市場(chǎng)，到服務(wù)業(yè)進(jìn)入全球市場(chǎng)鏈，這是市場(chǎng)體系完善與現(xiàn)代市場(chǎng)制度在中國形成的過程。全球供應(yīng)鏈?zhǔn)遣煌钠髽I(yè)通過合約關(guān)系組織起來的產(chǎn)業(yè)鏈，不同的產(chǎn)業(yè)鏈再通過企業(yè)之間的合約關(guān)系聯(lián)接在一起，形成了全球產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)或全球市場(chǎng)。通過開放倒逼改革，融入國際市場(chǎng)，走向現(xiàn)代市場(chǎng)秩序、國際社會(huì)秩序、生態(tài)秩序、融入國際經(jīng)濟(jì)體系。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是以服務(wù)業(yè)開放為主的試驗(yàn)區(qū)，其所謂的“特殊政策”有一個(gè)條件，將來要可復(fù)制、可推廣，要求自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立一個(gè)國際化、法制化的營(yíng)商環(huán)境。

三、轉(zhuǎn)變政府職能、變革政府體制機(jī)制是重點(diǎn)

推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的過程，就是政府體制機(jī)制改革的過程，離開后者的改革，前者難以成功。投資領(lǐng)域的便利化、探索負(fù)面清單管理模式、深化金融開放創(chuàng)新等，意在減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，不再由政府來規(guī)定什么事情企業(yè)能做或不能做，而是放開給市場(chǎng)來決定。減小政府干預(yù)范圍，推行國際準(zhǔn)則之后，政府需要做的是轉(zhuǎn)換角色，做好監(jiān)管、稅收等服務(wù)性工作，而這些服務(wù)性工作必須以法制精神貫穿其中。

加快政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新治理方式，政府既要調(diào)節(jié)好市場(chǎng)，又不能過度及不當(dāng)?shù)馗深A(yù)，如何平衡，考驗(yàn)的是能力與水平。以備案制替代審批與核準(zhǔn)、實(shí)施負(fù)面清單、準(zhǔn)國民待遇，這是對(duì)部門過度行政權(quán)力的剝離，是一次體制改革的嘗試，實(shí)現(xiàn)“權(quán)力要服務(wù)、監(jiān)管擔(dān)責(zé)任”。如果政府仍然抱定“重審批”而“輕監(jiān)管”的思路，不做好從投資項(xiàng)目審批人向市場(chǎng)條件創(chuàng)造者和市場(chǎng)監(jiān)管者轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備，財(cái)富效應(yīng)只會(huì)曇花一現(xiàn)，甚至伴隨著更大的風(fēng)險(xiǎn)。科斯在《社會(huì)成本問題》中談道，所有解決辦法都需要一定成本，而且沒有理由認(rèn)為由于市場(chǎng)和企業(yè)不能很好地解決問題，因此政府管制就是有必要的?？扑菇淌谄渲须[含的思想就是要把制度實(shí)際耗費(fèi)的代價(jià)，一并納入對(duì)該體制的評(píng)價(jià)。判斷體制或制度好壞的衡量標(biāo)準(zhǔn)，就是交易費(fèi)用低。

轉(zhuǎn)變政府職能，政府提供公共產(chǎn)品、為制度創(chuàng)新給力，為市場(chǎng)提供運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施。提供制度保障，促進(jìn)企業(yè)體制創(chuàng)新，營(yíng)造各類企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境，使企業(yè)由主要依托低成本要素組合優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)向更多地依托技術(shù)升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。消除政府“管制俘獲”的情況。有些部門以改革的名號(hào)出臺(tái)干預(yù)措施，以管制取代改革。有很多改革方案、法律法規(guī)均由部門制定，其又是執(zhí)行者，于是部門利益強(qiáng)化擴(kuò)大。政府的作用不在市場(chǎng)之內(nèi)，而在市場(chǎng)之外的產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)。政府完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的功能，是建立恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施，涉及三個(gè)方面的內(nèi)容：一是產(chǎn)權(quán)界定，二是產(chǎn)權(quán)交易，三是產(chǎn)權(quán)糾紛的調(diào)解與裁定。這樣做如亞當(dāng)·斯密談到的，君主們也可以從此擺脫那種給他帶來無窮困惑、人類智慧和知識(shí)難以勝任的職責(zé)，即監(jiān)管和指導(dǎo)私人產(chǎn)業(yè)、使之符合社會(huì)利益的職責(zé)。也如弗里德曼所談到的，之所以要讓市場(chǎng)力量發(fā)揮作用，最主要的原因便是，我們不知道市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生什么后果。政府應(yīng)定位為市場(chǎng)規(guī)則制定者、產(chǎn)權(quán)保障者、社會(huì)服務(wù)者。轉(zhuǎn)變政府職能，政府要“瘦身、放權(quán)、讓利”，減少審批，理順事權(quán)財(cái)權(quán)與責(zé)任匹配度，提高透明度；促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，使政府能夠更好地提供公共產(chǎn)品，維護(hù)社會(huì)公平正義。